金融机构同业业务监管新规评析

李泽廷

自2013年下半年，社会上盛传监管机构即将出重拳治理银行同业业务，但是一直到最近的两文件出台，一直没有全国性的监管文件推出。2014年年初以来，银监会各派出机构纷纷从不同角度发文加强辖内银行业金融机构开展同业业务的监管问题。2014年5月16日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局五部委联合发布《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发【2014】127号，以下简称“127号文”）。银监会也发布了配套的《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办法【2014】140号，以下简称“140号文”）。本文对两新规出台的背景、核心内容、存在的不足及其对银行业的影响做一评析。

新规出台的背景

近年来，我国金融机构同业业务创新活跃、发展较快，存在部分业务发展不规范、信息披露不充分、规避金融监管和宏观调控等问题。

同业业务发展迅猛，规模日益巨大。央行数据显示，2009年年初至2013年年末，银行业金融机构纳入存放同业、拆出资金和买入返售金融资产项下核算的同业资产从6.21万亿元增加到21.47万亿元，增长246%，是同期总资产和贷款增幅的1.79倍和1.73倍；纳入同业存放、拆入资金和卖出回购金融资产项下核算的同业负债从5.32万亿元增加到17.87万亿元，增长236%，是同期总负债和存款增幅的1.74倍和1.87倍。上市银行相关数据显示，2013年年末，天津银行盈利资产构成中，发放贷款等资产占比都出现了下降，仅有同业往来款项大幅增加，买入返售金融资产规模为718.93亿元，上一年仅为95.82亿元，规模增加了约6.5倍。又如，2013年渤海银行买入返售金融资产的利息收入达到84.24亿元，而同期的贷款及垫款的利息收入仅100亿元。一些大行的同业业务规模增长也较快，如2014年一季度建设银行存放同业款项余额为4468亿元，比2013年年底增长39.07%；拆出资金2064亿元，较2013年年底增长35.76%；买入返售资产更是达到4562亿元，比2013年年底增长62.12%；中国银行买入返售金融资产2014年一季度末余额则高达7203亿元，相比于2013年年底数据翻了一番。

银行内部管理体系不完善，欠缺规范性约束。在银行同业业务快速发展的过程中，外部监管规范未能跟进，银行内部趋利动机助长了自我规范缺失，尤其是一些中小金融机构，其内部管理架构和治理体系本不完善，在逐利的目标之下不同业务部门竞相拓展高收益的同业业务，分支机构也积极涌入，授信授权、系统管理、操作风险防控均难以有效跟进。尤其是在一些存在与信托、租赁、保险、基金等有关联关系的机构之间的交易更为简单、快捷，缺乏清晰的制度和合约约束。

监管套利，规避宏观调控和监管约束。传统的同业业务虽有些规范文件，但是在存款准备金、存贷比约束方面缺乏规范，特别是目前时兴且占比显著提高的买入贩售、同业投资等业务缺乏相应的监管规范。传统的贷款也有较为成熟的监管约束体系，但是通过结构化的同业业务所实现的融资则规避了存款、贷款的种种监管成本。同业业务衍生出来的金融资产分散于不同层级、不同类型的金融机构及其分支机构体系中，由于有关机融机构在财务会计核算、数据电子化方面的差异性、多样性，监管层很难准确获取相关数据，这在一定程度上妨碍了宏观调控基础数据的收集。

追逐高额收益，助长社会融资成本提升。从部分银行公布的数据来看，同业业务已经成为部分银行净利润的主要来源，尤其是数量众多城商行、股份制银行纷纷加入同业业务拓展大军。有关数据显示，2013年，天津银行实现净利润34.35亿元，同比增长30.14%，远超上市银行2013年平均10%～15%的净利润增速。一些银行机构充分利用关联化的租赁、信托、证券、基金、资产管理公司等机构，通过结构化的同业业务将本可直接贷款给某一客户的业务转化为多层次、多机构参与的同业业务，从而收取名目繁多的费用，促成整个集团化收益的大幅提高，据某些机构调查分析，有的融资成本本可控制在贷款基准利率上浮20%～30%的水准，但是通过结构化的同业业务之后综合融资成本可能高达18%～25%。这势必主张社会融资成本的大幅提升，进而伤害实体经济的发展。

同業业务交融以及会计披露不规范。在同业业务中，买入贩售和同业投资往往都与理财业务密切关联，买入贩售和同业投资大大强化理财资金投向的间接化、复杂化，高收益的驱动下滋长了金融机构借助理财平台拓展同业业务的动力，增大了作为理财资金管理人、代理销售人的银行对资产风险的评估和预判的难度，也增大了理财产品购买人识别、预判风险的难度。由于对同业业务缺乏较为系统的规范，新型同业业务如买入贩售、同业投资等业务的会计核算问题难于有效解决，使得各金融机构核算的方式方法和标准也存在差异，制约了同业业务的宏观分析。在信息披露方面，仅有部分上市银行对同业业务及其发展情况有所披露。监管机构获取有关数据较为被动和零散。这不利于金融体系中同业业务有关数据的统计、监测、分析和针对性地采取相应监管举措。

新规的核心内容

127号文的核心内容

127号文就规范同业业务经营行为、加强和改善内外部管理、推动开展规范的资产负债业务创新等提出了十八条规范性要求。该文件的核心内容包括以下几方面。

对基本同业业务种类逐项界定，并明确规范其会计核算要求。首先，明确限定同业业务为境内金融机构之间开展的业务。其次对同业业务的核心特点做了概括并对基本种类做了列举，即为“以投融资为核心的各项业务”，基本类型包括同业拆借、同业存款、同业借款、同业代付、买入返售（卖出回购）等同业融资业务和同业投资业务。再次，逐项对前述同业业务进行界定，同时强化其会计核算的要求。同业拆借、同业存款和同业借款较为传统不必详述。值得注意的是，较为传统的同业代付业务，因近年来保理等贸易结算业务的快速发展，一些金融机构也对该业务进行创新和变通，进而衍生出变型的融资结构，127号文对此做了专项要求，即“同业代付原则上仅适用于银行业金融机构办理跨境贸易结算”。值得特别指出的是，127号文对新近发展起来且颇受银行业金融机构青睐且表现千姿百态的“买入返售（卖出回购）”“同业投资”两类业务做了明确界定。在买入返售的金融资产对象上，明确限定为“银行承兑汇票，债券、央票等在银行间市场、证券交易所市场交易的具有合理公允价值和较高流动性的金融资产”。同时明确了概括性地要求资产具有“合理公允价值”“较高流动性”，至于这两个要求如何来具体操作，127号文并没有进一步明确。在会计核算上，127号文还对卖出回购方做了约束，要求其不得将业务项下的金融资产从资产负债表转出。同时，127号文在同业投资的界定上，侧重资产类型和资产管理主体的限定。

禁止在返售（卖出回购）和同业投资中借助第三方信用担保。在金融机构同业业务实践中，存在银行买入返售业务的交易对手并不一定是提供融资项目的银行，而是引入了过桥银行，将信贷资产变成同业资产，提供融资项目的银行在交易过程中实质上提供了隐性担保。127号文旨在杜绝前述借助同业业务偷渡信贷规模及相关风险监管。127号文明确指出，金融机构开展买入返售（卖出回购）和同业投资业务，不得接受和提供任何直接或间接、显性或隐性的第三方金融机构信用担保，国家另有规定的除外。

强化资金用途与期限错配的管理，依法健全风险、内控管理体系。针对同业业务（尤其是买入返售和同业投资实务）存在资金用途失控、期限错配问题盛行等现象，127号文用专条简明扼要地强调了资金用途和流动性风险管控事宜，要求金融机构应当合理配置同业业务的资金来源及运用，将同业业务置于流动性管理框架之下，加强期限错配管理，控制好流动性风险。当然该条的规定过于原则化，没有任何具体数字化或强制性的约束机制，将难于有效约束趋利的金融机构。127号文要求金融机构开展业务时，应遵守国家法律法规及政策规定，建立健全相应的风险管理和内部控制体系，遵循协商自愿、诚信自律和风险自担原则，加强内部监督检查和责任追究，确保各类风险得到有效控制。同时针对会计核算的合规问题做出专门要求。前述规定也过于原则化，并没有针对同业业务发展存在的一些问题做出个性化的要求。

规范单一客户融资集中度及单家银行机构融入资金余额占银行总负债的比例限制。金融机构办理同业业务，应当合理审慎确定融资期限。其中，同业借款业务最长期限不得超过三年，其他同业融资业务最长期限不得超过一年，业务到期后不得展期。为了强化单一客户风险的控制，127号文针对商业银行设置了单一客户集中度的规则，即单家商业银行对单一金融机构法人的不含结算性同业存款的同业融出资金，扣除风险权重为零的资产后的净额，不得超过该银行一级资本的50%。其中，一级资本、风险权重为零的资产按照《商业银行资本管理办法（试行）》的有关要求计算。与此同时，127号文还规定，单家商业银行同业融入资金余额不得超过该银行负债总额的1/3，农村信用社省联社、省内二级法人社及村镇银行暂不执行。这两项规则均限于商业银行，这也是本次127号文的一个量化性的刚性约束机制，是127号文直指商业银行近年来同业业务规模快速膨胀的问题而设置的控制机制。

加强授信授权管理，同业投资风险控制要求遵循“实质重于形式”原则。由于同业业务涉及不同类型的金融机构，相关监管类别有所不同，这也是同业业务复杂性所在，是本次五部委联合发文的原因之一。正因为如此，127号文要求各金融机构开展同业业务应当符合所属金 融监管部门的规范要求。从各大金融机构开展同业业务的实践来看，不少金融机构具体开展同业业务都是由分支机构操作，基于此，127号文专门针对分支机构开展此类业务做了专门规定，要求金融机构将分支机构同业业务纳入全机构统一授信体系，并要求其建立健全本机构统一的同业业务授信管理政策，由总部自上而下实施授权管理，不得办理无授信额度或超授信额度的同业业务。同时，在授权上提出了更为具体的要求，即金融机构应当根据同业业务的类型及其品种、定价、额度、不同类型金融资产标的，以及分支机构的风控能力等进行区别授权，至少每年度对授权进行一次重新评估和核定。127号文要求金融机构强化同业投资风险管理，即同业投资应严格风险审查和资金投向合规性审查，按照“实质重于形式”原则，根据所投资基础资产的性质，准确计量风险并计提相应资本与拨备。

此外，127号文还鼓励和引导金融机构借助资产证券化优化转型同业业务发展，明确指出金融机构在规范发展同业业务的同时，应加快推进资产证券化业务常规发展，盘活存量、用好增量。积极参与银行间市场的同业存单业务试点，提高资产负债管理的主动性、标准化和透明度。

为确保127号文的落实，文件还原则性提出各监管机构要依照法定职责，加强对同业业务的監督检查，对业务结构复杂、风险管理能力与业务发展不相适应的金融机构，加大现场检查和专项检查力度，对违规开展同业业务的金融机构依法进行处罚。

140号文的核心内容

由于140号文是127号文的配套性文件，所以该文没有重复同业业务种类及其定义的规范，整体上侧重银行机构内部管理体系建设的监管，其主要内容如下。

要求构建同业业务治理体系、加强统一管理依法合规。140号文要求商业银行应具备与所开展同业业务规模和复杂程度相适应的同业业务治理体系，由法人总部对同业业务进行统一管理，将同业业务纳入全面风险管理，建立健全前中后台分设的内部控制机制，加强内部监督检查和责任追究，确保同业业务经营活动依法合规，风险得到有效控制。这里的内容与127号文的要求基本相同，只是稍有强化而已。

在同业业务内部治理架构上构筑“专营部门制”。该项机制是银监会规范同业业务的最为核心的举措。为此，140号文强制性要求，商业银行开展同业业务实行专营部门制，由法人总部建立或指定专营部门负责经营。该项规定，是银行监管机构强制性干预银行作为企业法人内部经营管理的极少见的举措，或许源于同业业务的种种诟病迫使监管当局出此下策。该文还明确禁止商业银行同业业务专营部门以外的其他部门和分支机构经营同业业务，对于各类机构或部门已开展的存量同业业务到期后结清，不得在金融交易市场单独立户，已开立账户的不得续做业务，并在存量业务到期后立即销户。为了强化风险隔离机制，140号文还要求银行机构区分代理和自营业务，构件分离机制，确保在系统、人员、制度等方面严格保持独立性，避免利益输送等违规内部交易。

重申健全授信授权管理体系，要求建立交易对手准入机制。在授信授权的管理上，140号文没有创新性规定，基本重申了127号文的要求，只是在同业业务专营部门的授权上有明确限制，即商业银行应建立健全同业业务授权管理体系，由法人总部对同业业务专营部门进行集中统一授权，同业业务专营部门不得进行转授权，不得办理未经授权或超授权的同业业务。在授信上，商业银行应建立健全同业业务授信管理政策，由法人总部对表内外同业业务进行集中统一授信。为强化商业银行对交易对手主体风险的控制，140号文要求银行建立交易对手准入机制，由法人总部对交易对手进行集中统一的名单制管理，定期评估交易对手信用风险，动态调整交易对手名单。

新规存在的不足

综观127号文和140号文，虽然在同业业务治理问题上有管理架构上的强制要求，具有一定的针对性和可操作性，但是其缺憾仍然较为明显。

两文件的规范形式方面有明显的欠缺，缺少强制性、约束性规则。两个文件均以通知的形式出现，虽然人民银行牵头的127号文为五个部委联合发文，但是也仅仅为“通知”而已，其规范性较弱，而银监会的140号文更是效力层次较低，仅为银监办文，还没有上升到银监发文。这与社会各界预期和网络流传的“九号文”（“商业银行同业融资管理办法”）相较而言有明显的局限，后者有四十多个条文，而两个通知加起来也不过三十个条文，况且两文件还存在部分条文内容基本相同的情形。在127号文中，仅有第七条、第十三条、第十四条的内容较为刚性，140号文则仅有专营部门制的举措有较强的可操作性和约束性。也正由于两个文件均为“通知”，使得无法通过较为硬性的法律责任机制来保障。众所周知，同业业务给金融机构带来了巨大的盈利空间，如果缺乏较为严格的法律责任机制，要促金融机构尽快规范是极为困难的。

跨行业监管协调问题未能妥善解决，关联化金融机构同业的特殊性缺乏规范。由于同业业务对整个金融体系的稳定性和风险可控性带来重大的影响，需要有跨行业监管行动的协调，尤其是在同业资产在规模、结构、风险类别等有关数据和信息的监测、收集、共享等方面的合作和协调均未能在文件予以考虑，这势必妨碍同业业务整体数据和风险的监测、分析和调控，也将制约下一步同业业务的规范化监管，并可能继续发酵乃至放大一些无监管、重叠监管问题。一些大型金融集团多年来发展了银行、信托、保险、租赁、基金等集团化的不同法人经营的关联体系，近年来这种现象有所延伸和发展，这些机构之间开展同业业务在授信、授权和风险控制方面应有更多的约束和监管，尤其是信息披露、关联授信、防火墙体系建设等方面需要专门化的规制。但是两个文件均没有涉及。尤其是对于利用集团化关联机构开展同业业务而变相推动融资成本显著提高的现象应采取一定的监管措施。

过于机械的规则可能不利于银行机构实际操作及监管落实。如140号文规定专营部门对同业拆借、买入返售和卖出回购债券、同业存单等可以通过金融交易市场进行电子化交易的同业业务，不得委托其他部门或分支机构办理。这是否可以通过电子化经营取决于银行自身客观条件和主观选择，如果银行客观条件具备，但是没有选择，监管也难于认定其违规并进行相应制裁。况且电子化交易是个非常宽泛的概念，这会给监管认定带来较大的困难。

新规对银行业的影响

针对同业业务的两个监管新规虽然内容较为简单且规范效力层级不高，但是对银行业的影响是不容小觑的。

监管新规表明了监管层对银行同业业务治理问题的高度关注。两文件的出台并不意味着监管标准仅此而已，相反表明了监管当局在同业业务问题的监管在跨行业层面上已经基本形成共识。而且据了解，同业业务问题已经上升到中央政府关注的话题。鉴于此，各银行机构应高度重视两文件的落实，认真总结既有同业业务发展存在的问题和不足，及时采取措施加以规范，不能掉以轻心地应付对待。

银行机构尤其是中小银行机构应理性对待同业业务。不宜过度依赖同业业务的发展来支撑规模和收益的高速发展，尤其是在内部部门、分支机构绩效考核评价上不宜给同业业务赋予过高的权重。同业业务的过度发展带来的问题是显然的，并且监管当局已经着力整治，银行应理性、规范地对待同业业务，结合自身实际合理规划、考核同业业务。

尽快加强同业业务的治理架构、授信授权体制机制、集中度和量化结构机制等规范的落实。银监会140号文在组织管理架构上推出了专营部门制，并提出了一系列具体的要求，不得由专营部门外的部门或机构经营，银行现实中存在诸多与此严格专门化管理机制不相符的现象，需要尽快梳理；在授权授信统一管理方面也有许多具体要求有待银行机构落实；集中度和在总资产负债中占比方面，有的机构已经存在不符合监管要求的现象，亟须尽快规划调整。

银行要借助综合化的风险管控体制来治理同业业务的不规范问题。既要重视专门化管理同业业务的监管要求，但又不能过分依赖此体制来解决同业业务的全部风险和问题。本次银监会已经明确各银行机构尽快完善同业业务的专营部门制，各银行应在内部管理架构、操作流程和管理体制机制上尽快落实此要求，但是在真正规范和风险防控上，不宜过度依赖该机制，而应该像其他较为复杂的银行业务一样，借助较为健全的内部控制、审计等体制机制来综合化管控，才能真正促成同业业务的理性、规范发展。事前风险控制上，应加强法律、合规部门的对同业业务相关制度和协议文本的审核审查；事中事后环节应建立常态化的检查监督约束机制，对于片面追求效率和利润，操作不规范的当事人和机构应追究责任；在同业业务的考核评价方面，既要重效益指标考核，也要兼顧依法合规指标。

（作者单位：武汉大学）