从法律制度看农村公共产品的供给

郑伟

内容摘要：传统的法律制度已不适用于农村公共产品供给现状，农村公共产品无法得到好的规范和保证，不仅会导致农村供给结构和需求之间的关系严重失衡，还会在一定程度上抑制农村经济的发展和城乡一体化体制改革的进程。基于此，本文通过对当前我国农村公共产品供给情况进行调查分析，深入探讨农村公共产品供给结构出现问题的原因，并得出结论。

关键词：法律制度 农村公共产品 供给 需求调查

不同种类的农村公共产品其供给结构不同，所以在农村公共产品中，其各类供给产品存在很大的差异性。具体表现在以下几个方面：一是纯公共产品，在政府向农村提供纯公共产品供给时，其供给产品数量和成本是无法准确核算出来的，因为这些供给产品全部来源于政府，并不和其他供给产品和供给对象存在竞争关系；二是福利公共产品，这类公共产品的供给结构取决于供给农村的实际发展情况，其供给单位是政府和其他公益型单位，其供给产品数量和供给对象存在一定的竞争关系，这种供给结构最不稳定，很容易出现结构变化；三是公共服务，公共服务是由国家倡导的新型服务，公共服务的目的是为了提高农村人民的生活水平和生活质量，农村作为市场经济的边缘部分，其工业生产水平和发展水平与城市比较相对落后，所以为了实现城乡和谐统一发展，由政府和各公益组织倡导的公共服务已在各省市农村逐渐开展起来。

我国农村公共产品供给现状分析

一个完善、合理、高效的农村产品供给结构不仅可以促进农村经济体制的创新发展，还能推动农村工业、农业的发展，提高农村人民的生活质量，维护我国国民经济快速发展态势。农村产品供给结构对我国经济发展和民生发展具有重要影响意义。目前，我国农村公共产品供给严重不足，供给产品数量和农村公共产品需求量存在很大的供给关系矛盾。

（一）公共产品投入不足

农民迁徙至城市以维系城市工业建设和市场经济的发展，这种发展现状是导致农村公共资源流失的主要原因，城市公共建设和农村公共建设的不协调发展，使国家政策对公共产品供给政策具有导向性，偏向于城市，不重视农村。城市的工业发展虽然在一定程度上推动了农村工业的发展，但是这种规模性的发展和自我积累式的发展模式对农村工业的反哺造成了严重的影响，农村经济的转型和发展如果不依靠于城市工业的支撑，那么农村各产业链的发展和转型会受到严重的限制。

政府将大多数农村财富重心转移到城市，农村的农业和工业发展围绕着城市的工业和市场经济的发展，这种主流发展模式会使农村的发展过分依赖于城市，而缺少了发展的主动性和主导性，大多数农村对农村公共产品的供给资源主要来自于农村自由农业税收和“三提五统”，所以农村公共产品供给资源非常薄弱，稳定性很差。城市建设为城市居民提供了很好的公共生活环境，公民在不用支付费用的情况下，就可以享受大量的公共产品，农村居民则不同，农村建设的落后，使我国农村的公共产品的供给量大大减少，这种资源配置不均衡现象，不仅会降低农村居民的生活和公共服务水平，还会在一定程度上降低农村公共资源配置的合理性和科学性。

（二）供给结构不合理

“面子工程”。大多数农村在开展公共建设项目时，都会扩大其建设范围，已达到更好的建设效果和宣传目的，倾向于那些投资见效快的公共项目，这种“急功式”的项目建设活动，会增加项目施工压力，降低项目施工质量。

“新”概念。农村公共建设一般都会采用“新建”项目开展的模式，而不重视对破损公共设施的返修，一味的新建工程会扩大项目投资成本，降低公共建设效率，在“新”概念的驱使下，已经建成的公共项目会失去政府对其在维护和管理上的重视。

以硬件建设为主，以软件建设为辅。政府和投资企业通常会只关注农村表面上的公共建设投资和供给，如修建道路、农田改造、村庄整治等，往往会忽略制定合理、长期的农村公共建设改革方案的必要性，这种公共产品供给结构只能解决现阶段农村产业发展问题，并不能适用于以后农村产业发展状态。

我国农村公共产品供给存在问题的原因分析

（一）历史原因

新中国成立以后，我国以城市工业发展为主、农村农业发展为辅的发展格局，提升了城市工业发展和经济建设的地位，降低了农村农业发展和改革的地位。倾斜式的发展战略让农村本不发达的农业和工业陷入了发展瓶颈，由此引发的城市公共建设优于农村公共建设，城市公民福利保障由于农村农民福利保障现象，严重阻碍了我国城乡一体化的发展进程。在缓解了政策压力之后，公共产品的供给量和农村对公共产品的需求矛盾逐渐显现出来，通过发展战略改革，并没有从根本上解决农村公共产品“供需关系”的矛盾。通过调查分析可知，新中国成立后我国各时期农村公共产品的供给量和供给结构都存在很大的差异，如表1所示。

（二）法律缺失

农村公共产品供给单位主要以政府为主，公益组织和民间企业投资对农村公共建设的投资通常带有很强的名利因素和盈利目的，所以民间资本在农村公共产品供给链的位置很不明确，其投资方式和权限仍没有一个完善的法律体系作为理论基础，如农村水利建设，水利建设是推动农村农业发展的基础性公共建设工程，但是当前，我国政府对农村水利建设的公共设施供给还相对匮乏，这使农村农业发展受到了水资源的限制，农民建造的自有型水利设施虽然可以提高农业发展水平，但其对农产品质量和产量的提升却收效甚微。农民水利公共建设不完善，这种因公共设施不健全造成的农民经济损失，严重侵害了农民的生产权益和经济权益。

（三）供给体制不健全

我国是农业产量大国，所以农业对我国国民经济具有重要影响意义。我国大部分政府实施的是区域型的农村公共产品供给体制，这种供给体制和农村所处区域的农村社会经济发展和工业发展情况有着密切的联系。现有的供给体制，在财政方面和事权方面都存在很多管理问题，本文对福建省农乐县的公共产品供给体系进行了深入研究，并对当地241名村民进行了问卷调查，其具体数据如表2、表3所示。endprint

通过对表2、表3中的数据进行分析可知农村公共产品供给体制不健全，主要表现在：一是政府无力承担农村公共产品资金压力，政府财政状况不能为公共建设提供坚实的资金支持；二是原有公共产品设施的日常管理问题，农村政府各职能部门对公共设施的监管力度不够；三是农民对公共产品供给发展方向认识不深刻；四是公共建设运行机制存在很大的偏差，大部分公共建设项目没有法律依据和法律保障。

基于我国当前法律制度探讨农村公共产品供给改革方案

经济法中的政府规制理论认为，针对一些特定的社会问题可以采用导向式的政策分析理论进行法律学科内的整合，不局限于行政法和公法，为彻底解决问题可以综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想。所以要想改变农村公共产品供给方案必须深入探讨相关法律制度和政策，将其与法律制度和政策有机地融合在一起，使农村公共产品供给体制改革具有合理、科学的法律保障。

（一）建立农村公共建设法律规范

目前，我国大部分农村都存在供给结构不合理、不均衡、不科学等问题，公共设施少，公益服务水平低下，准公共产品多，纯公共产品少等现象屡见不鲜，甚至有些地方政府为了展现政府亲民、爱民的假象关怀，会在当地农村开展以“供给主导型”的农村公共建设，这些建设项目和农村居民实际公共产品需求情况严重不符，农村政府的财政工作因公共建设工程背负了很大的发展压力，但是这样的项目活动不仅没有解决农村供给结构不合理现象，还增加了政府的供给关系成本。《资本论》曾提出：法制是改变农村产业结构、完善其公共建设的必然手段，要想提高农村公共建设的合理性和时效性，必须建立较为系统的法律规范。在农村构建公共产品投资共享平台，推动平台的多元化发展，投资平台必须严格按照当地政府的投资建设章程实施公共产品建设和投资，每个投资者或投资组织都具有合法经营权和投资使用权。

（二）以经济法为主体管理农村公共产品供给和项目建设

20世纪50年代，在新中国成立初期，我国为了实现工业发展的“大跃进”，将发展重心由农业转化为工业，这种工业发展结构的转变，对农村农业发展的打击是致命的。农村公共产品投入少，需求关系紧张等问题，严重阻碍了我国工业和农业的发展，农业税和户籍制度等政策，不仅剥夺了农村工业发展的机会，还限制了农村消费格局的优化和发展。我国《农业法》第一章第九条指出：“各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。”经济法是农村市场经济和社会经济发展的主要法律依据，通过经济法，各经济组织都可以建立组织自有的投资方案和投资计划，确定公共产品供给方案之后，政府会通过当地农村公共产品供给的实际情况，去协调各经济投资组织和政府之间的供给关系，明确供给方向和投资比例。

（三）采用规制法控制农村公共产品供给体制

现阶段，我国政府已认识到了这种发展战略的错误，并已做了很多相应的改革政策，将公共建设重心逐渐由城市转向农村，同时也逐渐开始加大农村公共产品供给资源，将其投放到农村居民实际生产和生活的各个角落中。在《公共经济学》中是这样定义农村公共产品供给体制的：“供给体制应由法律来规范，由制度来限制，由条例来规范。”通过制定各种法律法规，来完善、促进农村市场主体和农村公共产品在市场经济体制中发挥的作用，在竞争激烈的投资环境中，稳定农村公共产品的供需关系，实现农村农业和工业的协调发展，以达到防止市场对农民现实需求应对不足和对实际供求关系反应失灵的发展目的。

综上所述，自改革开放以来，我国农村公共产品供给结构发生了翻天覆地的改变，“三农”政策的实施，意在改变我国传统农村发展格局，创建新型社会主义新农村，使城市和农村在一个公共平台上发展，促进城乡一体化经济体制改革的落实。农村公共产品的供给是决定三农政策能否落到实处的关键性因素。

参考文献：

1.朱国宪.农村公共产品供给的法律规制—基于当前我国农村公共产品需求的调查分析[J].商业时代，2012（6）

2.张勤.创新农村公共产品供给主体的对策建议—基于对楚州区农村公共产品需求的问卷调查[J].国家行政学院学报，2010，15（12）

3.汪前元，李彩云.从公共产品需求角度看农村公共产品供给制度的走向[J].湖北经济学院学报，2010，14（2）

4.王静.农村公共产品需求的实证分析[R].2012管理创新、智能科技与经济发展研讨会论文集，2012，14（8）

5.刘小峰.基于农户视角的农村公共产品需求研究[D].浙江大学博士论文，2010（10）

6.李英哲.我国农村公共产品供求及制度创新研究[D].西南财经大学博士论文，2010（12）

7.张世云，栾静东，江激宇.农村公共产品的供给与需求—基于安徽省364份调查问卷的分析[R].农村公共品投入的技术经济问题—中国农业技术经济研究会2008年学生研讨会论文集，2008，12（1）endprint

通过对表2、表3中的数据进行分析可知农村公共产品供给体制不健全，主要表现在：一是政府无力承担农村公共产品资金压力，政府财政状况不能为公共建设提供坚实的资金支持；二是原有公共产品设施的日常管理问题，农村政府各职能部门对公共设施的监管力度不够；三是农民对公共产品供给发展方向认识不深刻；四是公共建设运行机制存在很大的偏差，大部分公共建设项目没有法律依据和法律保障。

基于我国当前法律制度探讨农村公共产品供给改革方案

经济法中的政府规制理论认为，针对一些特定的社会问题可以采用导向式的政策分析理论进行法律学科内的整合，不局限于行政法和公法，为彻底解决问题可以综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想。所以要想改变农村公共产品供给方案必须深入探讨相关法律制度和政策，将其与法律制度和政策有机地融合在一起，使农村公共产品供给体制改革具有合理、科学的法律保障。

（一）建立农村公共建设法律规范

目前，我国大部分农村都存在供给结构不合理、不均衡、不科学等问题，公共设施少，公益服务水平低下，准公共产品多，纯公共产品少等现象屡见不鲜，甚至有些地方政府为了展现政府亲民、爱民的假象关怀，会在当地农村开展以“供给主导型”的农村公共建设，这些建设项目和农村居民实际公共产品需求情况严重不符，农村政府的财政工作因公共建设工程背负了很大的发展压力，但是这样的项目活动不仅没有解决农村供给结构不合理现象，还增加了政府的供给关系成本。《资本论》曾提出：法制是改变农村产业结构、完善其公共建设的必然手段，要想提高农村公共建设的合理性和时效性，必须建立较为系统的法律规范。在农村构建公共产品投资共享平台，推动平台的多元化发展，投资平台必须严格按照当地政府的投资建设章程实施公共产品建设和投资，每个投资者或投资组织都具有合法经营权和投资使用权。

（二）以经济法为主体管理农村公共产品供给和项目建设

20世纪50年代，在新中国成立初期，我国为了实现工业发展的“大跃进”，将发展重心由农业转化为工业，这种工业发展结构的转变，对农村农业发展的打击是致命的。农村公共产品投入少，需求关系紧张等问题，严重阻碍了我国工业和农业的发展，农业税和户籍制度等政策，不仅剥夺了农村工业发展的机会，还限制了农村消费格局的优化和发展。我国《农业法》第一章第九条指出：“各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。”经济法是农村市场经济和社会经济发展的主要法律依据，通过经济法，各经济组织都可以建立组织自有的投资方案和投资计划，确定公共产品供给方案之后，政府会通过当地农村公共产品供给的实际情况，去协调各经济投资组织和政府之间的供给关系，明确供给方向和投资比例。

（三）采用规制法控制农村公共产品供给体制

现阶段，我国政府已认识到了这种发展战略的错误，并已做了很多相应的改革政策，将公共建设重心逐渐由城市转向农村，同时也逐渐开始加大农村公共产品供给资源，将其投放到农村居民实际生产和生活的各个角落中。在《公共经济学》中是这样定义农村公共产品供给体制的：“供给体制应由法律来规范，由制度来限制，由条例来规范。”通过制定各种法律法规，来完善、促进农村市场主体和农村公共产品在市场经济体制中发挥的作用，在竞争激烈的投资环境中，稳定农村公共产品的供需关系，实现农村农业和工业的协调发展，以达到防止市场对农民现实需求应对不足和对实际供求关系反应失灵的发展目的。

综上所述，自改革开放以来，我国农村公共产品供给结构发生了翻天覆地的改变，“三农”政策的实施，意在改变我国传统农村发展格局，创建新型社会主义新农村，使城市和农村在一个公共平台上发展，促进城乡一体化经济体制改革的落实。农村公共产品的供给是决定三农政策能否落到实处的关键性因素。

参考文献：

1.朱国宪.农村公共产品供给的法律规制—基于当前我国农村公共产品需求的调查分析[J].商业时代，2012（6）

2.张勤.创新农村公共产品供给主体的对策建议—基于对楚州区农村公共产品需求的问卷调查[J].国家行政学院学报，2010，15（12）

3.汪前元，李彩云.从公共产品需求角度看农村公共产品供给制度的走向[J].湖北经济学院学报，2010，14（2）

4.王静.农村公共产品需求的实证分析[R].2012管理创新、智能科技与经济发展研讨会论文集，2012，14（8）

5.刘小峰.基于农户视角的农村公共产品需求研究[D].浙江大学博士论文，2010（10）

6.李英哲.我国农村公共产品供求及制度创新研究[D].西南财经大学博士论文，2010（12）

7.张世云，栾静东，江激宇.农村公共产品的供给与需求—基于安徽省364份调查问卷的分析[R].农村公共品投入的技术经济问题—中国农业技术经济研究会2008年学生研讨会论文集，2008，12（1）endprint

通过对表2、表3中的数据进行分析可知农村公共产品供给体制不健全，主要表现在：一是政府无力承担农村公共产品资金压力，政府财政状况不能为公共建设提供坚实的资金支持；二是原有公共产品设施的日常管理问题，农村政府各职能部门对公共设施的监管力度不够；三是农民对公共产品供给发展方向认识不深刻；四是公共建设运行机制存在很大的偏差，大部分公共建设项目没有法律依据和法律保障。

基于我国当前法律制度探讨农村公共产品供给改革方案

经济法中的政府规制理论认为，针对一些特定的社会问题可以采用导向式的政策分析理论进行法律学科内的整合，不局限于行政法和公法，为彻底解决问题可以综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想。所以要想改变农村公共产品供给方案必须深入探讨相关法律制度和政策，将其与法律制度和政策有机地融合在一起，使农村公共产品供给体制改革具有合理、科学的法律保障。

（一）建立农村公共建设法律规范

目前，我国大部分农村都存在供给结构不合理、不均衡、不科学等问题，公共设施少，公益服务水平低下，准公共产品多，纯公共产品少等现象屡见不鲜，甚至有些地方政府为了展现政府亲民、爱民的假象关怀，会在当地农村开展以“供给主导型”的农村公共建设，这些建设项目和农村居民实际公共产品需求情况严重不符，农村政府的财政工作因公共建设工程背负了很大的发展压力，但是这样的项目活动不仅没有解决农村供给结构不合理现象，还增加了政府的供给关系成本。《资本论》曾提出：法制是改变农村产业结构、完善其公共建设的必然手段，要想提高农村公共建设的合理性和时效性，必须建立较为系统的法律规范。在农村构建公共产品投资共享平台，推动平台的多元化发展，投资平台必须严格按照当地政府的投资建设章程实施公共产品建设和投资，每个投资者或投资组织都具有合法经营权和投资使用权。

（二）以经济法为主体管理农村公共产品供给和项目建设

20世纪50年代，在新中国成立初期，我国为了实现工业发展的“大跃进”，将发展重心由农业转化为工业，这种工业发展结构的转变，对农村农业发展的打击是致命的。农村公共产品投入少，需求关系紧张等问题，严重阻碍了我国工业和农业的发展，农业税和户籍制度等政策，不仅剥夺了农村工业发展的机会，还限制了农村消费格局的优化和发展。我国《农业法》第一章第九条指出：“各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。”经济法是农村市场经济和社会经济发展的主要法律依据，通过经济法，各经济组织都可以建立组织自有的投资方案和投资计划，确定公共产品供给方案之后，政府会通过当地农村公共产品供给的实际情况，去协调各经济投资组织和政府之间的供给关系，明确供给方向和投资比例。

（三）采用规制法控制农村公共产品供给体制

现阶段，我国政府已认识到了这种发展战略的错误，并已做了很多相应的改革政策，将公共建设重心逐渐由城市转向农村，同时也逐渐开始加大农村公共产品供给资源，将其投放到农村居民实际生产和生活的各个角落中。在《公共经济学》中是这样定义农村公共产品供给体制的：“供给体制应由法律来规范，由制度来限制，由条例来规范。”通过制定各种法律法规，来完善、促进农村市场主体和农村公共产品在市场经济体制中发挥的作用，在竞争激烈的投资环境中，稳定农村公共产品的供需关系，实现农村农业和工业的协调发展，以达到防止市场对农民现实需求应对不足和对实际供求关系反应失灵的发展目的。

综上所述，自改革开放以来，我国农村公共产品供给结构发生了翻天覆地的改变，“三农”政策的实施，意在改变我国传统农村发展格局，创建新型社会主义新农村，使城市和农村在一个公共平台上发展，促进城乡一体化经济体制改革的落实。农村公共产品的供给是决定三农政策能否落到实处的关键性因素。

参考文献：

1.朱国宪.农村公共产品供给的法律规制—基于当前我国农村公共产品需求的调查分析[J].商业时代，2012（6）

2.张勤.创新农村公共产品供给主体的对策建议—基于对楚州区农村公共产品需求的问卷调查[J].国家行政学院学报，2010，15（12）

3.汪前元，李彩云.从公共产品需求角度看农村公共产品供给制度的走向[J].湖北经济学院学报，2010，14（2）

4.王静.农村公共产品需求的实证分析[R].2012管理创新、智能科技与经济发展研讨会论文集，2012，14（8）

5.刘小峰.基于农户视角的农村公共产品需求研究[D].浙江大学博士论文，2010（10）

6.李英哲.我国农村公共产品供求及制度创新研究[D].西南财经大学博士论文，2010（12）

7.张世云，栾静东，江激宇.农村公共产品的供给与需求—基于安徽省364份调查问卷的分析[R].农村公共品投入的技术经济问题—中国农业技术经济研究会2008年学生研讨会论文集，2008，12（1）endprint