城市化加速阶段我国农村宅基地流转模式缺陷分析及对策

荫海龙+李芸芸

内容摘要：随着城市化、工业化进程的不断推进，在全国范围内，特别是大中城市和经济发达地区的城乡结合部，宅基地流转已成为十分普遍的现象。然而，受我国制度法规的约束，宅基地流转长期以来缺乏监管，其流转模式亦存在缺陷，严重滞后于经济社会的发展。本文通过分析城市化加速阶段宅基地流转模式存在的缺陷，进一步探寻既符合我国国情，又维护农民利益，而且对盘活宅基地存量，缓解城市建设用地紧缺等具有现实意义的新模式。

关键词：宅基地流转 城市化 模式 对策

城市化加速阶段我国农村宅基地流转的制度环境分析

在城乡二元结构下，自新中国成立初期，国家基于保护耕地，发挥宅基地居住保障功能，以及维护农村集体土地产权，规整集体经济内部管理等基本考虑而设立的法律法规，就将宅基地归为特定的产权形式加以严格管制。1982年《宪法》规定，宅基地属于集体所有以来，国家又相继出台了多项政策进一步加强农村宅基地流转的规范管理。

近几年，伴随经济的高速发展，我国经历着人口和产业活动在空间上向城镇集聚，农村地区逐渐向城镇地区转换的城镇化过程。此期间，城市化的加速推动用地需求持续增长，非农建设占用集体土地的趋势难以阻挡，宅基地的居住保障功能已逐渐弱化，其资产性功能正不断增强。但在管理上，政府仍然高度沿袭着计划经济时代的模式，《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这使得宅基地使用权一直以凝固的形态存在，不能够实现资产变现，在实践中，对城市化存在着负面影响。主要表现在如下几个方面：

土地资源粗放利用。城市土地已逐步达到集约节约利用标准，农村土地的生产力和负载能力却没有得到释放，“空心村”等土地闲置现象普遍存在。

集聚优势未发挥，城市不具备充分吸纳就业的能力。我国城市化发展过程中，政府干预较多，市场调节的作用并不明显。国家对宅基地自由流转的约束抑制了生产资料的集聚，城镇对劳动力的吸纳能力低。

劳动力的职业转换大幅度优先于空间转化。许多农民工虽已进城就业，但户籍和身份仍旧“困守”在农村有限的土地上，“离土不离乡”、“两栖人”成为他们生活现状的真实写照，城市化则衍生出城市里的“新二元结构”。中央农村工作领导小组有关人士指出，事实上中国的城市化率被严重高估，目前统计的6亿城镇人口中至少有2亿人并没有享受到市民权利。

显然，在城市化加速阶段，对宅基地使用权流转的单纯禁止，已经滞后于经济社会的发展，与现实脱节。如果坚持回避宅基地使用权资产化的问题，既束缚经济发展、影响社会稳定，也不利于国家现代化目标的达成，同时将引致更多相关问题的产生。本文基于对现行宅基地流转模式的缺陷分析，阐明构建宅基地流转新模式的必要性，并对新模式及其优势进行描述，力求为政府部门提供方法借鉴。

我国现有农村宅基地流转的模式分析

（一）我国宅基地流转模式

受法律制度的影响，我国尚无统一的宅基地流转模式，只有分散于全国各地的改革试点。从权利层面分类，主要有以下两种模式：

1.权利转换。20世纪90年代初，国家土地管理局为遏制集体建设用地隐形入市，规范土地流转行为，而广泛推行“转权让利”政策。政策规定，农村集体建设用地在流转过程中，应统一先将土地的所有权转换为国家所有，才能进入市场流转。此种“先征后让”的宅基地间接入市模式虽密切联系法律制度，高度体现政府主导地位，却忽视了权利人的合法权益，背离了市场经济的运行规律。目前，浙江省宁波市、温州市，山东省威海市等大部分地区仍然沿袭着这一模式（王延强等，2008）。

2.权利保留。主要表现在以下方面：

私下流转。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。也就是说，国家对于规定范围内的农村住宅转让是默许的。城市化的推进和经济社会的发展促使大量农村劳动力流向城镇，其原有住房往往通过血缘或地缘关系，以出租、出售、赠与等形式流转给村集体经济组织的其他成员。“地随房走”，出让方的宅基地理所当然需要跟随房屋易主。这类流转属于土地使用权人主导的宅基地依法自由流转模式，它能够资产变现且普遍存在，但造成大批农村住宅用地闲置，不利于资源的合理利用和有效配置。

宅基地入市。一些经济比较发达的地区为适应地方发展需要，推动城市化、工业化进程，进一步规范土地交易市场，形成了更为关注和维护宅基地使用权人利益的流转模式—宅基地入市。一方面，此模式避免政府介入，保证宅基地入市流转的性质不变，仍为集体所有，另一方面，土地流转收益由权利人支配，国家不再直接参与利益分配，切实保障了宅基地使用权人的合法权益。其最典型的代表地区是广东省和重庆市（陈前虎等，2010）。

（二）现行宅基地流转模式缺陷分析

如前文所述，宅基地入市只在极少数的省市进行了试点改革，目前我国实行的仍然是限制性的土地流转制度，无法满足城市化加速阶段对土地的需求，存在一定的缺陷。

1.制约农民彻底“农转非”。随着计划经济体制向市场经济体制的转型，农民“市民化”的步伐不断加快，而宅基地资产化和货币化的问题也日益凸显。

城市化是需要资本的，农民必须筹措到足够的资金，以满足城市生活的衣食住行等各方面需求。但长期的城乡分割及农民文化素质相对较低，寻觅资金的能力差、途径少，市场信息不对称的现状，使其难以融资实现“城市化”。此时，住房成为农民最为重要和强大的财产。而在城乡二元结构的制度环境下，宅基地使用权长期以凝固的形态存在，农民无法通过资产变现增加自己的财产性收入。面对制度约束，许多进城就业的农民工辛劳一生，却将大部分积蓄寄回老家盖房子，以期回到农村安度晚年。据统计，我国的城市化率为46.59%，其统计口径为城市常住人口，即在城市居住六个月以上的居民，没有城镇户籍的兼业农户占13.6%，城市化并不充分。endprint

由以上分析可见，限制宅基地流转在导致农村资产缺乏流动性、城市资金向农村回流的同时，也造成了农民的收益损失，继而制约农民身份的彻底转换和城市化的发展。

2.阻碍土地资源集约利用。理论上，较之农村而言，城市是一种集约节约利用土地的组织形式，它有着更强的承载力，因此农村居民点的用地需求和规模会伴随城市化水平的提高而趋于减少。但在实际中，一方面，政府对城市建设用地规模的扩张实施严格控制，城市土地日益紧缺。另一方面，由于国家对宅基地流转的限制，不少入城农民选择以赠与、出售和委托代管等方式将宅基地流转给本村集体经济组织的其他成员，“一户多宅”、宅基地闲置等土地浪费现象屡见不鲜。再加上留守农民翻修老宅、改善居住环境的旺盛需求，近年来，全国范围内一度出现“农村蔓延”的问题（金晓月，2006）。数据显示，全国建设用地总量为20.34万平方公里，农村建设用地为16万平方公里，占总量的80%。城乡建设用地规模的比例失调正日渐明显。

在城市化推进的过程中，宅基地使用权的流转长期受到约束，致使城市用地短缺和农村土地闲置的城乡用地矛盾不断激化，这在很大程度上降低了土地资源的配置效率，阻碍了土地资产的流动，并对我国的城市化率产生了负面影响。

3.引发社会问题并损害公共利益。当前，我国仍处于城乡二元的土地管理体制下，政府对土地市场的垄断管理与其对宅基地流转的限制，导致村集体对集体土地的所有权被虚置，宅基地作为用益物权的效用没有体现。《物权法》的出台也未能改变这一现状，因其中涉及宅基地问题的部分，几乎沿袭《土地管理法》的相关规定，进行模糊处理。

然而，城市化速度的加快和市场经济的冲击，已将计划经济时代通过扭曲要素价格、阻止要素自由流动所形成的城乡二元结构这一临时均衡打破，宅基地逐渐增强的资产性功能成为交易的内在需求。受到建设用地比较利益的驱动，农民对宅基地流转产生了强烈的愿望，并采取相应行动，变相买卖宅基地—“小产权房”问题、宅基地隐形市场、“黑市交易”等现象潜行至今。但上述交易行为绝大部分是违法违规操作，农民私自流转宅基地使用权破坏了法治秩序，不受法律保护（毛平等，2010）。

在正式制度缺失的情况下，宅基地的流转缺少一个可供遵从的法则，其自发性流转形成的合同并不完整，具有很大的不确定性，极易引致交易双方的福利损失。于卖方而言，宅基地的资产价值容易被低估；于买方而言，则随时面临卖方撕毁合同的风险。因此，宅基地使用权资产化的问题不可回避，否则，隐形交易所引发的利益冲突和潜在的社会福利、效益损失，将延缓城市化进程。

我国农村宅基地流转的模式改革方案探讨

（一）新模式的构建

1.新模式内涵。允许在城市就业情况稳定的兼业农户，以依法自愿为前提，将宅基地对应的等面积建设用地指标携带至就业所在地，经专业部门评估，以市场价格将宅基地使用权转让给当地政府。宅基地的实体则复垦为耕地，验收合格之后，其土地承包经营权属于村集体经济组织，村集体可将它有偿承包给村集体以外的单位或个人。

对于兼业农民，他们可以通过建设用地指标的转让，取得当地的户籍、福利待遇和社会保障，充分实现“农转非”，成为市民。对于政府部门，可以通过购买建设用地指标，扩展建设用地，促进区域经济增长。

2.新模式特点。主要表现在以下方面：

限定宅基地流转主体。在流转市场中，新模式对宅基地使用权流转的主体作出了相应的限定。其一，要求使用权人必须在城市就业且收入稳定；其二，规定受让方为地方政府。这在允许宅基地资产化、保障农民权益的同时，也紧密衔接了政策法规，达到合理有序推进宅基地流转的目的。

宅基地跨地区流转。新模式与现有的改革试点不同，它突破了宅基地市域、省域范围内流转的固有模式，鼓励宅基地流转跨地区接续，从而促进要素的自由流动和合理分配，缩小地区之间的差距，平衡区域发展。

兼顾耕地保护。新模式将流出的宅基地复垦为耕地，不仅保证耕地数量总体不变，而且有利于发生宅基地流转的村落实现规模生产。

（二）新模式的优势

1.释放城郊生产力，促进经济增长。城市的迅速扩张让周边地区的社会形态和经济结构发生巨大变化，土地的价值也大幅攀升，城市的辐射效应正日益彰显。为顺应城市化这个全球性的历史进程，建立一个宅基地使用权对应的建设用地指标跨地区流转的机制，有其必要性。首先，可通过市场对土地进行调整和配置，在保证农用地总量不变的情况下，释放经济发达地区城市近郊土地的生产力，辅助工业化和城市现代化的发展；其次，城郊地区、城乡结合部能够利用区位优势，从传统的农业部门吸收剩余劳动力，促进现代化工业部门的扩张，进而带动城乡一体化建设和经济的增长。

2.优化资源配置，平衡区域发展。目前，为了抑制大城市的经济集聚，缩小区域间发展的规模差距，国家在建设用地指标分配上片面追求东西部均衡，而忽视了集聚与平衡的本质联系，致使地区之间发展水平和人均收入差距持续扩大。事实上，中西部地区没有优越的地理位置，招商引资困难，建设用地指标较之东部沿海地区富余。加之政府的渔利行为，在城市化过程中极易出现非农业人口增长速度小于城市建成区面积增长速度，即人均建成区面积不降反升的土地浪费现象。

世界银行曾经比较各个国家在区域平衡发展政策上的得失，发现世界上可以找到的实现了区域平衡发展的国家，都是允许劳动力自由流动的国家（沙安文等，2006）。由此观之，区域平衡发展的前提条件是劳动力自由流动。取消对农民跨地区“城市化”的限制，支持其携带建设用地指标自由流动，意味着让市场机制代替计划手段在土地资源配置中发挥作用，促使土地资源向经济效益更高的区域和部门转移，从而实现资源的优化配置，减少区域间的人均收入差距，达到平衡发展的目标。具体而言，其一，沿海经济发达地区的用地紧张状况得到缓解，土地利用效率有所提高；其二，避免内地欠发达地区呈现“摊大饼”式外延增长的城市化趋势，遏制了土地浪费和环境污染行为。与此同时，农民可以自由选择就业机会更多、收入更高的地区“市民化”，有效防止地区间人均收入差距的继续扩大。endprint

3.维护农民产权，追求公共利益。允许宅基地使用权落实至农户，实现资产变现，对维护农民产权权益，追求社会公共利益，有着积极的作用。

长期以来，集体土地所有权的高度弱化和国家征地制度对集体土地所有权产生的超出法律范围的限制，忽略了农民的利益诉求，较大程度地干扰了他们的权力行使。将宅基地使用权从宅基地所含的权利束中分离出来，对应的建设用地指标由农民携带至就业地与政府交易的构想，不仅一改农民在土地农转非过程中因获得征地补偿费过少、社会保障缺失而贫困化的现状，使土地流转逐渐回归市场主导的轨道，而且确保农民在土地交易中拥有合法地位和利益，保证农民土地产权不受损害。

当农村劳动力可跨地区自由流动，宅基地发挥其资产性功能，帮助农民彻底市民化时，我们离“公共利益”这一目标又近了一步。地区之间，由于农村劳动人口向大城市和经济发达地区集聚，经济欠发达地区的人口规模不断缩小，因此国家更容易对人口流出地区进行财政转移，为其提供公共服务，投资基础设施建设，进而促进全国范围内的公共资源均等化。城乡之间，城市政府部门可把从农民处购得的建设用地指标所产生的土地增值收益，作为新增社会经济资源，保障取得城市户籍农民工的社会福利，农民流出村落则能以宅基地复垦所增加的农业产出，提高人均收入，改善村民生活水平。

4.实现规模生产，保障粮食安全。人口的急剧膨胀使得大量的劳动力滞留在本就稀缺的土地上，科学技术的革新和化肥、农药的使用将“马尔萨斯的幽灵”挡在门外，却挡不住土地向被无限细分的状态演变。城市化进程的加快与气候变化和环境污染所引发的土地退化、土地沙化现象一同加剧了土地的细碎化局面。我国现在的土地利用呈现出分散经营，欠缺规模经济优势，土地边际产出率低的状态。而土地的低效利用致使农民的种粮收益持续走低。为了规避农业生产的风险，许多农民选择进城务工，做起了兼业农户。这便导致专职农业劳动资源数量和质量的大幅减少。加之农业投入不足，在现行的土地制度和政策下，国家的粮食安全受到一定的威胁。

从表面上看，允许农村劳动力携带建设用地指标自由流动，会使生产要素更多地向城市集中，农地活劳动和物化劳动投入不足的问题越发显著，粮食安全问题岌岌可危。但是从实际来看，二者并不矛盾。劳动力迁移所引致的宅基地复垦和农业人口的减少，抑制了农地的细碎化，促进了农业的规模经营，继而保障了国家的粮食安全。

一个区域粮食产量的影响因素主要包括：劳动力数量、土地数量、劳动生产率和产品交易价格。依据我国农业人口基数庞大的基本国情，劳动力数量并非决定粮食产量的主要变量。至于土地，在农户自由流出以后，其数量将会明显增加。长远来看，要素的自由流动将进一步推进城市化，人口也将随之向城市集聚。城市中，人口的高密度和经济发展要求土地被集约节约利用，比之农村的宅基地，城市建筑的容积率更高，占地更少。而我国农业的劳动生产率，由于农村劳动力剩余，一直处于比较低的水平而停滞不前。当农户迁出，务农人口减少之后，就会形成提高生产率的需求和接受高新技术的动力，从而实现农业规模生产，确保国家粮食安全。另外，农业人口比重的降低和劳动生产率的提高促使城市化水平不断提升，农村组织生产方式和农业结构不断优化调整。最终，“农民”便不再是一个身份，而是一种职业，生产农产品必须要有盈利才会有人去从事。这时，农产品的价格自然会提高。

推进我国农村宅基地流转的政策建议

我国现有的宅基地流转模式由来已久，其解决不能够一蹴而就，而应在综合考察新形势的基础上，深入探讨，循序渐进。从现阶段的实际情况出发，本文提出如下建议：

（一）完善法律体系

《物权法》颁布实施后，宅基地使用权作为用益物权被正式确认，但宅基地流转仍旧缺乏可供依据的刚性法律，给相关立法工作预留了空间。为促进宅基地合理流转，有效配置土地资源，提高土地利用效率，规范建立农村土地市场，有关部门应积极探索并完善法律体系，明晰宅基地流转的具体规定（章合云等，2008）。

（二）保障农民权益

农民作为宅基地的使用者和社会弱势群体，理应参与宅基地流转利益分配，并获得地上附着物的相应补偿。同时，地方政府和村集体需要充分尊重农民意愿，对农民流转宅基地行为和流转后的收益支配，采取自愿的原则，达到切实保障农民合法权益的目的。

（三）杜绝宅基地隐形交易

受经济利益的诱惑，部分村集体和农户自主为宅基地定价出售，违法违规地进行隐形交易，致使大批资产不被法律保护。对此，相关机构应该强化宅基地管理的责任机制，制定宅基地违法流转的处罚条例，从而杜绝宅基地隐形交易，防止集体财产的流失和不良风气的形成（胡志光等，2009）。

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