陈云关于精简职工和城镇人口的对策

洪松

酝酿萌发精简思想

1958年至1960年底， 我国掀起经济建设 “大跃进”运动。为早日完成5到7年内地方工业产值超过农业产值的任务，各地掀起大办工业的热潮。以工业企业原本较少的甘肃省为例，1958年1月到3月，全省办厂1000多个；3月到5月，建厂3500个；5月到6月，厂矿数目猛增到22万个。出现了10多个万厂县，20多个千厂乡，50多个百厂社。平均每个乡有110个厂矿，每个农业合作社有12个厂矿。为此各地工矿企业开始从农村大量招收工人。尤其在“全民大炼钢铁”运动兴起后，仅1958年职工人数便猛增到4532万人，比1957年增加了2081万人。城镇人口总数突破1亿大关。

对大量从农村招工造成职工人数急剧膨胀的现象，陈云非常关切。1958年3月8日至26日，他出席中共中央在成都召开的中央有关部门负责人和各省、市、自治区党委第一书记参加的工作会议（史称“成都会议”）。在会上，作为“反冒进”的主角之一，再次遭到批判且被迫作了检讨。但对社会经济发展中的一些具体问题他依旧保持着清醒的头脑，他“曾向各地同志打过招呼，要大家从农村招工时要小心”。他指出：“城市人口增加要看农村能提供多少商品粮；城市、工矿发展要受农业的约束。”令人遗憾的是，在当时全国上下都在急躁冒进的形势下，他善意的警醒之言并未得到大家的重视，“结果，1958年各地都铺摊子”。

到了下半年，这场以钢、粮为纲，钢、粮产量翻番为中心内容而发动起来的“大跃进”运动，由于超越了客观的可能，违背了有计划按比例发展的客观规律，开始显现出弊端。“钢、粮产量不但没有翻上去，反而使社会生产力遭到了很大破坏，群众的积极性受到了严重挫伤，造成工农业生产和整个国民经济的大滑坡”。在此困难形势下，从11月初的郑州会议开始，党中央接二连三地召开一系列重要会议，通过逐步调低工农业生产的主要指标，来纠正已经察觉到的“左”倾错误。

陈云也积极着手纠正基本建设中一些不切实际的举措。12月23日，他在杭州主持全国基本建设工程质量现场会议的讲话中指出：“今年增加了很多建筑工人，仅建筑工程部系统的建筑工人就比去年增加约70万人，达到了120多万，数量是很大的。”这些新增工人主要来自农村，其中许多人由于技术水平低等因素根本无法胜任建设工作，不但延缓了基本建设的进度和质量，还因人员冗胀造成国家额外的经济负担。为此，他要求基建系统“刹车”，“今年基本建设部门增加的新工人已经很多，一般的应该停止招收，而把重点转到培训现有工人，提高工人的技术水平”上来。对于他的中肯建议，中央予以认可，认为“解决了目前基本建设中急需解决的问题”，中央并于次年1月8日批转全国各地各部门，要求“各地各部门党组讨论后转发到所属基层设计单位、施工单位、大中型厂矿和交通运输企业的党组织，依照执行”。

陈云应对日益膨胀的职工人数的对策，为下一步开展精简工作奠定了良好的思想基础。

初步践行精简思想

1959年3月25日至4月1日，为继续纠正“左”倾冒进错误，科学规划1959年经济建设方案，中共中央在上海召开政治局扩大会议。政治局常委、中央委员会副主席陈云，抱病前往上海出席会议并献言献策。在会上，陈云与其他中央领导人一同研究决定降低1959年工业生产指标，压缩基本建设规模，于当年减少职工600万至800万人。由此，新中国第一次精简压缩城镇人口工作拉开序幕。

4月30日，陈云致信中央财经小组各同志，建议“要压缩购买力，认真精减去年多招收的工人”。他认为：“企业增加职工，就要随之增加购买力。在城市工业中有两种情况，一种是正常地增加劳动力，也就相应地增加商品产量，同购买力的增加可以大体取得平衡。另一种是不正常地过多地增加劳动力，使劳动生产率下降，商品产量不能增加，只有购买力增加，就加重了市场物资供应的压力，对生产和市场都是不利的。”而在当前的城市工业发展过程中，无疑出现了不正常地过多地增加劳动力的情况。为此，陈云以1958年招工过多造成当时市场紧张的局面为例，强调“对去年过多地招收了的1000多万工人，必须认真地加以精减，安置到农村去，以便压缩现有的购买力”。这一数字比中央原先精简计划人数还要多。同时，针对八大二次会议后由于劳动管理权下放所造成各地大量招工的状况，他认为“今后必须严格控制职工人数。增加城市劳动力的计划，必须由中央和省区市党委掌握”。

对于陈云的精简建议，中央再一次予以采纳。1959年6月1日，中共中央发出《关于大力紧缩社会购买力和在群众中解释当前经济情况的紧急指示》，要求县以上企业职工人数，必须在去年职工增加过多的基础上，减少800万至1000万人，能够减到1000万人以上更好。同时规定“减少人员应该首先减那些来自农村的临时工、合同工，使他们回乡参加农业生产”。

在中央领导人的积极推动下，“截至6月底（个别省截至5月底或7月初旬），全国工业和基本建设部门已经减下去职工605.4万，其中包括今年上半年新增加的106.8万人和去年年末漏报的42.5万，扣去这两个数目，以6月底实有人数同去年统计年报的年末人数比较，则是减少了456.1万人”。精简工作初见成效。

然而，正当精简工作稳步推进时，1959年七八月间召开的庐山会议，却使郑州会议以来纠正“左”倾错误的进程被打断。会后通过大规模的“反右倾”运动掀起了新一轮“大跃进”，急躁冒进情绪又显露出来。在一片“大办”声中，精简工作无形中被停下来。原本订立的800万至1000万人的精简任务不但再无法顺利完成，反而随着新一轮“跃进”潮的到来，许多人又重新从农村返回城市。年末全国城镇人口总数则较去年更是增加了1650万人。到了“大跃进”的最后一个年头1960年，职工和城镇人口人数都达到了历史新高。

急剧膨胀的职工和城镇人口总数，不仅导致由国家支付的工资大幅度上升，从事农业生产的劳动力大幅度减少，更使城市的粮食、肉类、糖果等需求量大幅度增长。城市粮食供应量开始显现不堪重负的状态。以京津沪三市为例，1960年11月共销售粮食5.7亿斤，然而调入的粮食却只有3.7亿斤，调入与售出的差额高达2亿斤。为了维持城镇商品粮的供应，保证城镇人口的最低需要，不得已对农村粮食采取了高征购的办法，挤占了农民的口粮。加之连续发生的自然灾害，致使农业大面积歉收，主要农牧业产品产量大幅度减少。再加之中苏关系出现裂痕，苏联单方面召回在华援建专家，造成许多工矿企业出现停摆态势，许多城市职工无工可做。这样，城市的供求矛盾更加凸显，不得不挖库存。1960年末粮食库存量降到573亿斤，比1955年减少29%。

为了应对全国性的粮食危机，尤其是缓解城市日益紧张的粮食供需矛盾，1960年夏，在北戴河召开的中央工作会议通过了《关于全党动手，大办农业、大办粮食的指示》，着重研究了农业和增产粮食的问题，并确定了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。会后，陈云先后深入到河北、山东、河南、安徽、江苏、上海等地，进行了长达3个月的实地调查，对灾情、粮食困难的严重性和钢铁工业中的问题有了比原先更深刻的了解，职工和城镇人口增多问题依旧是他在各地调研中关注的主要问题之一。

在河南调研时，正值“信阳事件”（即1959年10月至1960年4月发生在信阳地区的大批农民饿死的事件）暴露之时，陈云由此成为中央最高决策层中最早具体了解这一事件的人。10月19日，陈云在听取中共河南省委负责人汇报工作时指出，过去几年，全国粮食征购数常在860亿斤左右，而今年北戴河会议确定征购1100亿斤，原因是城市人口增加，办公共食堂、办水利、留种子、出口等用粮增加，多用了600多亿斤。1958年的农业大丰收使广大干部同志误认为粮食问题不大了，城市可以大批增人了，只注意工资、购买力和物资供应之间的平衡，却忽略了粮食需求增加带来的问题。由此，他认为要解决今后二三年我国农业面临的困难，方法之一就是“农业劳动力要固定下来，长期不变，能够从城镇回来的人要回来”。

11月20日至12月6日，陈云到浙江考察。期间，他4次听取了林乎加、李丰平等省委负责人关于浙江农业生产、灾情和农民生活安排等问题的汇报。此时，粮食危机已经开始在一些大中城市蔓延开来。针对当前严重情况，陈云谈到，近3年来，工矿企业、城市人口猛增，单口粮一项就增加了167亿斤大米。如今，粮食情况搞得这样紧张，最重要的原因就是城市、工矿增加了3000万人。因此，在他看来，“解决粮食问题，首先要节流。如能从城里挤些人下乡，可以釜底抽薪”。对于下乡人员的安置，陈云建议：“第一年从城里带口粮，第二年做到自给。”对于陈云的意见，中央进行了细致的研究与部署。1960年11月15日至23日在北京召开的第九次全国计划会议上，时任国务院副总理、国家计委主任的李富春明确指出，1961年计划精简全民所有制职工502万人。

全面实施精简对策

步入1961年，由于“大跃进”造成的严重后果，共和国已经“处于经济最困难的时刻”。1月14日至18日，中共八届九中全会在北京召开。全会正式决定实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，国民经济开始转入调整的轨道。

此后，陈云立刻投身到紧张繁重的经济调整工作中。为了解决粮食和其他生活消费品供应全面紧张的问题，缓解已经出现的饿死人、浮肿病等令人痛心的严重局面，陈云提出了进口粮食、上市高级糕点等多种应急策略，但其最看重且认为最直接有效的方法却仍旧是动员大批城市人口下乡。1月9日，陈云主持起草中共中央粮价问题小组给毛泽东并中共中央的报告。在报告中，他指出了当前职工人数和工资总数增多所造成的货币回笼困难问题。为了解决这一问题，2月19日，他专门主持召开了国务院财贸办公室办公会议。会上，他要求国家计委“认真研究一下今年的市场供应问题，研究如何解决目前市场上货币流通过多，不能回笼的问题”。同时，他还提出自己所设想的4条办法以供计委参考。在这4条建议中，其中一条便是有关精简职工的议题。在陈云看来，应当“压缩一部分基建工人，让他们回农村”。同时，对于停工企业职工少发工资的做法，他表示“问题很多，要慎重考虑”。由于陈云深知做好精简工作对农业生产具有重要影响，于是3天后在出席由刘少奇主持召开的中共中央政治局常委会议中，他再次谈到了城市人口下乡的问题，认为：“现在工厂工人多出了20%，只要动员500万人回乡，就能给农业生产增加相当的劳动力。”

陈云的呼吁又一次获得了回应。4月9日，中共中央转发中央精简干部和安排劳动力五人小组《关于调整农村劳动力和精简下放职工问题的报告》。《报告》表明“截止今年2月底（16个省）或3月中（11个省），全国共已精简下放职工410.6万人”的可喜情况，报告还鉴于“上次确定的精简下放502万人的计划，可以说已经接近完成（完成的程度各地区、各部门不平衡）”，更“初步考虑，在去年8月末职工实际总数约5100多万人的基数上，到今年年底，全国共可精简下放职工800万人左右”。中央计划精简人数首次超过了陈云建议的数字，无疑释放出了积极的信号。

5月21日至6月12日，中共中央在北京召开工作会议，主要讨论农村工作、商业工作和城乡手工业工作问题。在会上，陈云就动员城市人口下乡问题，作了题为《一项关系全局的重要工作》的讲话。正是这次讲话之后，全国大规模的精简职工和减少城镇人口工作拉开了序幕。

在谈到为什么要精简职工和动员城市人口下乡时，陈云解释道：“农村的情况好了，整个国家的经济情况也在好转。但是，现在看，国家掌握的粮食，明年度将比今年度还要紧张，因为库存减少了。”就此，他认为解决粮食紧张问题的方法尽管有四条（即继续调整党在农村的基本政策，工业要大力支援农业，进口粮食，动员城市人口下乡），但“以上四条，第一条是根本的，第二、三两条有时间和数量的限制，第四条则是必不可少的，我们非采取不可。”他假设了城市人口如果不下乡的后果，即是“只好再挖农民的口粮”，致使农民的生产积极性进一步受挫，最终“农民还是吃不饱”，还是无法根除全国性的粮食危机。因此，在他看来，实际摆在面前的只有两条路供选择，“一个是继续挖农民的口粮；一个是城市人口下乡。两条路必须选一条，没有什么别的路可走”。陈云坚信当前“只能走压缩城市人口这条路”。

为了增强精简职工必要性的说服力，陈云还以建国后几次粮食供应紧张状况为例，认为1953年、1957年和1959年以来这3次，都是由于城市人口增加过多产生的，即城市人口的增加超过了当时商品粮食负担的可能。只有1954年那一次是由于工作上的失误造成的。他恳切地对大家说：“农村能有多少剩余产品拿到城市，工业建设以及城市的规模才能搞多大。其中关键是粮食。这已经有了几次教训。”

陈云也承认，动员城市人口下乡是一件很困难的工作。但是他更预见到了如果不精简所引发的诸多问题，如“把粮食高产的队、社、县、专区和省的积极性打下去，对我国农业的发展非常不利”、“牲口要继续大量死亡”、“经济作物产量要继续下降，对于人民生活和整个国民经济的发展都很不利”、“粮食进口要增加，大大影响国家工业建设”等。在两相权衡后，他分析总结道：“国民经济的基础是农业，农业好转了，工业和其他方面才会好转。所以，工业不能挤农业，城市不能挤农村，而要让农业，让农村。现在，我们面临着这样的局面：城市人口过多有困难，动员城市人口下乡也有困难。从全局来看，这两方面的困难相比，还是城市人口过多的困难更严重。我们只能走动员城市人口下乡这条路子。只有这样，才能稳定全局，并且保证农业生产的恢复。”

陈云最后得出结论：“三年来我们招收职工2500多万人，使城市人口增加到1.3亿，现在看来，并不适当。”在他看来，这样迅猛的城镇人口增加速度，农业根本承受不住，因而只有“下决心动员城市人口下乡”，而且“这个决心早下比晚下好”。他建议：“凡是近3年从农村来的，一般地都要动员他们回去。哪里来的就回哪里去。”他同时也强调精简工作并非一味地为了减人。以原来城市里的小商小贩以及资本家为例，陈云就认为不必动员他们回乡了。对于精减职工和动员城市人口下乡这项关系全局的大事，陈云既表示了高度重视，又对其前景充满信心，认为“只要我们工作做得好，肯定是会收到显著的效果的”。

陈云关于精减城镇人口的建议同邓小平、周恩来等人的想法不谋而合。不久，中共中央批准并于6月18日发出由中央工作会议制定的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》。《办法》提出要在“1960年底1.29亿城镇人口的基数上，3年内减少城镇人口2000万以上”，并且初步设定了“今年争取至少减1000万人，1962年至少减800万人，1963年上半年扫尾”的目标。《办法》还规定了今后“全国城镇只许减人，不许加人，特殊需要加人的必须得到中央和中央局的批准”。28日，中央又发出了《关于精减职工工作若干问题的通知》。其中明确指出：“此次的精减的主要对象，是1958年1月以来参加工作的来自农村的新职工（包括临时工、合同工、学徒和正式工），使他们回到各自的家乡，参加农业生产。”但对于那些原先就是城市居民的职工，《通知》也指出“不论新老，一般的都不精减”。

1961年全国减少城镇人口、加强农业第一线工作，取得了显著成绩。“当年减少城镇人口1000多万人，其中精减职工873万人”。职工的减少使国家的工资负担相应下降，“全年工资总额为243.6亿元，比1960年减少19.6亿元”。取得如此巨大的精简成果，无疑是对被称作“实事求是年”的1961年的最好诠释。

随后，如何圆满完成设定的3年内减少城镇人口2000万人的任务依然是陈云思考的重点之一。1962年初的“七千人大会”后陈云出席中共中央工作会议，探讨了粮食、财政、市场、精简及七千人大会的传达等问题。其中，他依旧认为解决市场供需矛盾依然离不开精简工作的持续推进。“不减城市人口和职工，市场供应是无论如何平衡不了的”。同时，针对中央初步拟定1962年上半年减少城镇人口700万人的计划，陈云也表达了不同的意见并给出了解释。他指出：“上半年减少700万人城镇人口还不够，要减1000万人，而且应该是拿工资的职工”，因为“现在许多工厂不符合现代化要求，还有许多工厂没有原材料，与其让工人闲着没事干或者欠薪，不如先下去”。而一旦顺利完成1000万人的精简任务，则“当年就可以少发25亿元票子，第二年就是50亿元”，货币回笼困难问题由此得到有效解决，国家的财政经济状况也因此会大为好转。正是预判到精简职工和减少城镇人口工作会带来巨大利好，陈云再一次向大家表示“要下决心精减城市人口”。

2月21日至23日，陈云出席了中共中央政治局常委扩大会议。会上 ，他就当时的财政经济情况和克服困难的办法作了系统阐述，内容涉及到了减少城市人口的工作，得到了与会者一致认同与肯定。主持会议的刘少奇就建议他在国务院全体会议上再讲一讲，统一认识。2月26日，在国务院各部、委党组成员参加的国务院扩大会议上，陈云作了题为《目前财政经济的情况和克服困难的若干办法》的重要讲话。在讲话中，陈云给出了克服当前财经困难的6条方法。其中，减少城市人口，实现“精兵简政”这一条赫然在列。

此时，陈云对精简职工和减少城镇人口工作重要性的认识又提升了一个高度，指出“这是克服困难的一项根本性的措施。无论从临时之计看，还是从长久之计看，都必须如此”。对于精减职工的主要对象，他建议不仅要有来自农村的人，也要有城市里的人积极参与进来，并且对其安置工作在给予适当安排的同时要多做思想工作，“把道理向工人说清楚”。对于减人的困难性和必要性，陈云依旧估计充足、认识透彻：“这件事是很困难的，要他们来容易，要他们走就很困难。但是，如果现在不减，财政继续亏空，市场发生动乱，就会使我们更加被动。现在减有困难，将来减更困难，两个困难比较起来，我看还是早减为好。”他呼吁大家对减人要下定决心，“否则没有出路”。陈云忧国忧民的胸怀以及在财经工作方面的远见卓识，促使中央恢复建立中央财经小组，并最终任命他重新担任共和国的“财经掌门”。

4月30日，中共中央批发国家计划委员会党组《关于调整1962年国民经济计划的汇报提纲》和有关附件，并作出相关指示，要求各地、各部门“力争超额完成今年精减职工900万人，压缩城镇人口1300万人的计划”。5月26日，中共中央又批发重新组建的中央财经小组《关于讨论1962年的调整计划的报告》的指示，提出将原拟定的减少职工900多万人和减少城镇人口1300多万人的精减计划，改为减少职工1000万人以上，减少城镇人口2000万人，并要求各地区两年内完成。次日，中共中央、国务院正式发出《关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》，决定在两年内使全国职工人数在1961年底4170万人的基础上，“再减少1056万人至1072万人”，全国城镇人口则在1961年底1.2亿多人的基础上，“再减少2000万人（包括从城镇减到农村去的职工在内）”。《决定》还明确规定了各地区、各部门的完成期限，即“精减职工的任务力争在今年内或者明年上半年大部完成，明年下半年全部完成。城镇其他人口今年减一部分，明年再减一部分，后年上半年扫尾”。1963年3月3日，中共中央、国务院又决议将1962年底全国劳动计划会议初步确定的1963年全国减少职工112.6万人和减少城镇人口586万人的精减指标修改为160万人和800万人。至1963年7月底，精减任务基本完成。正是在一系列政策措施的正确指导下，精简工作稳步推进，职工人数和城镇人口总数也因此连续3年呈现下降趋势。

精减决策源于实事求是调查研究

在中央做出精减城镇人口的决定以后，2000多万城镇人民，最终回到了祖祖辈辈生息繁衍的土地上，重新拿起了锄头镰刀。他们为了体谅国家的困难而做出了义无反顾的牺牲，有些人至此再也没有重返城市。对于这一措施，周恩来曾激动地说过，下去这么多人，等于一个中等国家搬家，这是史无前例的。

无疑，这是陈云实事求是分析当时形势的结果。“实事，就是要弄清楚实际情况；求是，就是根据研究所得的结果，拿出正确的政策。而弄清情况的办法之一，就是多和别人交换意见。”其精简思想就经历着如此步骤。在急躁冒进、浮夸盛行的“大跃进”年代中，他能够保持头脑清醒，不好大喜功、人云亦云，而通过自己的调查研究预判出职工和城镇人口增多对国民经济带来的不良影响。在问题严重凸显时，尽管事态的发展已与其过去的预言不幸吻合，但也没摆出一副先知先觉的面孔去抱怨或者责怪谁。他依旧是实事求是地分析面临的形势，同大家一起探索解决问题的办法。在经过自己的实地调研考察和反复比较研究的基础上，再提出合情合理的建议，然后与众人共同制定出切实有效的方针、政策、措施。正因为陈云的建议是经过反复推敲、缜密分析得出的，因此使得在经济建设的一些重大问题上，特别是在困难关头，人们总是希望听到他的意见，他也总是能够不负众望，洞悉全局，抓住要害，及时拿出解决问题的有效办法。

1995年6月13日，江泽民在《陈云文选》（1-3卷）、《陈云》画册出版发行暨纪念陈云诞辰90周年座谈会的讲话中，赞扬陈云在全国开展社会主义经济建设时期，“为有效地克服当时国民经济遭受的严重困难做出过突出贡献”。姚依林也指出，“三年困难时期，陈云同志执行调整、巩固、充实、提高的八字方针，提出的解决问题的措施，对扭转当时困难局面，起了积极作用。”邓力群则在《陈云同志是实事求是的模范》一文中提及陈云1962 年所作的题为《目前财政经济的情况和克服困难的若干办法》的报告，“是对于国民经济全局和总体的调查。这在当时起了很大的作用。这个报告是作了历史的调查，典型的调查，部门的调查，一句话，作了全面的调查研究，并且总结了多年的经验教训才提出来的。”

（责编 雷蕾）