地理国情监测支撑生态文明全过程建设的思考

张辉峰，桂德竹

(国家测绘地理信息局 测绘发展研究中心，北京 100830)

1 引 言

图1 地理国情监测与生态文明全过程建设关系图

地理空间是生态文明建设的物质基础和基本要素，地理国情是重要的基本国情[1]，生态文明建设为地理国情监测提供了主战场。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了“源头严防、过程严管、后果严惩”14项系统完整的生态文明制度体系以实现美丽中国[2]，迫切需要地理国情监测发挥服务生态文明建设全过程的基础支撑作用。同时，以“测”促“监”，逐步推动地理国情监测从监测、监督走向监管(图1)。本文对建设生态文明制度体系中地理国情监测的功能定位、工作内容以及措施建议等进行分析研究。

2 地理国情监测是支撑自然资源统一管理和主体功能区有效实施，夯实“源头严防”制度体系的基础

建立源头严防制度体系，即在源头上防止损害生态文明的行为，主要包括健全自然资源资产产权制度和管理体制、完善自然资源监管体制、坚定不移实施主体功能区制度、建立空间规划体系、落实用途管制和建立国家公园体制七项制度。开展地理国情普查与监测，摸清地理国情家底与变化，从“要素”和“单元”两种地理视角共同支撑自然资源管理和主体功能区制度实施。

2.1 地理国情监测为自然资源统一管理提供重要基础

地理要素是地图的地理内容，包括表示地球表面自然形态所包含的要素，如地貌、水系、植被和土壤等自然地理要素与人类在生产活动中改造自然界所形成的要素，如居民地、道路网、通讯设备、工农业设施、经济文化和行政标志等社会经济要素。在推动经济转型升级、新型城镇化与城乡一体化“双轮驱动”下，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度和用途管制制度，对山岭、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源统一确权登记、保有、使用、流转和“山水林田湖”一体开发、利用、保护日趋迫切。当前正在全力推进的第一次全国地理国情普查，以全面、系统、准确地掌握耕地、园地、林地、草地、房屋建筑区、道路、构筑物、人工堆掘地、荒漠与裸露地表、水域等十余种地理要素的类别、位置、范围、面积等空间分布、特征，科学揭示资源、生态、环境、人口、经济、社会等要素在地理空间上相互作用、相互影响的内在关系和演变规律[3]，可为自然资源产权归属及管理、自然资源的监管和用途管制提供数据基础和决策依据。

2.2 地理国情监测为主体功能区有效实施提供重要支撑

实施主体功能区战略，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局，是我国国土空间开发思路、开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和方式的重大创新。新中国成立以来第一部全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》已于2010印发，如何推进有效落实，建立监测监督评估机制至关重要。由于主体功能区规划内在的空间化属性极为显著，需基于多类社会经济单元和自然、人文地理单元，建立空间型监测评价指标体系及相应的空间型监测评价数据库，监督和评价国家主体功能区规划，以拼好基于地理国情的国土空间开发“七巧板”。一方面，要明确监测内容。制定各类主体功能区域的数量、面积、分布等空间结构，划定生产、生活、生态空间的开发管制界限，从空间上检验国家级和省级主体功能区功能定位、发展方向及运行状态，差别化发展目标是否实现、建设方式是否科学合理等提供依据[4]。其中，东部等优先开发、重点开发区域侧重于城镇化发展、城市发展规模、城市空间结构、产业发展与布局、居住发展与布局等监测；西部等限制开发区域和禁止开发区域侧重于资源生态保护、宜居环境等方面开展实施情况监测。另一方面，要建立监测指标。按照能体现国土空间核心功能定位、可空间化获取、处理、表达和描述等具体实施，既能用于监测评价区域某方面特征，又能评价区域总体情况的综合性与独立性相结合的指标体系的遴选原则，建立包含资源、环境、生态、自然灾害、经济、人口社会、政策、交通等大类指标组及其具体指标，赋予权重，并在在实践中对其合理性和准确性予以验证和完善。

3 地理国情监测是服务生态红线划定和资源环境承载能力监测预警，突出“过程严管”制度体系的关键

过程严管的制度，即在过程中约束损害生态文明的行为，主要包括划定生态红线、建立资源环境承载能力监测预警机制和实行生态补偿制度等五项制度。生态红线是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线，划定主体功能区规划、环境功能区规划等特定地理区域红线，准确掌握、科学分析资源环境的承载能力和发展潜力，强化“过程严管”制度体系的预见性和执行力。

3.1 地理国情监测为划定生态红线提供重要依据

我国在实施基本国策中，相继设立了人口红线、耕地红线和水资源红线，用以约束经济社会高速发展所面临的突出问题。生态红线的划定，给生态文明建设提供了刚性的依据和地理边界，给经济开发建设明确了警示红线，有利于提升环境承载力，发挥自然修复力，为发展预留更多的空间。对实行严格保护与长效管理，需规范生态功能红线划定成果形式与内容，形成集图件、数据库、文字报告为一体的生态功能红线[5]。其中，图件包括生态功能红线划定过程中的各类基础图件、不同类型生态功能红线分布图与汇总图；数据库是生态功能红线的基础信息集成，包括地理位置与范围、自然与社会经济概况、保护目标、主导生态功能、主要人类活动影响及存在的问题、管控措施等；文字报告主要说明生态功能红线划定的技术环节、工作过程及结论。

3.2 地理国情监测为建立资源环境承载力监测预警机制提供重要保障

全面掌握资源环境生态区域分布、数量质量地域差异，揭示资源、环境、生态、人口、社会等要素在地理空间上相互作用、相互影响的内在关系和演变规律，对当前经济社会发展总体上尚在资源环境综合承载能力运行的范围内，但结构失衡、局部超载等发展不协调等突出问题，基于相关地理要素开展承载力监测评价[6]，并进行典型地区实证示范，及时预警苗头性、倾向性问题，防微杜渐；对超载的，实行限制性措施，亡羊补牢，防止过度开发后造成不可逆的严重后果。同时，试点探索利用监测成果，提供统计数据和地图印证等方式优化资源、生态、环境、经济、社会等要素在地理空间配置，支撑以资源环境承载力为基础的生态补偿制度完善。

4 地理国情监测是促进生态环境损害责任落实和决策执行，彰显“后果严惩”制度体系的体现

建立“后果严惩”制度体系，即对破坏生态文明的行为给予严惩，主要包括建立生态环境损害责任终身追究制，探索编制自然资源资产负债表，实行损害赔偿制度两项制度。监测地理国情，把握空间布局，兼顾时间维度，深入揭示经济社会发展与资源生态环境的内在关系、演变规律和发展趋势[7]，做到心中有数，立足底线思维，进行宏观思考，更好把握大局，以“测”促“监”，保障决策执行和责任落实。

4.1 地理国情监测为编制自然资源资产负债表提供重要内容

基于统一的地理空间框架整合各类自然资源与经济社会信息，完善地理国情本底库和统计分析库，为开展国家生态文明先行示范区试点自然资源资产核算体系完善和自然资源负债表编制，提供基本统计数据和地图印证，促进资源节约集约、优化配置、合理利用，促进可持续发展具有积极作用。

4.2 地理国情监测为落实生态环境损害责任提供重要支撑

按照“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”的要求，客观、公正地监测和分析地表自然和人文地理要素变化，及时发现和纠正决策执行中偏离决策目标的行为，保障决策目标任务的有效落实，有利于摆脱部门利益、地方保护的弊端，减少和杜绝瞒报虚报，起到校正纠偏、辅助支持、监管检验等作用，促进政务公开，催生阳光行政和阳光政绩。

5 结束语

地理国情监测作为建立系统完整的生态文明制度体系、推动建立生态环境责任追究制度、促进资源节约利用和生态环境保护的重要支撑，成为监督监控生态绩效的重要手段。业务化、规范化、常态化开展地理国情监测，有效落实好《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的制度建设任务，本文从战略层面对地理国情监测支撑生态文明全过程制度体系建设作了思考，勾画了实现这一功能定位的基本路线图，力图为测绘地理信息行政管理和地理国情监测相关工作有所参考和借鉴。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[2] 国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知 国发[2013]9号[R].2013.

[3] 张高丽.大力推进生态文明 努力建设美丽中国[J].求是，2013(24)：95-99.

[4] 徐德明.监测地理国情服务科学发展[N].人民日报，2011-3-29.

[5] 国家测绘地理信息局测绘发展研究中心.推进测绘地理信息行政管理体制改革研究[R].2012.

[6] 陈常松，阮于洲，桂德竹，等.关于地理国情监测的几个战略性问题[J].中国测绘，2011(6)：12-15.

[7] 中国测绘宣传中心(编).地理国情监测研究与探索[C].北京：测绘出版社，2012.