地方政府投融资平台公司的风险分析及防范对策

地方政府投融资平台公司指地方政府成立的以投资与融资为目的的公司。根据审计署2013年12月公告的《全国政府性债务审计结果》，地方投融资平台公司至少有7170个。地方投融资平台公司高效地通过各种途径集聚了大量的资金进行投资，加快了地方基础设施、公益事业的建设和发展，保证了GDP的增长，有效地应对了国际金融危机，促进了经济社会的发展。但是，由于发展太快，缺乏法律规制和监管，地方投融资平台公司内部隐含着诸多风险。

一、地方政府投融资平台公司面临的风险分析

1.地方投融资平台公司的投融资行为本身存在违法性和道德风险

地方政府和平台公司存在违法融资和投资现象。譬如，将储备土地、市政道路、公园等公益性资产以资本金形式低值高估违规注入平台公司造成平台公司资本不实，从平台公司抽逃资本，政府机关直接通过BT、向非金融机构和个人借款等举借政府债务，地方政府及其所属事业单位违规担保，平台公司违规发行债券，违规将资金用于修建楼堂馆所，等等。

地方投融资平台公司融资到期要还本付息，地方投融资平台公司和地方政府一旦无力偿债，就出现违约风险，政府还债及担保承诺不兑现就会丧失公信力，违背诺言造成不诚信的道德风险比债务更可怕。

2.地方政府及其投融资平台公司债务高企，面临偿债风险

根据《全国政府性债务审计结果》，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府的债务率高于100%。全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，部分地方和行业债务负担较重，债务偿还压力较大。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还、担保、救助责任的债务超过30万亿元。根据《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，2013年我国全国财政收入129142.9亿元。审计署也坦诚，“有的地方也存在一定的风险隐患。”

事实上，有些地方政府及其平台已经陷入了债务泥潭。如鄂尔多斯市政府及其平台公司负债2600亿元以上，而2012年鄂尔多斯全市财政收入只有375亿元，鄂尔多斯市政府及其下属的东胜区政府等不得不向企业借款发放公务员工资。如果我国地方政府债务风波演变为国家主权债务危机的话，则会陷入如同欧美主权债务危机一样的困境。要对地方政府及其投融资平台公司面临偿债风险之严重性有充分的认识和举措准备。

3.房地产泡沫破裂带来的风险

不少地方投融资平台公司就是房地产开发公司或投资公司，专司房地产开发。房地产业飞速发展，为国人带来了丰富多彩的房地产产品，许多人实现了居有其屋的幸福生活，可有些房奴居有其屋却按揭还款负担沉重。全社会都热衷于投入房地产带来的超常规发展也累积了许多问题，房地产产品出现了地区性不平衡发展和结构性问题。有些贫困家庭买不起房，只好住棚户区，有些家庭则坐拥数十套房子甚或豪宅。有些地方房地产供应不足，有些地方则出现了过剩。大城市房屋供应依然不能满足人口膨胀而日益增长的住房需求，房价依然上涨，三四线城市的房地产严重供过于求，房价开始下降，有些城市房价出现腰斩甚或三折更低，很多地方的新区或者新城空房林立而人烟稀少成为鬼城。房地产泡沫破裂的城市很多人是债务缠身，许多房地产开发公司濒临倒闭或者已经破产。部分投融资平台公司也深陷房地产泥潭。

4.土地财政衰竭

部分地方的财政收入50%以上来自于非税收入，非税收入主要来自于房地产。近年来地方政府不遗余力鼓励房地产投资，房价上涨给购房者带了巨大负担的同时，给房地产商带了巨大的收益，也让地方政府财政收入年年超越GDP增长率，地方政府财政支出也随着飙涨，年年财政赤字。

从《全国政府性债务审计结果》看，北京、重庆、海南、福建、天津、浙江等省市承诺以土地出让金等土地财政收入偿债在政府负责偿还责任债务中所占比例均在50%以上，四川、湖北、上海、江西四省市占比在40%以上，辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南七省占比在30%以上，陕西、吉林、甘肃、河北、山西五省占比在20%以上。房地产崩盘，地卖不出去，政府没有了土地出让金，房卖不出去，政府在房地产交易环节收的税费就少了，地方财政收入就下降，土地财政的衰竭将导致政府没有能力偿还地方政府及其投融资平台公司的高额债务。土地财政的衰竭带来的问题绝不仅是地方政府及其投融资平台公司的债务得不到清偿，还有其他诸多的恶劣影响会显现出来。

5.实体企业虚化和财务危机

许多实体企业虽在本行业兢兢业业，利润却不尽理想，辛苦企业获利不多，看到房地产投资者日进斗金，实体企业纷纷将资金从本行业和本企业的其他业务抽出，倾其所有投资房地产。有的企业直接就转行成为房地产开发企业。有的企业想方设法购买土地，自建厂房，圈地建房而后将工业用地转为商业用地，用作房地产开发。也有的企业将资金用于购买商品房或者写字楼或者商铺，有的企业将资金借给房地产开发商取得高额利息。疯狂的房地产业像洪流卷走了各种各样的资金，将房地产泡沫越吹越大。在高利诱惑下，实体企业不做实业，不再投入，则许多行业就出现投入不足，技术创新、制度创新等都缺乏资金支持，不仅实体企业虚化了，很多行业都开始停滞了甚或倒退了。

房地产一枝独秀也导致很多地方产业单一，房地产业一旦出问题，很多地方经济就出现危机。房地产崩盘，实体企业的资金就打了水漂，血本无归，实体企业就出现财务危机，深陷于房地产的部分实体企业破产倒闭为数不少。实体企业不做实业，三心两意，付出的代价是“生命”的终结。即便是存活下来的实体企业也是元气大伤。房地产业一旦出事，不仅会影响与房地产相关的行业，还会给地方经济带来沉重的打击，甚至造成部分地方的经济危机。

6.民间借贷危机

房地产业不断激发着企业和个人的投资激情，企业资金不够就向银行、其他企业和个人借，个人不够就向银行、企业或者个人借，民间借贷市场蓬勃发展，借贷利率节节高，从两分利到三分利，再到四分利五分利，利率无上限，民间借贷逐步成为高利贷。企业与企业之间借贷是违法的，民间借贷超过银行利率四倍也违法，企业向社会个人吸收存款和集资不仅违反金融法，情节严重者将构成非法吸收公众存款、非法集资诈骗罪。政府投融资平台公司直接或者通过其子公司或者其控股控制的公司向民营企业及个人借贷资金。endprint

政府投融资平台公司、社会企业、个人的资金过度集中于房地产及其相关行业，房地产崩盘，锁住各种资金尤其是民间资金，则投资于房地产业的政府投融资平台公司、企业和个人无法偿还民间借贷资金，引发民间借贷危机，企业破产倒闭，个人倾家荡产。民间资金的匮乏降低了民间的置地购房需求， 房地产供过于求，又加剧房地产危机。

7.金融危机

企业向银行借款买地建厂房或者直接间接将银行借款投入房地产业或者钢贸、建材、家具、水泥等产业，个人向银行按揭买房或者向银行贷款进行房产投资。政府投融资平台公司及其子公司向银行借贷投资于基础设施、公益项目、房地产业，与政府及政府投融资平台公司合作的社会企业也以合作项目缺资金为由向银行进行借贷。银行与政府进行政银合作贷款，银行与政府投融资平台公司进行政银合作贷款，银行发行各种理财产品贷款政府投融资平台公司，给银行与信托公司银信合作发行信托产品再转贷给政府投融资平台公司，政府投融资平台公司与证券公司合作发行各种债券筹集资金，保险公司也将资金借贷给政府投融资平台公司，银行还以承兑汇票、保函、信用证等方式向政府投融资平台公司提供资金。房地产开发公司、建筑公司、建材供应企业、钢铁企业、水泥企业等都向银行借款。而银行资金通过政府投融资平台公司等各种渠道流向房地产业及其相关产业。

金融产品提供者和接受者还存在短存长贷、短融长投、期间不匹配、违规用款等问题，放大了风险发生的可能性和危害性。房地产业崩盘、民间借贷危机，加上企业虚化、个人缺钱，政府投融资平台公司等客户还不上银行、信托公司、证券公司、保险公司的款项，银行、信托公司、证券公司、保险公司便会坏账丛生，撑不住的就破产，信托公司、证券公司、保险公司、银行的破产形成金融危机，金融危机的危害是有目共睹的。银监会将地方投融资平台风险列为银行三大风险之首。

8.担保风险

民间借贷、金融机构借贷都会有担保。政府及其机关事业单位为地方投融资平台公司提供担保，或者出具政府还款承诺函，违反《物权法》和《担保法》不允许政府机关和事业单位提供担保的规定。地方投融资平台公司及其子公司有时候为多家公司担保形成一人多保，地方投融资平台公司及其子公司还联合起来为某一家企业担保成为联合担保，地方投融资平台公司及其子公司相互之间担保形成互保，我为你保、你为他保、他为我保形成连环担保，甲为乙保、乙为丙保、丙为丁保、丁为戊保、一直继续下去成为接力担保。

一人多保、联合担保、相互担保、连环担保、接力担保不仅存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司之间，还存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司与社会企业及个人之间，还存在于各类企业与企业之间，还存在于企业与个人之间，社会各类主体之间的密切担保关系形成了难解难分的担保怪象，这种担保现象是一个难以寻求规律的棉花团，剪不断理还乱，令社会各类主体成为命运共同体，其中一个主体出现担保违约，一人被诉大家都被诉，则整个担保圈内的所有主体都陷入相互诉讼而连法院也难以执行的泥潭中。政府、地方投融资平台公司及其子公司如卷入担保漩涡就很难自拔。

9.治理结构缺失

地方投融资平台公司是各级政府为了实现促进经济发展需要投融资而成立的。政府主导着地方投融资平台公司的设立、经营、管理，政府准允投资的机关如国资委等向平台公司注入资本实现独资或者控股，政府不仅控制资本成为所有者，还委派经营者，集所有权与经营权一身，政府集财权与人事权一身，任命官员作为经营者。国有股一股独大，政企不分，官商不分，股东会、董事会、监事会职责不清，董事会与CEO职责不清，治理结构缺失。很多地方投融资平台公司是地方政府的附属机构，自己缺乏决策权，实际执行的是地方政府的决策，体现的是地方政府的意志和意图。地方投融资平台公司缺乏自主性，缺乏自主经营权，并没有成为独立自主、自主经营、自负盈亏的市场主体。很多地方投融资平台公司自主经营能力和自我盈利能力不强，资本虚空率高、资本抽逃率高、资产潜亏率高、资产负债率高、应收账款率高、资产固化率高，自我承担风险能力极低，一旦离开政府，很多都要地方投融资平台公司难以生存。

10.腐败频发

政企不分、官商一体、权钱结合，就容易滋生腐败。地方投融资平台公司的业务与政府机关的职权紧密交集，给实权机关及官员有权利寻租的机会。地方投融资平台公司，背靠各级政府，掌控着财政资金、银行资金、社会资金、土地资源，可谓资源丰富，为官员腐败提供了可能。地方人大、地方政府等对地方投融资平台公司的监督机制并不完善，监管不力给腐败有可乘之机。官员与地方投融资平台公司董事、高管贪污、贿赂、挪用公款、私分国有资产等犯罪案件频发，窝案时有所闻，严重影响地方投融资平台公司的正常经营和发展，导致国有资产流失，给国家和地方投融资平台公司造成巨额损失。

11.投资失败

地方投融资平台公司投资不仅限于房地产，还涉及许多行业，比如光伏、服装、造船、钢铁等行业，这些过剩产业供大于求，导致投资失败。在与其他企业合作中，也会遭遇合作失败。

二、风险应对之策

1.深化经济体制改革

深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系。从广度和深度上推进市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。政府简政放权，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，逐步放开城市基础设施、高速公路等领域。大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

坚决打击腐败的同时，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。调整经济结构，尤其地方不以房地产业为支柱，发展实体企业，多业并举，地方产业多元化，地方形成多个有特色产业，防止地方经济过度倚重于一两个产业。endprint

2.发展混合所有制经济

清理规范地方投融资平台公司，发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，退出竞争性领域。

推动国有企业完善现代企业制度。实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。

3.深化财税体制改革，规范和加强政府性债务管理

科学的财税体制是优化资源配置的制度保障。建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。调整财税结构，提高直接税征收比例，扩大消费税征收范围，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，避免地方财政形成土地财政的畸形结构。按照事权与财权匹配的原则，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步增强地方财政实力。建立公开透明的预算管理体制，强制公开地方政府及其平台公司的负债，强化对地方发行债券的管理，加强地方人大对地方政府的监督。

建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度。建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究。建立风险预警机制和应急处理机制。建立地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况。建立偿债准备金制度，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，防范债务风险。地方各级政府出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度地方政府对融资平台公司进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。

4.推进金融体制改革

完善金融市场体系，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，建立民间资本的登记和监管制度，防范民间借贷危机的发生。

推进政策性金融机构改革，发挥政策性银行为基础设施建设提供中长期贷款的作用。金融监管部门加强对地方政府及融资平台公司的信贷管理，有效控制贷款规模。金融监管部门要规范商业银行的放贷行为，商业银行要提高自身的项目评估能力和风险控制水平，根据项目的未来收益情况进行贷款。依据《物权法》和《担保法》的规定，对地方政府、民间担保行为进行规范，追究违法担保者的法律责任，避免担保危机。

参考文献：

[1]审计署.2014年《全国政府性债务审计结果》

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

作者简介：曾章伟（1970- ），浙江龙泉人，浙江财经大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：经济法学endprint