广东新型城镇化发展的税收政策分析

张源　林佩銮　刘志飞

【摘 要】 新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。“十二五”期间，广东新型城镇化发展面临着新的机遇和挑战。文章针对广东新型城镇化过程中存在的问题和困难，从税收视角提出了推进城镇化建设、促进地方经济发展的相关税收政策。

【关键词】 城镇化； 税收； 基础设施； 政策

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）18-0084-04

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。城镇化建设是当前我国经济工作的重要任务之一，快速发展新型城镇化，成为我国经济增长和社会发展的强大引擎。十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”“十二五”期间，广东城镇化发展面临着新的机遇和挑战。作为改革开放的前沿，30多年来，广东城镇化发展突飞猛进，城镇化率从1978年的16.3%提高到2012年底的67.4%，基本形成珠江三角洲城市群、粤东城镇群、粤西城镇群、粤北城镇群培育区相互协调、梯度推进的城镇化发展格局。广东城镇化发展虽然取得可喜的成绩，但是也存在着省内各区域间发展不平衡、城乡差距较大、城乡二元结构矛盾突出等问题。据统计数据显示，截至2012年末，相较于广东省平均城镇化率67.4%，珠三角地区城镇化率更高达83.84%，相当于中等发达国家水平，已进入城镇化发展的成熟阶段，而粤东西北地区12个地级市的城镇化发展水平较低，仅为48.3%，城镇化率低于全国水平的52.57%。税收作为调控宏观经济的重要手段，如何在新型城镇化发展中发挥积极作用，成为当前广东经济工作中一项迫在眉睫的重大课题。

一、广东城镇化进程的现状及存在问题

（一）城镇化发展不平衡

全省城镇化发展不均衡，珠三角地区城镇化程度较高。据统计数据显示，截至2012年底，全省城镇化比率达到67.4%，其中粤东西北地区12个地级市的城镇化发展水平较低，仅为48.3%，城镇化率低于全国水平的52.57%，而珠三角地区城镇化率却高达83.84%，深圳更是100%城镇化，珠三角地区城镇化相当于中等发达国家水平，已进入城镇化发展的成熟阶段。整体来看，粤东西北城镇化比率较低，该地区经济发展水平相对落后，而珠三角经济发展速度最快，由于全省城镇化发展的不均衡，制约了广东经济的整体进步。

（二）城镇化质量水平不高

广东在城镇化进程中，重数量而轻质量的问题较为突出。由于地方政府过于关注城镇化的发展速度和城市规模的扩张，在城镇化进程中，高投资的比例过大，而劳动力又主要依赖技能，从而忽视了城镇化内涵建设，导致了全省城镇化质量水平较低；由于地方政府过于关注城镇化的发展速度和城市的扩张规模，在城镇化进程中，倾向于大规模投资，不注重农村人口素质、技能培养，从而忽视了城镇化建设的内涵，导致全省城镇化质量水平不高；另外，广东城镇化发展与基础设施建设和生态环境不协调的问题较为突出，城镇基础设施和生态环境保护长期以来处于一种滞后的状态，导致城镇交通拥挤、水电缺乏，生活必需品、文教科卫资源紧张，降低了城镇化水平。广东经过多年的经济建设，在城镇化过程中，尽管取得了一些可喜的成绩，但是，基础设施建设依然较为落后，城镇规划、管理以及环境保护方面仍然存在瓶颈。当前，本省能够供水的镇为95.8%，而且部分中心镇供水设施简陋，供应的水质较差。而江苏、浙江供水的镇高达99.3%和98.9%，同时绝大部分城镇供水设施齐全，供应的水质较好。基础设施建设的滞后，影响了广东省的可持续发展。

（三）城镇化产业支持不足，产业结构失衡

产业支持是广东城镇化建设的基础，在推进城镇化时应注重城镇产业经济的培育，重视二、三产业的转型升级。三大产业及其他产业必须有足够支持其城镇化的条件，才能解决城镇居民基本生活条件。目前，广东有相当部分城镇产业支持不足，发展程度让人堪忧。另外，广东城镇化存在着发展不平衡状况，城镇分布及发展进程地区不均衡；城镇化相对滞后于工业化和经济发展水平，产业结构也不合理。广东省的东西两翼和粤北地区经济发展缓慢，与这些地区的城镇化发展滞后有很大关系。2000—2012年，全省的城镇率从55%增长到67.4%，珠三角的城镇化率由71.6%上升到83.84%，无论是珠三角还是全省，城镇化率每年平均增长超过了1%，但粤西地区每年只增加不到0.1%。城镇化滞后也影响了工业化的发展，2012年粤西和北部山区工业增加值占GDP的比重分别仅为37%和36%，远远低于广东和全国的平均水平。

二、税收与城镇化建设的关系

（一）税收与城镇化建设存在高度相关

税收与城镇化建设紧密相连，城镇化建设可以促进经济增长，而经济增长却可以带来经济总量的提高，从而带来税收收入的大幅提高。城镇化建设从本质上来说，就是农村人口不断向城镇聚集的过程和各生产要素在空间上得到优化配置的过程，是经济社会发展的结果。在城镇化发展的过程中，人口和劳动力出现了地域转移，从第一产业转移到第二、第三产业，这一过程，使得劳动力和资本在产业之间进行重新配置，最终使得产业结构优化及企业优胜劣汰，这一结果表现为城镇化水平的提高。城镇化水平的提高，反作用于税收，广开税源，首先，由于城镇化快速推进，基础设施及相关产业会不断扩张，带动城镇第二、第三产业就业机会，尤其是第三产业，直接带动为消费者服务的第三产业税收在整个税源中的比例大幅提高。其次，房地产市场的税收收入会随着城镇化进程的加快而迅速增加。由于城镇化建设的加快，建筑业、房地产业投资迅猛发展，房地产行业的税收比例会有所上升。最后，在城镇化过程中，企业所得税、个人所得税及相关税种如土地增值税、土地使用税、契税等不断增加，成为城镇税收的主体，为城镇化建设提供了财力支持。城镇化水平的提高，可以使税收收入增长，同时，税收也会反作用于城镇化的发展，适时采用有效的税收政策，可以加速城镇化建设。在城镇化进程中，税收不但可以为城镇化建设提供强大的财力支持，而且还发挥资源配置的职能，科学合理地运用税收政策特别是税收优惠政策，可以有效地推进城镇化建设，同时又促进地方经济的发展。

（二）税收与城镇化建设经济学分析

对城镇化进程的理解，可以从刘易斯城乡二元经济理论作出分析，即生产力不发达的传统农业（或农村）部门和生产力较发达的现代工业（或城市）部门，在经济发展过程中，工业部门比重逐渐提高，而农业部门比重逐渐下降，其最显著的特征就是农业劳动力向非农业部门的转移。也就是说，通过城市化或者城镇化发展，使农村剩余劳动力得到充分的转移，诱发产业结构的演变和优化。而哈里斯一托达罗理论则认为，只要两大部门之间存在着收入的预期差距，劳动力就会发生转移，劳动力转移是人们对城乡预期收入差距的反应，而不是对现实收入差距的反应。从本质上看，这个理论假定，一个现实的或假定的劳动力将把在城市部门中一定时间的预期收入与现时农村普遍的平均收入相比较，如果是前者大于后者，那么他就会迁移。当然，在现实中，既要考虑城乡预期收入与城乡之间的收入差距，同时也要考虑农村迁往城镇的成本。

即当税收有利于非农化和城乡经济要素流动时，城镇化发展表现为“同步城镇化”；当dI/dF<0和dM/dF>0，即税收不利于经济非农化，但有利于城乡经济要素流动时，城镇化呈现出“虚假城镇化”；当dI/dF>0和dM/dF<0，即税收促进我国城镇化的发展；当然，如果dI/dF和dM/dF均小于0，那么税收对城镇化完全起到一个阻碍作用。通过以上分析可以得出结论，即通过税收的作用，以降低或增加人口以及经济要素流动成本，从而影响经济非农化水平和要素流动水平，最后的结果是使城镇化水平达到理想状态。

三、促进广东新型城镇化发展的税收政策取向

（一）落实并制定小微企业的税收优惠政策

1.落实小微企业税收优惠措施

小微企业可以解决数量较多的城镇劳动力，特别为城市弱势群体提供大量的就业机会和就业岗位，在广东新型城镇化进程中，应该重视促进小微企业发展的税收优惠政策。2012年以来，为更好地支持小型微利企业发展，巩固应对国际金融危机成果，国家及广东省级财税部门出台了一系列税收优惠政策，切实减轻了小型微利企业的负担。一是企业所得税方面，自2012年1月1日至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。二是增值税、营业税方面，根据（财政部令第65号）规定，将增值税和营业税起征点调至最高限额，以此减轻小微企业的负担。三是印花税方面，根据财政部、国家税务总局《关于金融机构与小型微型企业签订借款合同免征印花税的通知》规定，自2011年11月1日起至2014年10月31日止，对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税。

2.制定促进小微企业发展的税收政策

作为广东创业投资的小微企业来说，凡是从事国家重点扶持和鼓励的创业投资，通过制定相关税制，允许按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。首先，小微企业在进行投资过程中，从被投资公司分摊过来的损失，不超过投资账面价值的部分应该允许进行投资扣除，以降低小微企业的投资风险。同时，对小微企业提取的投资减值准备，也可以按一定比例在税前列支。其次，对小微企业用税后利润转增资本的投资行为，对再投资部分缴纳的税款，可以退还，以此鼓励小企业将所获的利润进行再投资。

（二）制定鼓励农民工就业的税收政策

在广东新型城镇化进程中，失地农民越来越多，农村剩余劳动力和人口转移到城镇的比例不断提高，由于产业结构调整未能到位，城镇就业压力增大，作为政府来说，应该改进现有的税收政策，促进农民工就业。首先，在税收政策上，引导农民自主创业，加快第二、第三产业的发展，对自主创业从事两大产业的农民给予下岗失业人员再就业的税收优惠，同时，对吸收农民就业的企业应该进行实发工资总额的税前加计扣除；其次，对依法成立的面向农民和非技能劳动力开放的提高就业技能和综合素养方面的培训机构给予一定的所得税和营业税的优惠待遇，进而缩小城市及农村劳动力人口在素养方面的差别，从而促进农村人口向城镇转移。

（三）改革和完善不合理的财税体制

地方财政对推进城镇化建设的作用相当重要，合理划分中央和地方的事权及财权，建立合理的财政分配体制，调整好中央和地方之间的财政分配关系，对于推进城镇化建设至关重要。首先需要明确事权及财权。中央财政主要是宏观调控的具体事宜，而针对城镇化建设来说，强调的是地方政府事权，比如地方在城镇化过程中的长远规划、基础设施建设、环境保护、住房、医疗保险及养老等最低生活保障的措施以及就业培训服务等。从财权方面看，主要税种的税收收入主要归属于中央，地方税税种数量多但是收入比例不高，从中央与地方共享收入的比例来看，中央比例高而地方的比例低，如增值税共享比例，中央75%，地方25%，由此造成广东地方财政收入对城镇化建设支持不足，由此来说，改革和完善财政分配体制，提高地方税收收入的共享比例，并加快制定规范的财政转移支付制度，增强地方财力，充分发挥地方城镇建设的积极性是一件势在必行的大事。

（四）建立促进第二、第三产业发展的税收优惠政策

当前，设立产业性税收优惠政策对新型城镇化建设具有重大的作用和意义，通过向第二、第三产业倾斜的税收优惠方式，可以有效地促进广东地方经济发展，提高城镇化发展的水平。首先是第二产业，国际经济危机之后，广东第二产业的导向是企业的科技创新及产业升级，因此，在政策制定上，应该对工业企业科技开发投入、科技成果转化运用、科技收入的取得、科技人员的培养、报酬等方面都给予税收优惠的支持，如对企业科研机构设置和经费投入准予按专项经费列入生产经营成本，或按销售收入的一定比例提取，在所得税前准予列支；对企业和个人因科研取得的收入给予所得税优惠等。其次是第三产业，在广东城镇化进程中，第三产业发挥的作用巨大，第三产业主要是服务业，涉及的税种较多，主要税种是营业税和所得税，通过设置减轻第三产业所得税的优惠政策。在实际应用上，对广东第三产业创业阶段全免税，即在企业创办初期免征或减征营业税、所得税等地方税，为这类企业的发展营造宽松的环境；对零售、餐饮、社区服务等就业容量潜力大、安置成本低、制约因素少、准入门槛低的行业实行减免税收的优惠政策。

（五）建立节约型、环保型的税收制度

我国经济发展速度在过去的30年中，创造了世界第一，但是，对于资源的浪费，也创造了世界第一。当前，在广东新型城镇化进程中存在着资源被过度消耗的问题，通过建立并实施支持节约资源的税收体系，把城镇化发展模式从粗放型转变为集约型，从而实现经济的可持续稳定发展。从税种来看，首先考虑资源税，在现有征税范围的基础上，继续扩大其范围，并提高该税的税率，对区域的资源级差收入进行调整，拉大各级次之间的差额，并对一些稀缺性的资源课以重税，从而实现资源节约利用。另外，通过国际借鉴，对污染广东城市环境的行为课税，借鉴美国经验，设立环境污染税，通过征税，不仅可以对污染城市环境的行为人进行制约，同时，还可以为城镇化发展筹集资金。当然，对环保相关产业实施减免税等优惠政策，可以降低其生产成本，间接鼓励环保型产业的发展。

（六）推进房产税制度的改革

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。开征房产税目的在于调节居民收入差距，并增加地方财税收入。让占有房地产多的人交税，占有越多交税越多，这样就可以通过税收的调节作用，来抑制住房上的奢侈性消费，为社会节约住房资源和土地资源。在房产税改革中，一是应该取消广东房地产开发企业土地增值税加计20%的扣除政策，通过取消对房地产企业开发营业用房计征土地增值税时加计20%扣除的税收优惠，可以保证税收优惠政策对开发住房的促进作用，进一步加强税收对房地产市场价格的调控作用。二是配合广东城镇居民安居的需要，对于购买首套住房者，可采取降低契税税率甚至免除契税及减免交易费用的措施，促使购房需求尽快转化为消费。另外，对持有住房较多者，通过征收房产税，增加其对住房的持有成本，使房地产市场回归合理，使房价理性。在具体做法上，对拥有2套住宅的家庭，人均建筑面积80m2以上部分，视为奢侈性住宅消费，每年征收1%～3%的房产税，3套以上，按照套数及平方数，使税率累进，由此增加房屋持有者对房屋的持有成本。

【参考文献】

[1] 黄燕芬，陆俊，杨宜勇. 新型城镇化过程中的财税制度取向与配套改革[J].税务研究，2013（9）.

[2] 张鸿武，王珂英.城镇化建设速度与质量协调发展的税收政策探讨[J].税务研究，2013（9）.

[3] 周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013（7）.

[4] 樊继达.治理土地财政：一个公共经济分析[J].国家行政学院学报，2011（4）.

[5] 广东城镇化已进入深水区[EB/OL].中国报道广东新闻， 2013-06-18.

（五）建立节约型、环保型的税收制度

我国经济发展速度在过去的30年中，创造了世界第一，但是，对于资源的浪费，也创造了世界第一。当前，在广东新型城镇化进程中存在着资源被过度消耗的问题，通过建立并实施支持节约资源的税收体系，把城镇化发展模式从粗放型转变为集约型，从而实现经济的可持续稳定发展。从税种来看，首先考虑资源税，在现有征税范围的基础上，继续扩大其范围，并提高该税的税率，对区域的资源级差收入进行调整，拉大各级次之间的差额，并对一些稀缺性的资源课以重税，从而实现资源节约利用。另外，通过国际借鉴，对污染广东城市环境的行为课税，借鉴美国经验，设立环境污染税，通过征税，不仅可以对污染城市环境的行为人进行制约，同时，还可以为城镇化发展筹集资金。当然，对环保相关产业实施减免税等优惠政策，可以降低其生产成本，间接鼓励环保型产业的发展。

（六）推进房产税制度的改革

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。开征房产税目的在于调节居民收入差距，并增加地方财税收入。让占有房地产多的人交税，占有越多交税越多，这样就可以通过税收的调节作用，来抑制住房上的奢侈性消费，为社会节约住房资源和土地资源。在房产税改革中，一是应该取消广东房地产开发企业土地增值税加计20%的扣除政策，通过取消对房地产企业开发营业用房计征土地增值税时加计20%扣除的税收优惠，可以保证税收优惠政策对开发住房的促进作用，进一步加强税收对房地产市场价格的调控作用。二是配合广东城镇居民安居的需要，对于购买首套住房者，可采取降低契税税率甚至免除契税及减免交易费用的措施，促使购房需求尽快转化为消费。另外，对持有住房较多者，通过征收房产税，增加其对住房的持有成本，使房地产市场回归合理，使房价理性。在具体做法上，对拥有2套住宅的家庭，人均建筑面积80m2以上部分，视为奢侈性住宅消费，每年征收1%～3%的房产税，3套以上，按照套数及平方数，使税率累进，由此增加房屋持有者对房屋的持有成本。

【参考文献】

[1] 黄燕芬，陆俊，杨宜勇. 新型城镇化过程中的财税制度取向与配套改革[J].税务研究，2013（9）.

[2] 张鸿武，王珂英.城镇化建设速度与质量协调发展的税收政策探讨[J].税务研究，2013（9）.

[3] 周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013（7）.

[4] 樊继达.治理土地财政：一个公共经济分析[J].国家行政学院学报，2011（4）.

[5] 广东城镇化已进入深水区[EB/OL].中国报道广东新闻， 2013-06-18.

（五）建立节约型、环保型的税收制度

我国经济发展速度在过去的30年中，创造了世界第一，但是，对于资源的浪费，也创造了世界第一。当前，在广东新型城镇化进程中存在着资源被过度消耗的问题，通过建立并实施支持节约资源的税收体系，把城镇化发展模式从粗放型转变为集约型，从而实现经济的可持续稳定发展。从税种来看，首先考虑资源税，在现有征税范围的基础上，继续扩大其范围，并提高该税的税率，对区域的资源级差收入进行调整，拉大各级次之间的差额，并对一些稀缺性的资源课以重税，从而实现资源节约利用。另外，通过国际借鉴，对污染广东城市环境的行为课税，借鉴美国经验，设立环境污染税，通过征税，不仅可以对污染城市环境的行为人进行制约，同时，还可以为城镇化发展筹集资金。当然，对环保相关产业实施减免税等优惠政策，可以降低其生产成本，间接鼓励环保型产业的发展。

（六）推进房产税制度的改革

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。开征房产税目的在于调节居民收入差距，并增加地方财税收入。让占有房地产多的人交税，占有越多交税越多，这样就可以通过税收的调节作用，来抑制住房上的奢侈性消费，为社会节约住房资源和土地资源。在房产税改革中，一是应该取消广东房地产开发企业土地增值税加计20%的扣除政策，通过取消对房地产企业开发营业用房计征土地增值税时加计20%扣除的税收优惠，可以保证税收优惠政策对开发住房的促进作用，进一步加强税收对房地产市场价格的调控作用。二是配合广东城镇居民安居的需要，对于购买首套住房者，可采取降低契税税率甚至免除契税及减免交易费用的措施，促使购房需求尽快转化为消费。另外，对持有住房较多者，通过征收房产税，增加其对住房的持有成本，使房地产市场回归合理，使房价理性。在具体做法上，对拥有2套住宅的家庭，人均建筑面积80m2以上部分，视为奢侈性住宅消费，每年征收1%～3%的房产税，3套以上，按照套数及平方数，使税率累进，由此增加房屋持有者对房屋的持有成本。

【参考文献】

[1] 黄燕芬，陆俊，杨宜勇. 新型城镇化过程中的财税制度取向与配套改革[J].税务研究，2013（9）.

[2] 张鸿武，王珂英.城镇化建设速度与质量协调发展的税收政策探讨[J].税务研究，2013（9）.

[3] 周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013（7）.

[4] 樊继达.治理土地财政：一个公共经济分析[J].国家行政学院学报，2011（4）.

[5] 广东城镇化已进入深水区[EB/OL].中国报道广东新闻， 2013-06-18.