论我国社会组织管理机制的现代化走向

张志泽

内容摘要：十八届三中全会明确提出了要建构现代国家治理体系，提升国家整体治理能力的要求，涵盖社会管理与建设层面的国家治理能力现代化已经上升为国家战略。社会组织管理的科学化、规范化是国家治理现代化的必然选择。现代国家治理体系应当包括政府治理、市场治理和社会治理，社会组织管理优化是社会治理最本质的内容之一。着眼于国家治理的现代化走向，通过对我国社会组织管理的系统审视和反思，把脉我国社会组织管理实践，围绕许可登记机制、监督管理机制、法律保障机制、文化保障机制和制度吸纳机制五个层面探讨社会治理层面的国家治理现代化，社会组织管理在现代国家治理体系框架内才能进一步规范化、制度化。

关键词：社会组织 国家治理 现代化

十八届三中全会明确提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。……推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。可见，涵盖社会管理与建设层面的国家治理能力现代化已经上升为国家战略。虽然我国社会组织的发展令世人瞩目，但是由于现存的大部分社会组织官办色彩浓厚，其主要领导和工作人员大部分是从政府部门派生，在组织管理上还是传统的管理方式，这种管理方式往往因其缺乏对环境的应变能力，客观上制约了社会组织的规范发展，缺乏专业性的对组织目标的长远考虑而使组织陷入低效率运行的困境。同时，组织外部环境的变化，如有限的社会资源带来的社会组织之间的竞争，政府政策的导向等都对包括社会组织管理在内的治理能力现代化提出了挑战。

问题的提出

在政治学与社会学研究领域，社会组织往往被视为政府和市场之外的独立的社会领域。德国的哈贝马斯将社会区分为“私人领域”和“公共领域”，进而把整个社会分成“公共领域—私人领域—国家”三个部分。他的“公共领域”包括“教会、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。哈贝马斯视“公共领域”为“市民社会的核心机制”，“是由非国家和非经济组织在自愿基础上组织成的”（哈贝马斯，1999）。 中国学术界对社会组织的关注始于20世纪90年代，目前对于社会组织的研究中较早的研究主要是对国外社会组织、社会组织的理论和发展情况的介绍，多侧重于实证分析与个案研究。进入21世纪，出现了一批以我国本土社会组织的实证研究和个案调研为基础的研究，如王名从事的NGO个案研究（王名，2013），何增科通过公民社会的视角对社会治理机制的研究引入第三部门等（何增科，2008），为国内社会组织研究积累了丰富的实证资料。然而，在政府失灵和市场失灵理论中，忽略了社会部门本身的缺陷，社会组织作为人类服务的提供者不是万能的，它也有固有的缺陷，会产生管理失灵，如最近曝光的公益型基金会丑闻就说明了社会组织管理机制均衡的重要性。

通过检索CNKI清华同方数据库发现，当前系统研究社会组织管理机制现代化的研究成果较少，此前的研究成果多比较笼统，集中于有关社会组织作用及其发展路径的研究，鲜有立足管理机制着眼于国家整体治理能力提升、治理体系完善的研究成果。因此，只有加强对社会组织的管理必须要建立能够吸纳有序参与的管理机制，创新社会管理体制，才能真正实现整合社会管理资源，提高社会管理水平，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局，在服务中实现管理，在管理中体现服务。对此，美国学者塞缪尔·亨廷顿认为，政治稳定的先决条件是政党制度能够吸收现代化中出现的新生社会力量，“不同类型的政党适应和扩大政治参与的能力可能会随着时间而改变，关键问题是体系吸收新集团的制度化达到什么程度”（亨廷顿，2008）。因此，有必要深入研究和探讨社会管理层面的社会组织管理机制现代化，丰富和发展现代化的国家治理内容和治理体系，从而提升国家整体治理能力和治理水平。

许可登记机制：由管控到引导

当前，我国政府对社会组织的管理主要体现为社会组织成立初期的登记备案管理，这是当前政府机关对社会组织实施监管的主要管理手段，长期以来政治体制对社会组织的防范与控制管理思维的存在，现行的许可登记标准规定的过于严格，有些许可登记标准的内容已过时，不适应现代经济社会发展的需要。以我国《社会团体登记管理条例》为例，它对不同社会团体登记管理的机关作了明确规定，其中第七、八条明确规定“全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”。“登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作”。可见当前对社会组织管理确定的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。同时，该条例对社会团体成立的条件做了限制性规定，即申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。同时成立社会团体，必须满足以下六个条件：一是有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；二是有规范的名称和相应的组织机构；三是有固定的住所；四是有与其业务活动相适应的专职工作人员；五是有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；六是有独立承担民事责任的能力。但实际上，很多草根社会组织不具备这样的登记条件，只能沦落为非法的地下社会组织，她们往往在社会基层发挥着不可替代的作用。这些条款的存在剥夺了社会底层和弱势群体建立社会团体的可能，而且即使满足了法律规定的所有条件，申报程序也非常复杂。

既然，在经济社会转型的关键时期，政府失灵、市场失灵和志愿失灵都有出现的可能性，面对复杂多元且日益广泛的社会需求，法律法规不能通过严格的许可登记条款控制社会组织的发展，而应该给社会组织的培育、成立与发展创造良好的外部环境，改过去的防范控制思维为合作规范引导，为政府职能转变和经济社会管理体制改革拓展更广阔的发展空间（王名，2013）。具体来说，改革现行的许可登记制度，通过登记备案有效掌握社会组织的相关信息，促进社会组织规范发展的同时方便政府的管理，避免以往大量社会组织沦为法律外的地下社会组织而难以监管的状况，进一步集聚基层社会资本对政治稳定、政府合法性的基础性作用。关于社会组织的认定，应该制定合理的标准，对少数符合特定条件的组织要求强制性登记，这种条件可以是特定的活动领域、特定组织规模等。例如各类行业协会等专业性较强，影响力大的组织，就必须按要求进行登记。经过登记的组织，可以获得相应的法人资格和法律的保障，财政税收政策上也有相应的待遇。另外，为了鼓励公益慈善组织的发展，对经过认定符合要求的公益组织，给予税收和政策的优待，最大限度地发挥公益慈善组织服务社会，维护社会稳定的功能。endprint

法律规范机制：由宏观规制到微观保障

社会组织作为承担一定公共责任的社会公益组织，其成立受到法律的保护和规制，在法律的允许框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。从社会组织发展的理论及实践历程来看，世界上许多国家都有相关法规对社会组织及其行为加以保护、规制或监管。如德国，在国家层面国家以立法形式确认了NGO的法律地位，宪法明确规定公民有结社的自由，在其民法中设置了“社团”、“财团”、“公法人”三个基本类目，使整个社会组织由政府、企业、社会组织三个部分组成，这种社会发展理念从法律层面得到充分体现。我国宪法也规定中华人民共和国公民有“结社自由”，这成为功能各异的社会组织产生与发展的法律规制基础。目前我国对社会组织进行管理的法律法规包括：1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》，1988年颁布的《基金会管理办法》，1989年10月国务院发布的《社会团体登记管理条例》；1998年10月，国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和修订后的《社会团体登记管理条例》及《事业单位登记管理暂行条例》；1999年8月出台的我国历史上第一个有关社会组织的专门法《中华人民共和国公益事业捐赠法》以及2004年3月问世的《基金会管理条例》等。这些法律法规构成了我国社会组织发展的法律框架和法律环境，确保了社会组织的合法性。这些法律法规对社会组织的登记、运营、监督管理都作了较为详细的规定，并极大地促进了我国社会组织的发展。但是，由于这些法规部分内容过于陈旧、条款过于抽象、缺乏可操作性，严重束缚了既有的社会组织目标功能的充分发挥，对特定领域的社会组织也表露出监督乏力、管理混乱等弊端，不与时俱进的法制已成为我国社会组织的发展障碍。现行法律规范主要以国务院行政法规和部委规章为主，立法层次比较低，缺乏一部社会组织管理的“母法”对社会组织的性质、地位、作用、权益等进行全方位阐明，并且在税收优惠政策、财政资助、人事管理、社会保险等方面规定不具体。商会、行业协会的法律地位和职能管理没有明确的规定，造成其法律地位不明确，管理机制不顺畅。基层社会团体等组织，其发起、成立、职能、管理机构、法律责任方面，都缺乏相关的法律规定，造成政府部门管理“无法可依”，形成管理上的盲区。

针对我国目前管控性法规多，保护性法规相对不足的实际，政府应根据现阶段社会组织发展的实际情况，借鉴国外的成功经验，逐步制定和完善相关配套的社会组织法律、法规和规章。用法律的形式明确各类社会组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、权利义务以及成员和政府的关系等，并注意克服以往立法层次低，侧重登记管理，片面强调对社会组织严格管理而忽视对其培育、扶持和保护其合法权益等倾向。使社会组织的运营拥有良好的法律氛围和法律保障环境，依法对社会组织进行规范、监督和管理，逐步建立和完善对社会组织依法监督和管理的长效机制， 逐步走向制度化、规范化和法治化，为社会组织的快速而健康的发展提供法律保障。

监督管理机制：从行政依附到法人治理

我国的社会组织发展由于起步比较晚，理论研究也不充分，很多与社会组织有关的监督管理制度与机制都还不健全，随意性很大，对于组织活动和领导人也缺乏有效的监督和制约措施，制约了社会组织的健康、有序发展（李培林，2013）。改革开放三十多年来，我国的经济、社会发展取得了巨大成就，现代化进程也进入平稳的快速城市化阶段，政治体制、经济体制和社会体制面临着许多新的机遇和挑战，社会组织的发展作为三种体制改革与转型的有效路径之一，其管理也面临着诸多领域的缺位、越位和错位，旧体制的影响仍然存在，社会对社会组织的宽容度虽有很大的提升，但支持度和参与度仍有很大的不足，需要通过建立健全社会组织监督管理机制来完善和优化。

虽然近年来，政治、经济、社会体制改革的深化，我国的政治行政环境日趋完善，国家也加强了对社会组织的管理和规范，民政部以及各地方政府也出台了相关的管理规范，但部分地方对社会组织的管理出现职能混淆，社会组织作为政府行政机关的附庸行政色彩浓厚，组织成立后各方面的运作会纳入政府的范畴，从而导致一些社会组织官办色彩过浓，成了政府的下属机构，独立性不足，社会组织衍生为政府部门治理社会的准政府组织，从而被打上了政府或官方组织的烙印。正如中国青年基金会自己实际上是中国共产主义青年团团中央机构的一个分支事业单位一样，各个省级青基会也同样照搬了这种管理体制，而且同中央团委一样，团省委往往也会委派一位负责人担任省级青年基金会的领导职务，基会的秘书长则从省一级团干部中选任，这种管理体制和模式一直往下延伸到基层。可见，社会组织作用的有效发挥离不开社会组织监督管理机制改革的深化，政府与社会组织之间的职能划分必须理顺目前这种监督管理机制，政府部门应该主要集中于宏观层面的公共物品提供以及社会秩序的维持，而社会组织的职能则主要集中于微观层面的公共物品的提供或部分私人物品的提供，并在此基础上，从根本上提升我国社会组织发展的整体环境，形成政府主导下的引导型政策管理体系，多方参与，产权明晰，财务透明，政治领导与行业指导并举的社会组织治理格局，完善社会组织的自律和他律责任追究机制，通过管理评价性制度安排规范社会部门内部的法人治理结构，从而，逐步建立有效制衡的法人治理结构和综合监管评价体系，对社会组织进行规划引导，实现政府与社会组织的良性互动。

文化保障机制：由防范到规范

当前，我国的社会组织越来越为人们所接受并广泛活跃在科技、教育、文化、体育、环保、社会服务等社会生活的各个领域，为人民群众参与经济、政治、文化、社会生活提供了重要载体。然而，在这个过程中无论是社会组织实践文化还是社会组织管理的研究文化都还不是很发达，在社会组织越来越多的发挥作用的今天，其功能发挥的效用在很多领域还不尽如人意，也暴露出与社会组织、社会组织管理相关的文化氛围的缺失，文化作为展现组织功能与效用，凝练组织核心竞争力的有效手段，其作用的发挥还十分有限，社会组织的功能定位、职能履行很多时候还面临着文化氛围缺失的挑战，影响到社会组织今后发展的空间和组织公信力。历史上形成并遗留下来“强国家、弱社会”的权力格局极大地束缚了我国民间社会组织的发育和发展，我国传统社会一贯把结社看作结党营私，新中国成立后政府也一直采取防范和限制态度。同时，封建社会统治的理论基础是儒家伦理文化，是一种安分守己的保守伦理意识，国人素有“学而优则仕”进入政权体系的愿望追求，以及封建的“三纲五常”等封建伦理传统，这些畸形文化观念扭曲了的传统政治文化，不能够为社会组织发展的合理性提供理论和舆论上的论证。endprint

新中国成立后，这种情况虽有改观，但十分有限。新中国成立之初，中央政府几乎动用了一切资源和社会资本来实现军事、工业赶超目标，对社会生活领域实行了全面干预和控制，防范限制社会组织发展，政府成为国家权力和社会生活的中心，加上我国向来缺少西方社会组织发展中与市场经济相适应的普遍的公民意识、法制意识、契约精神和公益精神等源于文化方面的积淀和背景，这严重束缚了我国社会组织文化的发展。社会组织实际上成为政府组织的附庸，沦为除了正式政府组织之外的准政府组织，影响到我国社会组织的公信力及其运营管理效能。要改变这种状况就必须大力发展与社会组织相关的公民意识、法治意识、合作治理等文化理论研究，培育和弘扬与市场经济相适应的“有限政府”理念，重新界定和理顺政府行政职能和社会管理职能，重点关注宏观调控、社会网络治理和规范引导上来，营造积极、健康、开放、包容的组织文化氛围。

制度吸纳机制：由排斥到包容

制度是人们在社会经济活动中必须遵守的行为准则，但制度不是一成不变的，随着人们社会经济活动内容的变化，制度也会发生相应的变化，这种变动就是制度的变迁，制度吸纳机制建立的过程就是制度变迁并走向规范化的过程。新中国成立之初，党和政府通过“行政吸纳社会”的方式完成了对社会组织的制度建构和行政控制（李培林，2013）。随着我国市场经济的发展，传统政府体制下由政府机关和作为政府机关附庸的事业单位占领的一些社会服务领域逐渐向民间社会组织开放，凭借我国政治经济社会转型的历史机遇，作为政府职能转变重要载体的社会组织大量涌现，并在政治经济社会生活的各个领域发挥着越来越重要的作用。

实践证明，社会组织凭借其非政府性和公益性在我国政治经济社会生活等领域作用的发挥既面临着机遇，同时也面对着动力不足、束缚过多等严峻的挑战，过去一直存在的组织形式上的行政色彩过浓和管理手段上的双重管理体制已经成为社会组织健康发展和社会组织管理效能提升的羁绊，为了更好地发挥其积极作用，必须将社会组织纳入统一的社会组织管理体系，建构一个更具包容性的、制度化的管理体制。虽然国务院于1998年10月颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和新的《社会团体登记管理条例》，明确规定了业务主管单位的职责和增加了社会组织注册的会员和资金下限，民政部门也通过对社会组织清理整顿，把一些符合条件的社会团体、基金会和民办非企业单位均被纳入国家统一的登记管理体制中，但以双重管理为核心的社会组织监管体制没有改变，监管职能的越位、错位、缺位的混乱局面依旧，社会组织的他律和自律机制仍然不健全，这些都不利于社会组织自身的发展和社会组织管理效能的提升。合理规范的社会组织体制的形成过程应当是我国民主政治制度不断走向完善的过程，党和政府基于社会组织发展的现实，应当不断进行制度调整和制度优化，创新制度内容和制度运行的方式，使社会组织的管理形成成熟、规范、有效、与时俱进的制度吸纳机制。

结论

随着我国政府职能转变的深化，“小政府，大社会”的格局正在逐步形成，政府将更多的社会性事务以购买服务的形式外包给社会组织，从而在公共产品供给和公共服务提供等领域建立起良好的合作关系，为社会组织的生存和发展提供广阔的空间，与之相适应，也对社会组织的管理和运营能力提出了更高的要求。此外，公民对国家政治和社会生活的参与意识得到了空前强化，突出的表现在权利和利益需求的日益多元化、对社会价值认同和追求的多样化，表现出越来越积极的参与社会公共事务治理的意愿，这样就对我国的社会组织管理机制带来了新的机遇和挑战，这些管理机制会伴随实践的发展和理论研究的深入而不断优化和完善，从而在更高的层面推动包括社会组织管理在内的国家治理体系和治理内容的现代化发展。

由于我国的社会组织内部还没有形成健全的法人治理结构，管理水平也不高，需要借助党和政府的权威实现制度化、组织化和提升治理与运营效率。为此，必须重新界定社会组织管理过程中党的领导、政府施政与社会组织自律之间的功能，理性建构这三者之间的关系，在保证社会组织效率和社会效益的前提下使三者之间的关系进一步规范化、制度化。

参考文献：

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