公共政策语境下县级领导者对群众观的恪守

陈丽华

［摘要］公共政策经由合法化程序采纳之后，其预期目标能否达成关键在执行。在我国现行的公共管理体系中，县级政府所处的承上启下的特殊位置决定了其在公共政策执行过程中的特殊意义。公共政策所追寻的终极价值在于谋求公共利益的最大化，在公共政策执行过程中，县级领导必须恪守群众观，始终践行一切为了人民、一切依靠人民、一切服务人民的群众路线。

［关键词］公共政策；县级领导；群众观

［中图分类号］Ｄ６３［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１４）０６－００６７－０４当今中国，整个社会都处在从传统社会向现代社会转型的历史时期，各级政府从发展型政府向公共服务型政府转变业已形成，公共服务的职能定位愈加清晰，治理方式愈加科学，“公共政策日益成为政府经常使用的治理工具”。［１］

一、马克思主义群众观是我国公共政策制定与执行的根本出发点

群众观是马克思主义唯物史观的核心与灵魂。所谓“群众观”，主要包括群众观点、群众意识等内涵，是指有关对人民群众历史地位、历史作用的总看法总观点。

苍茫大地谁主沉浮？历史发展中的决定力量究竟是人民群众还是英雄人物？对于这一问题的回答是辨别历史唯物主义和历史唯心主义的基本标准。马克思主义产生以前，唯心史观夸大社会意识在社会发展中的能动作用，否认社会存在和发展的物质基础，否定社会发展的客观规律，无视或抹煞广大的劳动人民群众在历史发展的决定性作用，宣扬英雄创造历史的观点，从而歪曲了社会及其发展的本来面目。１９世纪４０年代马克思主义哲学创立伊始，便在人类历史上第一次阐明了人民群众和个别英雄人物的关系，科学论证和阐释了人民群众是实践和认识的主体，是社会历史发展的动力和创造者，也是社会发展和社会进步的决定性力量。马克思、恩格斯深刻指出，“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。”［２］从而在根本上解决了为什么要重视人民群众的作用问题。

中国共产党从成立之日起，就对群众工作有了高度的自觉，追寻党成长壮大的历史轨迹，我们看到在长期领导中国革命、建设和改革开放的历程中，党始终坚持人民群众是历史的创造者的马克思主义的群众观，并以马克思主义群众观为理论基础和思想基础，从中国社会历史发展的现实出发，对马克思主义关于人民群众历史作用的理论进行了创造性的运用和发展，不断拓展了马克思主义群众观的理论空间和实践领域。正是基于“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”［３］的认识，群众路线成为党的生命线和根本工作路线。党自觉地认定自身是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具，明确提出领导干部的权力是人民赋予，要全心全意为人民服务，要虚心向人民群众学习，要为最广大人民群众谋利益。在世情国情党情发生深刻变化的今天，群众路线仍然是我们的精神支柱和政治灵魂，马克思主义群众观是一切领导活动的出发点和归宿。

作为公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益、达成公共目标，并经过政治过程所选择和制定的公共政策，所追寻的目的就是公民福祉的提升，其终极价值在于谋求公共利益的最大化。因此，在我国，坚持一切依靠群众、一切相信群众、一切为了群众、一切服务群众，从群众中来、到群众中去、密切联系群众的马克思主义群众观，是各级政府、各级领导干部制定和执行公共政策的根本出发点。群众路线原则是公共政策的最高原则。

二、县级政府是我国公共政策贯彻落实的关键环节

所谓公共政策，我们可以从两个层面来理解：一是静态层面的公共政策，主要指公共政策的文本；二是动态层面的公共政策，它是一个包含制定、执行、评估和终结等若干逻辑阶段的行为过程。［４］显然，通过公共政策的执行，才能检验公共政策正确与否，才能达成政策预期目标。一个好政策的成败不仅仅取决于设计，更在于执行。没有执行，再好的政策也只是一纸空文；如果执行不到位或出现偏差，再好的设计，也是纸上蓝图。唯有执行和执行有效，才能完美地体现出政策设计的精妙。

而现实中，“我们经常面临的一个突出问题是：从中央到地方为推进事业发展提出的好思路、好政策、好措施不少，但很多事情往往提出来后只是热闹了一阵，并没有真正落实，也没有达到预期的效果。追根寻源，重要原因还是由于没有做到求真务实。”［５］这里所提到的问题是非常普遍的，也是切中时弊。为什么好的思路、好的政策、好的措施被束之高阁，变成毫无意义的空谈？根本的症结就在于执行。现阶段，政策执行不到位、执行标准不高、执行效果不好等问题，已成为社会发展的“绊脚石”，制约事业发展的“短板”和“瓶颈”也是影响党和政府形象的一个重要因素。这其中固然有体制机制原因，更重要的是组织者和领导者的因素。因此，如何确保公共政策全面贯彻执行、确保党和国家发展目标顺利实现，是非常现实的课题。

三、县级领导者在执行公共政策过程中需牢固树立马克思主义群众观

１．要着力强化宗旨意识，牢固树立马克思主义的权力观。从一定意义上讲，公共政策是社会利益的调节器，政府作为公共权力的拥有者，必须始终维护公共利益，维护社会公平公正，实现公共目标。这就要求县级领导干部必须牢固树立正确的权力观。

思想是行动的先导，观念是行为的源头。有什么样的权力观，就有什么样的执政观。只有树立了正确的权力观，才能从内在理性方面衡量并约束自身的行为，才能保证公共权力在运行过程中的正确价值取向，真正做到执政为民。习近平在中央党校２０１０年春季学期开学典礼上的讲话中明确指出：“在我国，中国共产党是执政党，一切权力属于人民，一切权力服务于人民。领导干部的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，决不能把它变成牟取个人或少数人私利的工具。”。随着我国行政体制改革的深入，县级政府拥有了更多的自主发展权，更加凸显了县级领导干部为民用好权、为民谋发展的紧迫性和重要性。为此，县级领导干部必须增强宗旨意识，相信群众，依靠群众，始终把人民的利益放在首位，从而确保公共政策制定与执行的公民本位。

树立正确的权力观，一是要求县级领导者必须增强法律意识，依法行使权力、依法办事。所谓依法办事就是“在制定法律之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规范的约束。”［６］为此，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”［７］掌握公共权力的县级领导干部，一定要在宪法和法律范围内行使职责，将依法行使权力作为最基本的行为方式，依法行政首先体现为依法制定和执行政策上。二是要求县级领导者自觉树立正确的政绩观。追求什么样的政绩，是衡量领导干部能否正确对待人民群众、服务人民群众一个基本前提。错误的政绩观带来的后果就是想问题、做决策往往是领导意志在前、群众需求在后；形式主义在前、解决问题实效在后；面子工程在前、长远发展在后；个人私利在前、公共利益在后等种种不当作为和腐败现象，深为群众所诟病，严重背离了党的宗旨。因此，县级领导干部必须把人民群众满意不满意作为衡量各项工作的基本标准，切实按照经济社会发展的客观规律办事，求真务实，一切为了人民群众、努力造福于人民群众。

２．着力强化学习意识，善于在群众中汲取智慧。陈云同志曾经指出：“我们常说，政策要根据当地的实际情况具体化，谁来‘化，主要是县委。”［８］县级政府作为公共政策执行主体，履行政府职能的主要方式就是根据县域经济社会发展实际，明确中央政府及上级政府的政策供给意愿并大力推进执行。此过程必须通过不断了解情况，吸纳民意、学习知识、拓宽思维，从而制定符合公共利益的政策并有效推动执行。

而今不容回避的现实是，领导干部面对的执政条件与执政环境发生了深刻变化，社会问题复杂化、群众需求多元化的特点日益彰显。面对此情此景，部分领导干部出现了“不适应症”，甚至出现了“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的“本领恐慌”。如何从根本上化解“本领恐慌”，做到不辱使命、不负重托，习近平总书记强调“增强本领就要加强学习，既把学到的知识运用于实践，又在实践中增长解决问题的新本领”。不可回避的是，目前在领导干部群体中“不愿学、不勤学、不真学、不深学、不善学”的大有人在，导致其视野狭窄、眼光短浅、思路固化，结果导致地方发展无创新之法、群众工作无有效之道、社会矛盾无破解之策。对此，习近平同志指出：“领导干部应该把学习作为一种追求、一种爱好、一种健康的生活方式”。学习是进步的源泉和动力，领导干部学习的新知识越多，积累的经验越丰富，眼界才能越开阔，才能做到看问题有高度、分析问题有深度、解决问题有角度。只有加强学习，才能增强工作的科学性、预见性、主动性；才能使公共政策符合人民性、体现时代性、把握规律性、富于创造性，才能避免陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困境；才能克服本领不足、本领恐慌、本领落后的问题；才能创新发展，把群众工作做好、做实、做细，进而推进政府治理水平和治理能力现代化。

如何学？我们党历来就强调：既要向书本学习、又要向实践学习、向群众学习。对于县级领导干部来说，学习应该是全面的、系统的、富有探索精神的，既要抓住学习重点，也要注意拓展学习领域；更要“尊重人民的主体地位，尊重人民的首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中”［９］。可以说，县级领导者服务群众的能力和水平会随着领导者文化底蕴的丰富、认知能力的提高和知识的与时俱进而发生质的飞跃。

３．着力提升服务群众的本领，创造出让人民满意的绩效。符合人民意愿的公共政策的贯彻落实并卓有成效，是体现全心全意为人民服务宗旨的一个重要载体。县级领导必须提升公共政策制定能力和执行能力，把群众观点、群众路线蕴含于领导干部常态化的工作当中，必须坚持以人为本的理念，并把为人民服务作为一切领导活动的基本准则，不断提升服务社会、服务基层、服务群众的本领。为此，一要提高思考力。思考是行为的前提，思考力是领导者综合能力之源。县级领导干部只有勤于思考、善于思考、精于思考，才能站得更高、看得更远、想得更深。才能在领导县域发展过程中，思路更加清晰、视野更开阔、胸襟更博大，才能更好地把握科学的发展方向、推动科学发展、加快服务型政府建设的步伐。由于历史与现实等诸多因素的交互作用，县域工作更加纷繁复杂，棘手难缠问题诸多，牵一发而动全身。因此，县级领导干部要树立正确的思想方法，善于进行理论思维和战略思维，善于把创造性思维和创造性决策结合起来，从战略的高度、系统地研究地区发展问题，研究深层次的社会矛盾、研究涉及群众切身利益的热点、难点和重点问题。二要提高落实力。“在贯彻落实上，要防止徒陈空文、等待观望、急功近利，必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”［１０］对待上级政策和精神“要注意避免合意则取、不合意则舍的倾向，破除妨碍改革发展的那些思维定势”［１１］；三要提高解决实际问题的能力。顺民意、解民忧、惠民生，要着力解决事关全局的重点、群众关注的热点、制约区域发展的难点等问题。用切实可行的举措着力解决群众所思、所盼、所忧、所急的问题，把群众工作做实、做深、做细、做透。总之，要研究和把握群众工作的特点和规律，自觉运用正确的世界观、方法论回答和解决群众关心的问题，要能够创造出让人民满意的、实实在在的绩效。

４．着力强化“下沉”意识，实现与民众之间的良性沟通与互动。党的路线方针政策的有效落实需要领导干部和人民群众的共同努力。因此，县级领导干部需要及时准确地向人民群众宣传解读党的路线方针政策，释疑解惑；需要认真倾听群众的意见和利益诉求，并全力做好群众工作，赢得人民群众的理解、支持与合作；化解各种矛盾与冲突，密切党群关系、干群关系；需要把本地区政策目标与广大民众的愿望实现“无缝”对接。这就需要领导干部主动走到群众身边，经常与人民群众实现有效的沟通交流。有的领导干部不懂、不会、甚至不想与群众平等的交流沟通，或居高临下，颐指气使；或官腔十足，空话套话；或夸夸其谈，避实就虚等，干群之间的关系好像雾里看花，存在着一种无形的隔阂。其中原因固然很多，但领导干部高高在上，与群众之间缺少真心真意的沟通是重要因素之一，因此也使得党群关系、干群关系彼此之间少了一份理解，多了一份误解；少了一份支持，多了一份障碍；少了一份和谐，多了一份冲突。领导干部须知“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，“人民群众是历史的创造者”这一为政之理应该是执政者的第一信条。为此，县级领导干部必须放下身段，前移“关口”、“下沉”自己，吸纳民意，倾听诉求，并“多到群众最需要的地方去解决问题，多到发展最困难的地方去打开局面”，公共政策的制定与执行全过程都要站在群众的位置上，从了解群众根本需求入手、从思考满足需求对策入手、从化解棘手难题入手，以实际行动取信于民。

５．要着力强化廉政意识，进一步增强社会的认同度和公信力。在社会生活中，公共政策包含着对社会资源进行权威分配的功能。这一功能事实上对公共政策制定和执行主体之一的领导干部是一个极大的挑战和考验。腐败现象严重侵蚀了党的肌体，损害了党和政府的形象，破坏了党群干群关系，动摇了党的执政根基。无数事实证明，一个国家和地区在经济加速发展过程中，如果不能有效的遏制腐败现象的蔓延，那么，快速发展所带来的经济繁荣常常是短暂的。由此可能造成的政治混乱甚至有可能中断这个国家或地区的现代化进程。清除腐败现象，是任何社会政治生活健康有序、稳定发展的重要保证。“我们党把党风廉政建设和反腐败斗争提到了关系党和国家生死存亡的高度来认识，是深刻总结了古今中外的历史教训的。［１２］

腐败是公共权力的私有化，要从根本上遏制腐败必须健全制度、规范用权行为，这是践行群众路线、建设服务型政府的必然要求。此外，领导干部必须做到：一是自觉接受来自群众、舆论和社会等各方面监督，为政清廉，真正让权力在阳光下运行。唯有如此，权力才不会“发霉变质”。英国历史学家莫克顿的“绝对的权力倾向于绝对的腐败”的论断，一语道破腐败的滋生根由，权力不受监督约束，必然导致腐败。所以我们要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”［１３］通过建立健全依法行使权力的制约和监督机制，通过体制创新坚决铲除腐败滋生的土壤。二是领导干部必须始终加强自我约束与修养，自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，将他律内化为一种自律和自觉。“物必自腐、而后虫生”！任何的腐败，都来自于自身意志“堡垒”初始的沦陷。近些年来，一些地方干群关系紧张，矛盾突出，领导干部的作风问题是重要的影响因素。宗旨意识淡漠，不关心群众疾苦，对群众的合理要求漠不关心，不及时解决群众迫切需要解决的问题，严重伤害了群众感情，使干群之间形成一条难以逾越的“鸿沟”；干部作风漂浮，不调查研究，决策脱离实际，形式主义甚嚣尘上，使干群之间难以架起连心的“桥”；官僚主义严重，高高在上，不接触、不了解群众，同群众的感情疏远，回避矛盾，推诿责任，甚至损害群众的根本利益，使干群之间形成一道隔心的“墙”；尤其是享乐主义、奢靡之风的滋生和蔓延，严重侵蚀了党的肌体，损害了党和政府的形象，破坏了党群干群关系。因此，领导干部必须时时刻刻、持之以恒地做到“慎独”，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，全面提高自身修养，提升品位追求，筑牢思想防线、信念防线、道德防线、法纪防线，做到清正廉明、两袖清风，始终保持共产党人的清廉本色，如此方能自觉抵制各种不良社会风气的侵蚀和“糖衣炮弹”的诱惑与袭击！

参考文献：

［１］严强．公共政策分析的实质、特点和内容［Ｊ］．南京社会科学，２０１０，（１）．

［２］神圣家族（节选）（１８４４年９－１１月）［Ｍ］．马克思恩格斯文集（１）．北京：人民出版社，２００９：２８７．

［３］论联合政府（１９４５年４月２４日）［Ｍ］．毛泽东选集（３），北京：人民出版社．

［４］谢炜．中国公共政策执行中的利益关系研究［Ｍ］．学林出版社，２００９：１．

［５］胡锦涛．大力弘扬求真务实精神大兴求真务实之风（２００４年）．

［６］张方显．法理学［Ｍ］．北京?押法律出版社，１９９７：２３６．

［７］习近平在中央政法工作会议上的讲话（２０１４年１月７日）．

［８］陈云文选（１９５６－１９８５）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８６：３４．

［９］胡锦涛．庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话（２０１１年７月１日）．

［１０］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话（２０１４年２月１７日）．

［１１］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话（２０１４年２月１７日）．

［１２］习近平在中共中央政治局第五次集体学习时地讲话（２０１３年４月２２日）．

［１３］习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话（２０１３年１月２２日）．

责任编辑 张小莉