船舶减排亟待法制跟进：访全国人大代表、中国工程院院士金东寒

本刊记者 杨培举

近来，阴霾求治，是国内热议的焦点问题之一。在航运领域，船舶减排也同样备受关注。在今年全国“两会”期间，全国人大代表、中国工程院院士、中船重工集团711所所长兼总工程师金东寒呼吁，船舶减排在法律上还存在不少漏洞和空白，亟待对其进行修改和完善。

金东寒代表指出，我国现行的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）自2000年修订以来，经过近14年的实践，为保护我国生态环境，促进经济和社会可持续发展，发挥了重大作用。目前，我国大气污染防治形势面临许多新的问题。大城市的大气污染越来越严重；大气污染不再是局部问题，变得越来越区域化、复杂化；船舶排放对沿海沿江城市大气污染的影响越来越突出。以上海为例，与全市排放清单总量相比，船舶排出的氧化硫（SOX）、氮氧化物（NOX）以及细颗粒物（PM2.5）分担量分别为12%、9%和5.3%，但占港口区域总量超过50%。船舶排放造成的大气污染问题日趋严重，已达到了不容忽视的地步。

SOX、NOX以及PM2.5 对人体健康的危害已经越来越清楚地被人们所认识。研究表明，PM2.5可以由SOX和NOX转化而来，而且，往往这部分所占比例很大，甚至超过一半。目前，对于远洋船舶，由于要遵守国际公约，因此，其排放必须满足国际海事组织（IMO）的第二阶段标准（TierⅡ），但与当下的重型柴油车排放限值相比，要宽松得多。NOX的排放限制为7.668g/kWh，比汽车的国四标准要高一倍多；对船用燃油的硫含量限值高达4.5%，比汽车的国三标准要高120多倍。对于内河运输船舶，2009年刚刚推出排放限制标准，但低于远洋船舶，更远低于发达国家内河船舶的排放标准。例如：NOX排放限值为9.8g/kWh，比欧盟的限值高出60%多，燃油硫含量则高出35倍，而且对CO和PM的排放则没有任何限制。而对于数量庞大的渔船，至今还没有任何排放限制。

但从目前现状来看，现行《大气污染防治法》存在一些缺陷，导致船舶减排工作推进受阻，具体表现在:一是现行《大气污染防治法》总则部分对于有权制定污染物排放标准的主体规定得过于狭窄，不利于环境保护法律体系的完善。根据该法第七条的规定，有权制定污染物排放标准的主体仅为国家以及省、自治区、直辖市一级的政府，建议按照《立法法》第六十三条的规定赋予较大的市根据该市的具体情况和实际需要制定相关地方法规的权力。二是现行《大气污染防治法》没有明确规定应当提出船舶污染物排放的限值以及提出的主体，不利于促进船舶废气减排技术的进步以及减少船舶排放对大气的污染。三是现行《大气污染防治法》在限制机动船舶排放污染的法律制度内容存在空白。第一，该法第三十三条规定了在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶，但却没有规定在用船舶的相关内容，不符合我国现阶段内河船舶的污染现状，导致我国几十万艘内河船舶污染物排放处于无监管的失控状态。第二，该法第三十五条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测，但却没有将机动船舶污染物排放情况纳入地方政府监督抽测范围，无法跟踪并监督机动船舶污染物的实际情况，缺乏后续执法并制止违法排放的依据。四是现行《大气污染防治法》在机动车船排放污染法律责任方面存在不足。第一，缺乏有关违法行为的法律责任规定。对于生产、进口、使用、销售不符合国家规定标准的机动车船燃料油的，该法没有规定法律责任。第二，缺乏对使用者的责任规定。该法仅规定了生产者、销售者、进口者的责任，没有规定一些超标排放车船等使用者的责任，不利于大气污染问题的治理。

针对法律上存在的一系列短板，金东寒代表也给出了具体方案，认为应从三方面入手。

一是赋予国务院批准的较大的市以制定相关地方法规的权力。第七条可修改为：“省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方排放标准。较大的市的人民政府对国家和省、自治区、直辖市大气污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定本地区的标准；对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。”

二是完善限制机动船舶排放污染的相关法律制度。

第三十二条可修改为：“相关环保部门应当制定机动车船在一定条件下运行时的废气排放标准，机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”

第三十三条应增加船的相关内容：“在用机动船舶不符合制造当时的在用机动船舶污染物排放标准的，不得在内河和沿海航行。省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车船实行新的污染物排放标准并对其进行改造的，须报经国务院批准。机动车船维修单位，应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修，使在用机动车船达到规定的污染物排放标准。”

建立严格的机动船舶淘汰制度。在三十三条增加一款：“在用机动船舶污染物排放严重超过国家和地方排放标准，经限期治理仍不能满足标准的，可以由相关执法部门责令停止使用或者按照有关规定强制淘汰。”

新增机动船舶燃料油作为监管对象。在第三十四条增加一款：“机动船舶应使用符合国家或地方标准的燃料油。在用机动船舶使用的燃料油中有害物质含量应符合营运当时的国家或地方规定的燃料油标准。”

增加相关行政部门监督抽测的范围。第三十五条第三款修改为：“县级以上地方人民政府相关行政主管部门可以对在用机动车船的污染物排放状况进行监督抽测。”

三是弥补法律责任的漏洞，加强责任追究。1、第三十四条第二款修改为：“国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售、使用不符合规定标准的机动车船燃料油。”第五十四条相应修改为：“违反本法第三十四条第二款规定，未按照国务院规定的期限停止生产、进口或者销售不符合规定标准的机动车船燃料油的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，没收所生产、进口、销售的不符合规定标准的机动车船燃料油和违法所得。”2、增加使用者责任。第三十二条第二款修改为：“任何单位和个人不得制造、销售、使用或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”第五十三条相应修改为“违反本法第三十二条规定，制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的，由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以下的罚款；对使用者处二百元以下罚款，并责令其限期改正。对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船，没收销毁。”