农村最低生活保障目标瞄准分析

李芬　王希杰　梁勇

摘 要：随着当前社会救助管理的规范化和精细化，目标瞄准已经成为最低生活保障制度的核心议题之一。最低生活保障制度，被喻为维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道“防护网”，是社会救助的重要组成部分，提高目标瞄准率使农村最低生活保障制度瞄准真正需要保障的群体。文章以安徽砀山为例，就目标瞄准过程中出现的“人情保”、“应保未保”等现象进行分析，提出相应的对策，旨在提高农村最低生活保障目标瞄准效率，减少资金浪费，提高社会救助效率。

关键词：农村最低生活保障制度；目标瞄准；瞄准率

中图分类号 C913.7 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）11-21-05

Abstract：With the current social assistance management standardization and refinement， aiming at minimum life guarantee system has become one of the core issues. Minimum life guarantee system， by maintain social stability， protected the people's basic living called"protecting net"， is an important part of the social assistance. Improving targeting rate of the rural minimum living allowance to aimed at real needs. Based on the survey in Dangshan Anhui，This article analyzed the problems appeared in the targeting process，such as "Emotional security"，"Should guarantee not guaranteed". Finally， we put forward the relevant countermeasures to improve the countryside minimum life guarantee efficiency targets so as to reduce waste of money and improve the efficiency of social assistance.

Key words：Rural minimum life guarantee system；Targeting；Aiming rate

农村社会救助制度是整个农村杜会保障制度的重要组成部分，在我国农村社会保障体系建设中具有重要的地位[1]。农村最低生活保障制度是社会救助制度的一个重要组成部分，也是最主要最基本的救助制度，被喻为维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道“防护网”。农村最低生活保障制度的目标瞄准则使真正需要保障的群体更好的得到保障，减少资金浪费，提高社会救助的效率。

1 农村最低生活保障制度概述

农村最低生活保障制度指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活标准的农村贫困群众，按最低生活标准，提供维持其基本生活帮助的一种制度安排。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。农村最低生活保障制度的保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活标准的农村居民，主要是因病致残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

1.1 国内外农村最低生活保障制度的产生与发展

1.1.1 国外农村最低生活保障制度的产生与发展 国外农村最低生活保障制度的产生发展有着重要的理论渊源，圈地运动以后随着偷盗者、流氓者、乞讨者增多，社会不安因素急剧增加，1601年，世界上第一部《济贫法》诞生于英国，主要注重于传统的慈善救济。这是最低生活保障制度的雏形。在后来的发展过程中各国的农村低保制度各有其特色。日本的农村最低生活保障制度以生存权理念为基础，突出无差别平等；英国的救助制度是通过对人群需求程度进行划分，然后再配合一系列的配套措施，既充分利用了资源又保障了被救助人群的基本生活；而德国从1860年的第一部社会救济法开始至今已形成了比较健全的最低生活保障法制体系，同时，也为发展中国家社会救助制度的建立和改革提供许多有益的启示。

1.1.2 国内农村最低生活保障制度的产生与发展 我国农村社会保障起步相对较晚，农村最低生活保障制度1995年开始试点，民政部在山西泉阳、河北平原、山东烟台、四川彭州和江苏等地开展农村最低生活保障试点工作，最低生活保障在农村地区逐步开展起来。开始时农村最低生活保障是采取经济上的扶贫攻坚，但事实是仍有部分人群不具备借助经济发展改善自身处境的能力。不能让他们通过生产来“造血”自立、致富，而只能是“输血”维持其生存[2]。2007年又出台了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村最低生活保障制度的正式确立。截至2012年底，全国农村低保已覆盖2 814.9万户、5 344.5万人。

1.2 我国农村最低生活保障制度的现状 我国农村最低生活保障制度从确立至今，在覆盖范围和保障力度上都有了较大幅度的提高，起到了稳定社会、提高人民生活水平的作用。同时也暴露了很多问题，这些问题需要在改革发展中加以解决。根据第六次人口普查的结果显示居住在农村的人口占总人口比例的50.32%，而农业经济产值则占国民生产总值的21.57%。农村的低收入人群占有很大比重，解决好农村低收入人群的社会保障问题，是全面实现中国梦的必要条件。从2007年农村最低生活保障制度正式确立起截至2012年底我国农村低保在保障户数、保障人数、各级财政支出、中央财政补贴、年平均发放标准、月平均补助水平等方面均有明显的提高（见表1）。

由《2012中国可持续发展战略报告》可知，以2011年提高后的贫困标准为依据（农村居民家庭人均纯收入2 300元人/a），中国还有1.28亿人处在贫困线以下。距离实现“应保尽保”目标还有相当长的一段路要走。农村最低生活保障制度是以最低收入家庭作为瞄准对象，在制度实施中，是否准确地瞄准最低收入家庭？如何才能更准确地向真正需要得到帮助的家庭传递救助资源[3]？成为最低生活保障制度有效实施的关键点。因此农村最低生活保证制度目标瞄准尤为重要。

2 农村最低生活保障的目标瞄准

2.1 目标瞄准的概念 随着当前社会救助管理的规范化和精细化，目标瞄准已经成为最低生活保障制度的核心议题之一。目标瞄准是政府基于特定的管理与技术手段，使最低生活保障能够准确地分配给因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活困难的农村居民的一种机制。使最低生活保障制度瞄准真正迫切需要保障的群体，提高社会救助的效率。

2.2 农村最低生活保障目标瞄准的主体

2.2.1 管理机构 管理机构，指的是低保实施的政府管理机构。管理机构根据特定的标准和程序，来判断申请人或家庭是否符合获得救助的条件。管理机构以目标人群的家庭收入信息作为参考依据。由于农村人口收入信息的确定方法有一定的限制性，因此家庭收入通常采用住房、农作物收成、家庭耐用品的使用情况来预测。审查机构需要对上述信息的准确性作出评估。对最低生活保障申请者的严格审查能够提高目标人群的瞄准率，减少挤出率和漏损率，使提高最低生活保障覆盖率。没有获得保障的目标家庭数与目标家庭总数之比，即挤出率；获得保障的非目标家庭数与获得保障的家庭总数之比，即漏损率。[3]

2.2.2 目标人群 目标人群是最低生活保障制度的另外一个非常重要的主体，在制度的实施过程中其自身的自我目标瞄准尤为重要。所谓自我目标瞄准是指最低生活保障目标人群自我瞄准的过程。在经济学假定中时间是有成本的，并且穷人劳动时间的机会成本比其他人的更低。愿意利用劳动时间交换社会救助。因此，通过制度设计使得只有穷人愿意申请和参与最低生活保障就是自我目标瞄准[4]。自我瞄准机制的应用，制度必须设计的恰当，如果参与成本超过了收益，即便是真正生活在最低生活水平以下的人群也不会感兴趣。另一个极端是制度制定的过于宽松，范围过大，保障水平过高，就会产生另外一种社会现象，即不应得到保障的人进入到保障的范围内，应得到保障的低收入人群因其得到的保障水平大于去工作带来的收益，就会造成一部分人群不愿去参与社会劳动，“养闲人”现象的出现，同时也会对国家的财政造成负担，对资源造成浪费。最低生活保障制度中的自我瞄准对于提高制度的瞄准率，提高覆盖面有着重要的作用。

2.3 最低生活保障目标瞄准程序 农村最低生活保障目标瞄准的过程是制度实施过程中至关重要的一步。其程序，首先申请、审核。由户主或者其代理人以户主的名义向户籍所在地乡镇人民政府提出书面申请。乡镇人民政府予于受理审核。其次，民主公示、审批。村民委员会进行公示，县级人民政府民政部门审批。再次，资金发放。低保金由县级财政局通过代理金融机构，直接支付到低保家庭的账户。最后，动态管理。及时办理低保金停发、减发或者增发手续（见图1）。

3 农村最低生活保障制度瞄准机制存在的问题

笔者于2013年12月在安徽省砀山县就农村最低生活保障制度实施过程中存在的问题进行了调查。

3.1 农村最低生活保障制度实施存在的问题

3.1.1 农村最低生活保障制度立法滞后 一项制度的顺利实施离不开法律的保驾护航，最低生活保障制度作为一种公共产品，其建立和完善必须依靠国家法律法规的支持。农村低保制度实施中存在的首要问题就是缺乏法制保障，缺少法律规范，致使农村低保在实施中出现各种问题和障碍，全国各地区的最低生活保障标准没有统一标准，不利于全国统筹发展。例如，安徽省砀山县和江苏省丰县在地理位置上毗邻，但低保的支出水平有很大差异，2013年3季度砀山县最低生活保障人均支出水平为91.62元/月，丰县人均支出水平为153.84元/月。

3.1.2 筹资困难，城乡保障水平差距较大 提高农村最低生活保障标准，拓宽筹资渠道，对农村最低生活保障目标瞄准率的提高起着支撑作用。在走访总结发现最低生活保障制度的覆盖面较低，不能满足基本的生活需求。最低生活保障资金是根据国家有关法律、法规为实施最低生活保障制度而筹集起来的法定的专款专用的经费，用于社会成员处于贫困状态时的帮助，以保证其基本生活需要的资金，是最低生活保障制度实施的物质基础和可靠保证。

由于我国特殊的城乡“二元”结构和地区间的经济发展不平衡，城乡最低生活保障标准和保障水平差距较大，根据民政部数据可知2014年1季度农村低保人均支出水平113.86元/月，城镇低保人均支出水平256.40元/月；不同地区之间发展极不平衡；低保覆盖面城乡、地区之间差距较大，全国各地保障水平差距较明显，财政支出城乡地区分配不合理。尤其是中央财政转移支付不平衡，各地资金筹集的渠道的，规范化程度不同，导致各地的保障标准和保障水平不一。

3.1.3 农村最低生活保障对象认定操作不规范 农村最低生活保障对象的瞄准是农村最低生活保障制度实施过程中一个基础的、重要的环节。农村最低生活保障对象认定方面主要存在3个方面的难题：一是对最低生活保障对象收入情况的审核方面缺乏有力的措施。主要是因为农民隐性收入难以用货币来衡量，粮食等实物收入价值转化随意性较大[5]。二是农民的个人收入难以准确计算。农作物的收入受气候，自然灾害的影响较大，进城务工人员的收入也有很大的不确定性。三是农民收入的计算方法缺乏科学性。目前主要采用人工方式进行收入审核，在确定低保对象时，随意性较大，逆向选择行为和道德风险问题存在。准确的识别瞄准低保对象，提高瞄准率是目前农村低保工作的一个难题。农村低保的退出渠道不畅，没能建立有效的低保户有序进出，导致部分贫困群体利益受损，农村低保资金没能实现效益最大化，科学有效的农村低保进出机制有待建立[6]。农村低保工作人员、工作经费、办公条件、政策的配套衔接等基本条件相对不足，农村低保制度的实施有一定的限制性。从而使得农村低保的挤出率和漏损率增大，低保目标人群的瞄准率降低（图2）。

3.2 管理机构的目标瞄准存在的问题 调查发现，农村最低生活保障制度的宣传力度不够，农村最低生活保障制度的实施过程不透明，公示、接受群众的监督等工作不充分，导致“人情保”、“应保未保”、“骗保”等现象出现。

3.2.1 “人情保”现象严重 通过走访发现，“人情保”主要发生于2种群体，第一个群体为村干部；第二个群体为村干部的亲朋好友。非目标人群成为保障对象使得一部分目标人群被挤出，“人情保”现象的产生，严重扭曲了农村最低生活保障制度的公平性，损害了基层村委会组织以及党和国家在人民群众中的形象，对政府的公信力造成不好的影响。

3.2.2 “应保未保”现象大量存在 “应保未保”现象的存在，最需要得到保障的群体和个人不能得到应有的保障，而一些非目标人群在享受最低生活保障，使得贫富差距拉大，并且使同样处于贫困状态的家庭却处于不同的生活状态。“应报未保”现象的存在不能更好地体现农村最低生活保障制度实施的公平性，最低生活保障目标瞄准率的提高能减少“应报未保”现象，能够更好地促进农村最低生活保障制度的健康发展，维护社会的安定和谐。

3.2.3 “骗保”现象突出 在农村最低生活保障制度实施过程中，“骗保”现象的存在方式主要是通过一家多户或将年老的父母与子女分开居住，即通过一户人家存在好几个户口本或将家庭中没有生活来源或没有劳动能力的人口分离出来独立成户，来得到最低生活保障制度的救助。由于现行农村最低生活保障法律没有对共同居住的衡量方法作出界定，所以对这些“骗保”现象也无法制止。而“骗保”现象的发生，直接侵占了农村最低生活保障救助资源，降低了农村最低生活保障制度的瞄准率。

3.3 目标人群的自我瞄准方面存在的问题 从走访交流中了解到，大部分农村居民对最低生活保障制度的了解程度很低，对最低生活保障制度的瞄准对象、保障标准、申请程序等不甚了解，目标人群对低保制度的认知度和认同感低。由于低保的保障标准低，制度实施的过程中也存在一定的问题，因此目标人群对低保制度的认同感低。农户对于村级社区组织初步评定受益资格、制度实施中保障对象的瞄准率、保障标准的确定、制度实施给付的公平度方面的认知度和认同感低。但有一点，较低的保障标准在制度实施之初，有其优点，由于较低的保障标准，对于中等收入或较高收入家庭而言，吸引力不大，从而有利于减少错误几率，提高制度瞄准效率。

4 提高农村最低生活保障制度瞄准机制的建议

我国政府高度重视对农村扶贫开发工作，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中指出“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作，实行动态管理，确保扶贫对象得到有效扶持，逐步提高国家扶贫标准”。瞄准扶贫对象，提高农村最低生活保障目标瞄准率，使政策更健康稳定的实施，保护处于贫困线以下人群的权利。

4.1 完善农村最低生活保障体系

4.1.1 建立健全法制法规 农村最低生活保障制度的推广和完善离不开健全的法制。在完善农村低保制度建设中完善法规体系建设是一项十分紧迫的工作。农村最低生活保障制度最终需要通过制定《最低生活保障法》的方式加以确认，才能从根本上保证低保制度的权威性和连续性，使低保工作步入有法可依的法制化轨道，从而确保每一个公民的基本生活权益不受侵害[7]。

而在农村最低生活保障制度的实施过程中，由于缺少清晰公正的法律规范，所以在政策执行中存在大量的人为主观因素，农村骗保行为和地方财政的随意停发、减发低保资金等违规操作现象也经常出现。规范农村最低生活保障加强制度建设，应及时制定《农村最低生活保障法》，有了法律条款的支撑，才能更好的确保农村最低生活保障制度的权威性和长效性发展，提升价值理念，从和谐社会和以人为本的价值理念出发，增强制度的人本化。通过加强诚信教育和法治建设，确保农村最低生活保障制度的长效性和权威性，实现农村最低生活保障制度的可持续发展[8]。

制度规范着人们的行为，抑制着损害共同利益现象和“道德风险”的发生。因此，要实现农村最低生活保障制度的可持续发展，首先要解决好农村最低生活保障制度本身的设计和完善问题。只有有了法律的保障，使最低生活保障制度法制化、制度化，建立长效机制，才能更好的保障农村最低生活保障工作的顺利开展，从而在法律上保障贫困农民的最基本生存权利。

4.1.2 加强社会道德和文化建设 我国农村最低生活保障在目标人群的瞄准过程中造成“关系保”、“人情保”、“应报未保”等现象的根源在于法治观念的贫乏和社会道德文化价值观的扭曲。在现实生活中有些人把能得到低保当做是一种身份的象征，而不是贫困的象征，这部分非目标人群认为得到低保是有能力的象征。这种价值取向造成农村最低生活保障制度的发展面临很大的道德障碍。社会道德和文化价值观的扭曲增加了我国农村最低生活保障制度的运行成本，并损害了应得到保障的目标人群的利益，加强社会道德和文化价值观的宣传，是人们有正确的认知，能够更好的维护制度的健康运行。

4.2 提高管理机构的目标瞄准

4.2.1 提高工作人员的认知 认识是行动的先导。工作人员对目标人群的瞄准时要做好对申请最低生活保障家庭的收入信息进行直接或间接地收集和验证。审查机构需要对上述信息的准确性作出评估。对最低生活保障申请目标的严格审查能够提高目标人群的瞄准率，减少漏损率提高最低生活保障覆盖率。

4.2.2 提高信息对称性 随着社会发展的信息化，信息的对称性出现在了各个领域，信息的对称性尤为重要。在农村最低生活保障制度的整个实施过程中，信息的不对称性使得最低生活保障制度目标瞄准上出现了“应保未保”的现象。信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在最低生活保障制度的运行过程中，增强公开透明度，让目标人群和非目标人群都能够更好的掌握了解最低生活保障制度，从而准确的定位。

4.2.3 实施分类施保 实施分类施保，挖掘不同贫困群体发展能力，提高救助针对性。最低生活保障制度的目标人群中应当根据其家庭收入状况、家庭人口数、身体健康状况等因素的不同，针对性的制定层次性的保障标准，使目标人群更好地享受这项权利，切实改善他们的生活状况。科学操作是建立农村最低生活保障制度的基础。农村最低生活保障工作的难点是对象的确认。科学建立农村最低生活保障制度，应当实施分类施保的办法。例如，安徽省砀山县自2010年4月1日开始按照贫困类型和贫困程度进行分类施保，分为3类，A类是红色低保证。A类保障的对象是丧失和严重缺乏劳动力、无经济来源、无法定赡养人和抚（扶）养人没有赡养抚（扶）养能力的，按照农村低保标准的90%发放基本生活保障金。B类是黄色低保证。B类的保障对象是大病重残、单亲困难家庭，按照农村低保标准的48%发放基本生活保障。C类是蓝色低保证。C类的保障对象是因灾因病或其它原因造成的临时困难家庭，按农村低保标准的30%发放基本生活保障。同时要求将符合低保条件的重度残疾人优先纳入农村低保。通过分类施保，该县农村最低生活保障目标瞄准率较实施分类施保之前取得成效。

4.3 增强目标人群的自我瞄准意识 作为一种社会救助形式，农村最低生活保障制度的生命力和可持续发展的基础，在于广大人民群众的的认同、参与以及准确的自我瞄准。及时向目标人群和非目标人群宣传最低生活保障制度的目标、保障范围、保障标准、制度目的等，让人们更好地认识到是自己应该享有的权利。人们自我瞄准意识的增强，对提高最低生活保障制度的瞄准率起着不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障资金建设

4.4.1 最低生活保障制度的资金来源 农村最低生活保障制度的资金来源主要是中央财政的支持以及地方财政的投入。健全农村最低生活保障资金筹措机制，充分结合实际，对原有的筹资方式进行改进，充分发挥政府财政转移支付的作用。拓展农村最低生活保障资金筹资渠道，健全稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障工作顺利有效实施的必要条件。在农村最低生活保障资金的筹集方面也离不开社会，要充分发动社会的力量进行捐助，来充实最低生活保障资金。农村最低生活保障资金的筹集要形成中央财政、地方财政、村集体筹资，社会筹资，这种“三级+社会”的筹资模式，有利最低生活保障资金充裕结合制度在实施的过程中目标瞄准率的提高，从而促进农村最低生活保障制度进一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的资金管理 提高农村最低生活保障目标瞄准率，保障农村最低生活保障落到实处，加强农村最低生活保障制度资金的管理至关重要。对于保障金的预算、决算、管理和检查监督都要严格把关。保障资金由中央和地方分别列入财政预算，由县、市民政部门实行专账管理。

4.5 加强农村最低生活保障制度的监督与管理 监督管理是任何一项制度不可缺少的内容。任何好的制度，若缺乏监管这个环节，就不能保证其得到切实地贯彻和执行。完善组织机构，提升救助水平，综合农村社会救助体系，搞好制度衔接，引入社会工作，提高救助的综合性和专业化。规范操作程序，加强动态管理和信息化建设[9]。县乡两级人民政府民政部门根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理并根据低保家庭成员经济状况的变化及时办理低保金停发、减发或者增发手续。变动情况及时向社会公布，使最低生活保障制度运行过程更加透明。加强宣传和监督，增强制度的约束性。针对最低生活保障制度要加强宣传和监督工作，完善监督机制，充分发挥政府监督、群众监督和媒体监督等监督方式的协调作用。

5 结语

通过制度的保障，管理部门的瞄准效率的提高，目标对象的自我瞄准意识的增强，充裕的资金来减少农村最低生活保障目标瞄准过程中的漏损率和挤出率，提高农村最低生活保障目标瞄准效率，从而使得农村最低生活保障制度在实施的过程中做到应保尽保，使目标人群得到最大限度的保障，促进和谐社会的发展。此外，扶贫和济贫问题不仅仅是一个部门的责任，要充分调动社会各方面的积极性，提供相应的政策优惠。同时农村最低生活保障制度也要注意和其他社会保障制度的衔接，充分利用各种福利设施，提高社会保障的效率和含金量，最终形成完善的农村社会救助体系，从而使处于贫困线以下的人群生活质量得以提高。

参考文献

[1]关信平.论我国农村社会救助的目标、原则及模式选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006（11）：29.

[2]张乃亭.完善农村最低生活保障制度的理论基础研究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2013（2）：155-160.

[3]谢东梅.农村最低生活保障制度分配效果与瞄准效率研究[D].福建农林大学，2009.

[4]李艳军.农村最低生活保障目标瞄准机制研究——来自宁夏690户家庭的调查数据[J].现代经济探讨，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.农村最低生活保障实施的问题与对策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委课题组，南京市农村居民最低生活保障制度的调查与研究[J].中共南京市委党校，2008（2）：107-108.

[7]邓大松，吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（5）：647.

[8]张乃亭.农村最低生活保障制度研究[D].山东大学，2011.

[9]王海忠.农村最低生活保障制度运行研究——以河南省Q县为例[D].湖南师范大学，2010.

（责编：徐焕斗）

4.2.3 实施分类施保 实施分类施保，挖掘不同贫困群体发展能力，提高救助针对性。最低生活保障制度的目标人群中应当根据其家庭收入状况、家庭人口数、身体健康状况等因素的不同，针对性的制定层次性的保障标准，使目标人群更好地享受这项权利，切实改善他们的生活状况。科学操作是建立农村最低生活保障制度的基础。农村最低生活保障工作的难点是对象的确认。科学建立农村最低生活保障制度，应当实施分类施保的办法。例如，安徽省砀山县自2010年4月1日开始按照贫困类型和贫困程度进行分类施保，分为3类，A类是红色低保证。A类保障的对象是丧失和严重缺乏劳动力、无经济来源、无法定赡养人和抚（扶）养人没有赡养抚（扶）养能力的，按照农村低保标准的90%发放基本生活保障金。B类是黄色低保证。B类的保障对象是大病重残、单亲困难家庭，按照农村低保标准的48%发放基本生活保障。C类是蓝色低保证。C类的保障对象是因灾因病或其它原因造成的临时困难家庭，按农村低保标准的30%发放基本生活保障。同时要求将符合低保条件的重度残疾人优先纳入农村低保。通过分类施保，该县农村最低生活保障目标瞄准率较实施分类施保之前取得成效。

4.3 增强目标人群的自我瞄准意识 作为一种社会救助形式，农村最低生活保障制度的生命力和可持续发展的基础，在于广大人民群众的的认同、参与以及准确的自我瞄准。及时向目标人群和非目标人群宣传最低生活保障制度的目标、保障范围、保障标准、制度目的等，让人们更好地认识到是自己应该享有的权利。人们自我瞄准意识的增强，对提高最低生活保障制度的瞄准率起着不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障资金建设

4.4.1 最低生活保障制度的资金来源 农村最低生活保障制度的资金来源主要是中央财政的支持以及地方财政的投入。健全农村最低生活保障资金筹措机制，充分结合实际，对原有的筹资方式进行改进，充分发挥政府财政转移支付的作用。拓展农村最低生活保障资金筹资渠道，健全稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障工作顺利有效实施的必要条件。在农村最低生活保障资金的筹集方面也离不开社会，要充分发动社会的力量进行捐助，来充实最低生活保障资金。农村最低生活保障资金的筹集要形成中央财政、地方财政、村集体筹资，社会筹资，这种“三级+社会”的筹资模式，有利最低生活保障资金充裕结合制度在实施的过程中目标瞄准率的提高，从而促进农村最低生活保障制度进一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的资金管理 提高农村最低生活保障目标瞄准率，保障农村最低生活保障落到实处，加强农村最低生活保障制度资金的管理至关重要。对于保障金的预算、决算、管理和检查监督都要严格把关。保障资金由中央和地方分别列入财政预算，由县、市民政部门实行专账管理。

4.5 加强农村最低生活保障制度的监督与管理 监督管理是任何一项制度不可缺少的内容。任何好的制度，若缺乏监管这个环节，就不能保证其得到切实地贯彻和执行。完善组织机构，提升救助水平，综合农村社会救助体系，搞好制度衔接，引入社会工作，提高救助的综合性和专业化。规范操作程序，加强动态管理和信息化建设[9]。县乡两级人民政府民政部门根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理并根据低保家庭成员经济状况的变化及时办理低保金停发、减发或者增发手续。变动情况及时向社会公布，使最低生活保障制度运行过程更加透明。加强宣传和监督，增强制度的约束性。针对最低生活保障制度要加强宣传和监督工作，完善监督机制，充分发挥政府监督、群众监督和媒体监督等监督方式的协调作用。

5 结语

通过制度的保障，管理部门的瞄准效率的提高，目标对象的自我瞄准意识的增强，充裕的资金来减少农村最低生活保障目标瞄准过程中的漏损率和挤出率，提高农村最低生活保障目标瞄准效率，从而使得农村最低生活保障制度在实施的过程中做到应保尽保，使目标人群得到最大限度的保障，促进和谐社会的发展。此外，扶贫和济贫问题不仅仅是一个部门的责任，要充分调动社会各方面的积极性，提供相应的政策优惠。同时农村最低生活保障制度也要注意和其他社会保障制度的衔接，充分利用各种福利设施，提高社会保障的效率和含金量，最终形成完善的农村社会救助体系，从而使处于贫困线以下的人群生活质量得以提高。

参考文献

[1]关信平.论我国农村社会救助的目标、原则及模式选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006（11）：29.

[2]张乃亭.完善农村最低生活保障制度的理论基础研究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2013（2）：155-160.

[3]谢东梅.农村最低生活保障制度分配效果与瞄准效率研究[D].福建农林大学，2009.

[4]李艳军.农村最低生活保障目标瞄准机制研究——来自宁夏690户家庭的调查数据[J].现代经济探讨，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.农村最低生活保障实施的问题与对策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委课题组，南京市农村居民最低生活保障制度的调查与研究[J].中共南京市委党校，2008（2）：107-108.

[7]邓大松，吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（5）：647.

[8]张乃亭.农村最低生活保障制度研究[D].山东大学，2011.

[9]王海忠.农村最低生活保障制度运行研究——以河南省Q县为例[D].湖南师范大学，2010.

（责编：徐焕斗）

4.2.3 实施分类施保 实施分类施保，挖掘不同贫困群体发展能力，提高救助针对性。最低生活保障制度的目标人群中应当根据其家庭收入状况、家庭人口数、身体健康状况等因素的不同，针对性的制定层次性的保障标准，使目标人群更好地享受这项权利，切实改善他们的生活状况。科学操作是建立农村最低生活保障制度的基础。农村最低生活保障工作的难点是对象的确认。科学建立农村最低生活保障制度，应当实施分类施保的办法。例如，安徽省砀山县自2010年4月1日开始按照贫困类型和贫困程度进行分类施保，分为3类，A类是红色低保证。A类保障的对象是丧失和严重缺乏劳动力、无经济来源、无法定赡养人和抚（扶）养人没有赡养抚（扶）养能力的，按照农村低保标准的90%发放基本生活保障金。B类是黄色低保证。B类的保障对象是大病重残、单亲困难家庭，按照农村低保标准的48%发放基本生活保障。C类是蓝色低保证。C类的保障对象是因灾因病或其它原因造成的临时困难家庭，按农村低保标准的30%发放基本生活保障。同时要求将符合低保条件的重度残疾人优先纳入农村低保。通过分类施保，该县农村最低生活保障目标瞄准率较实施分类施保之前取得成效。

4.3 增强目标人群的自我瞄准意识 作为一种社会救助形式，农村最低生活保障制度的生命力和可持续发展的基础，在于广大人民群众的的认同、参与以及准确的自我瞄准。及时向目标人群和非目标人群宣传最低生活保障制度的目标、保障范围、保障标准、制度目的等，让人们更好地认识到是自己应该享有的权利。人们自我瞄准意识的增强，对提高最低生活保障制度的瞄准率起着不可或缺的作用。

4.4 完善最低生活保障资金建设

4.4.1 最低生活保障制度的资金来源 农村最低生活保障制度的资金来源主要是中央财政的支持以及地方财政的投入。健全农村最低生活保障资金筹措机制，充分结合实际，对原有的筹资方式进行改进，充分发挥政府财政转移支付的作用。拓展农村最低生活保障资金筹资渠道，健全稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障工作顺利有效实施的必要条件。在农村最低生活保障资金的筹集方面也离不开社会，要充分发动社会的力量进行捐助，来充实最低生活保障资金。农村最低生活保障资金的筹集要形成中央财政、地方财政、村集体筹资，社会筹资，这种“三级+社会”的筹资模式，有利最低生活保障资金充裕结合制度在实施的过程中目标瞄准率的提高，从而促进农村最低生活保障制度进一步的完善。

4.4.2 最低生活保障制度的资金管理 提高农村最低生活保障目标瞄准率，保障农村最低生活保障落到实处，加强农村最低生活保障制度资金的管理至关重要。对于保障金的预算、决算、管理和检查监督都要严格把关。保障资金由中央和地方分别列入财政预算，由县、市民政部门实行专账管理。

4.5 加强农村最低生活保障制度的监督与管理 监督管理是任何一项制度不可缺少的内容。任何好的制度，若缺乏监管这个环节，就不能保证其得到切实地贯彻和执行。完善组织机构，提升救助水平，综合农村社会救助体系，搞好制度衔接，引入社会工作，提高救助的综合性和专业化。规范操作程序，加强动态管理和信息化建设[9]。县乡两级人民政府民政部门根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理并根据低保家庭成员经济状况的变化及时办理低保金停发、减发或者增发手续。变动情况及时向社会公布，使最低生活保障制度运行过程更加透明。加强宣传和监督，增强制度的约束性。针对最低生活保障制度要加强宣传和监督工作，完善监督机制，充分发挥政府监督、群众监督和媒体监督等监督方式的协调作用。

5 结语

通过制度的保障，管理部门的瞄准效率的提高，目标对象的自我瞄准意识的增强，充裕的资金来减少农村最低生活保障目标瞄准过程中的漏损率和挤出率，提高农村最低生活保障目标瞄准效率，从而使得农村最低生活保障制度在实施的过程中做到应保尽保，使目标人群得到最大限度的保障，促进和谐社会的发展。此外，扶贫和济贫问题不仅仅是一个部门的责任，要充分调动社会各方面的积极性，提供相应的政策优惠。同时农村最低生活保障制度也要注意和其他社会保障制度的衔接，充分利用各种福利设施，提高社会保障的效率和含金量，最终形成完善的农村社会救助体系，从而使处于贫困线以下的人群生活质量得以提高。

参考文献

[1]关信平.论我国农村社会救助的目标、原则及模式选择[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2006（11）：29.

[2]张乃亭.完善农村最低生活保障制度的理论基础研究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2013（2）：155-160.

[3]谢东梅.农村最低生活保障制度分配效果与瞄准效率研究[D].福建农林大学，2009.

[4]李艳军.农村最低生活保障目标瞄准机制研究——来自宁夏690户家庭的调查数据[J].现代经济探讨，2011（1）：84.

[5]杜毅，肖云.农村最低生活保障实施的问题与对策研究[J].西北人口，2009（1）：14.

[6]中共南京市委课题组，南京市农村居民最低生活保障制度的调查与研究[J].中共南京市委党校，2008（2）：107-108.

[7]邓大松，吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（5）：647.

[8]张乃亭.农村最低生活保障制度研究[D].山东大学，2011.

[9]王海忠.农村最低生活保障制度运行研究——以河南省Q县为例[D].湖南师范大学，2010.

（责编：徐焕斗）