建立和完善国家高新技术产业开发区产业政策体系

◎ 科技部政策法规司副调研员 史 昱

建立和完善国家高新技术产业开发区产业政策体系

◎ 科技部政策法规司副调研员 史 昱

工业和信息部在《完善产业政策体系及功能》中指出，“产业政策是国家为促进经济和社会发展，由政府对产业领域的资源配置过程，进行科学、必要、适度、适时引导和调控的经济政策”，同时指出，“十一五”期间，我国“形成了以产业结构政策为核心，产业组织政策、布局政策和技术政策协同发挥作用的政策体系，进一步增强了政策的系统性［1］”。国家高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）是我国高新技术产业化的基地，是发展高新技术产业的重要载体。本文尝试从建立和完善国家高新区产业政策体系的视角，提出一些建议。

一、产业结构政策

产业结构政策是指“政府按照产业结构的发展规律和一定时期内各产业的变化趋势，通过确定产业的构成比例、相互关系和产业发展序列，为实现产业结构协调化和高度化，从而带动社会经济增长的产业政策”［2］。

国家高新区的设立始于上世纪80年代。在世界新技术革命和中国经济与科技体制改革的背景下，原国家科委和中国科学院等先后向中央提出了在高等院校和科研院所高度智力密集区建立开发区的建议。随着北京中关村电子一条街的兴起和一批科技人员下海创业，1988年，国务院批准建立了第一个国家高新区——“北京新技术产业开发试验区”，随后，确定把推动国家高新技术产业开发区的建设作为国家“火炬计划”的重要内容。可见，建立国家高新区的决策是为了将智力密集区的优势更好地发挥出来，促进经济的发展，适应知识经济时代的发展要求，而高新区设立的宗旨直接体现在其名称内，即致力于发展高新技术产业。因此，高新技术产业是高新区的产业结构政策核心，也是确定发展的战略主导产业。

目前还没有关于高新技术产业的明确定义和界定标准，不过，通常可以认为国家高新区的高新技术产业相当于高技术产业和新兴产业的总称。其中，国际上对高新技术产业的划分大多以研究开发强度为指标，采用经合组织 OECD 的四分类法，即将航空航天制造业、计算机与办公设备制造业、电子与通讯设备制造业、医药品制造业等确定为高新技术产业。我国则是将产业的技术密集度和复杂度作为衡量标准。根据 2006 年国家统计局的《高技术产业统计分类目录》，我国高技术产业的范围包括核燃料加工、信息化学品制造、医药制造业、航空航天器制造、电子及通信设备制造业、电子计算机及办公设备制造业、医疗设备及仪器仪表制造业、公共软件服务共8个行业。新兴产业由于是新的业态，随着技术成果的开发应用而逐渐发展，无法设定统一的统计标准。目前，新兴产业一个典型的代表是现代服务业。

据统计，国家高新区高新技术产品的工业总产值由 1996 年的1464 亿元增长到 2011 年的 79323亿元，增长超过 54倍，年均增长率 平 均 31.3%。 其 中，2011 年，电子信息领域产品工业总产值占所有产品工业总产值的 23.6%，主导优势明显［3］。

高新区产业结构政策设计的原则，要把握好两个层次的结构关系：一是要处理好高新技术产业与其他产业的结构关系，在土地规划与利用、科技教育资源配置、资金筹集与利用等方面做好计划安排，力争在实现高新技术产业特色突出，并与其他产业发展良好互动的基础上，实现产业结构调整升级。二是要处理好高新技术产业内部细分行业的结构关系，结合地区特点，确定高新区发展的重点行业，围绕重点行业招商引资、打造主导产业价值链和技术创新链、营造产业发展环境。同时，采取措施推动产业升级和融合，保护新兴细分行业，促进新产品、服务和商业模式萌芽，并成长为新兴行业。

二、产业组织政策

自马歇尔在与其夫人合著的《产业经济学》中第一次把产业内部的结构定义为产业组织，并随之提出组织是第四生产要素后，产业组织理论不断发展。不论是以哈佛学派和芝加哥学派为代表的传统产业组织理论，还是以交易成本理论、可竞争市场理论和博弈论为代表的新产业组织理论，都没有否定政府在促进产业和经济发展方面的作用，只是提出了不同的公共政策重点方向、作用范围和作用方式。

科技部火炬高技术产业开发中心和北京市长城企业战略研究所课题组在研究高新区产业组织创新时提出，产业组织是“承担产业要素配置功能的实现载体，是保障产业健康发展的各种内在功能实现的载体”，认为影响产业组织因素不仅包括产业内企业之间的关系，还包括与企业生产经营相关的其他主体及其与企业间的关系，包括政府在内的各产业主体不应只被当作产业组织理论分析的外生变量，“以企业为主体、包括政府在内的各产业主体之间协作配置资源的机制是影响产业发展的核心”［4］。因此，强调政府促进产业发展的重点要放在推动产业组织创新上。

国家高新区经过 20年的发展，在高新技术产业发展的区域环境营造方面取得了许多经验，如“小政府大服务”、“一站式服务”、“知识产权战略示范”、“科技金融平台”等措施的实施，对促进企业集中精力谋发展，规范企业之间的合作竞争，推动企业与资本对接起到了积极作用。高新区在建设创新驿站、新型研发组织、科技中介服务体系、人才特区，以及推动中小企业创新、政府采购新技术、新产品等方面做了大量工作，促进了产业组织的优化。

从整体上看，高新区的产业政策作为区域性政策，难以满足产业发展需要的反垄断、反不正当竞争等产业组织行为调整需要，更多的高新区产业组织政策体现在产业组织结构优化方面，如促进中小企业发展、产学研合作、企业兼并与合并、人才引进和培养等。下一步，高新区产业组织政策的完善需要在推动已有政策落实、加大宣传培训和评估的基础上，一方面加强工商、税务、知识产权等领域的服务和执法保护，另一方面，需要更加注重在专业园建设、专业设施管理、产业联盟建设等方面，进一步营造大中小企业、内外资企业公平发展的环境，研究制定具体的政策措施并推动实施，积极探索“创业—孵化—集群”的内生增长路径。

三、产业技术政策

一般认为，产业技术政策是“政府为促进产业技术进步而制定的引导或影响产业技术开发和转移的产业政策”，但更广泛的理解，产业技术政策还应该包括产业技术标准与安全政策、产业技术成果转化政策、产业技术改造政策、产业知识产权政策等。尽管产业技术政策一直存在，“但至今还没有一个单一的或集大成的经济理论成为产业技术支持的理论依据”［5］。陈守明等在《技术发展中的产业政策》中提出，新古典经济学、动态比较优势、演进经济学和产业结构主义都可以作为产业技术政策的理论依据。

不同时期的产业技术政策呈现不同的阶段特征。国家高新区在创建的最初10年，以国务院办公厅发布的投资和税收优惠政策为主，扶持高新技术企业和科技企业孵化器发展，关注的目标以园区建设投资、科技创业和科技成果转化为主。随着高新技术产业的发展和集聚度增加，园区政策着力于搭建创新服务平台、加强研发、促进科技型中小企业技术创新与成长等推动产业技术创新相关方面。近5年来，随着新企业所得税法、新科学技术进步法等的实施，国家高新区的一些优惠政策陆续废止失效，园区企业技术创新与经营的环境发生了很大变化，迫使高新区管理部门必须将政策着力点从区域性、产业性政策优惠转到创新系统的构建上，目前一些高新区所在地政府已经意识到这一趋势，开始寻找高新区新的定位。

顺应全球化和我国政府转变职能的要求，未来高新区的产业技术政策必须以建设区域技术创新体系为核心，通过深化改革，推动建立科技、教育、财税、金融、贸易与产业、经济、社会发展良性互动的政策体系，真正把创新置于经济社会政策的核心，支持中小企业、行业龙头骨干企业和产业集群开展技术创新，促进产学研合作，鼓励技术转移转化，实现知识、技术、人才、资本的合理配置和流动，营造与国际接轨的产业技术研发环境。

四、产业布局政策

广义的产业布局既包括同一产业在各地区纵向的配置关联，也包括同一地域空间内，各产业横向的关联组合。由于横向的内容在前面产业结构政策中已经涉及，此处仅以纵向的纬度来定义高新区的产业布局政策范畴，适用于刘吉发等主编的《产业政策学》对产业布局政策的描述，即“政府根据产业区位理论以及国民经济与区域经济发展的要求，制定和实施的有关产业空间分布、区域经济协调发展、旨在实现产业分布合理化的政策”［6］。

产业布局随着经济社会发展的不同阶段分别呈现增长极布局、点轴布局、网络布局、地域产业综合体、区域梯度开发等不同模式。由于我国是发展中国家，地域广阔，各地区发展不均衡的特点长期存在，因此在同一时点，在宏观层面布局模式相对明确的同时，不同的地区会存在不同的中观和微观布局模式。

国务院对国家高新区的批准设立属于宏观层面的布局。改革开放以来，我国的生产力布局和区域经济开发基本上是按点轴开发的模式逐步展开的，进入 21世纪以后，由点轴开发逐步转向网络开发，预计本世纪中叶，将形成网络开发的总体布局格局［7］。与此相 应，国家高新区的产业布局总体趋势符合“增长极—点轴—网络”的布局规律，并先于国家总体产业布局调整。1988 年第一个国家高新区——北京新技术产业试验区，即现在的中关村国家自主创新示范区的设立，既有试验的性质，也是我国高新技术产业增长极布局的开端。上世纪80 年代末到 90 年代中期，国务院分先后批准设立了 53个国家高新区，侧重“点”布局，兼顾“轴”布局，重点围绕环渤海、长三角和珠三角开发布局。国家高新区的点轴布局维持了相对稳定的一段时期，确立了以电子信息等行业为标志的现代工业，促进了我国高新技术产业的快速发展。根据统计，国家高新区的高新技术产品销售收入从 1991 年的 40 亿元增长到 2011年 的 78640 亿 元， 翻 了 1966 倍，年 均 增 长 率 为 53.4%［8］。2010 年后，国务院再度加大对省级高新区升级为国家高新区的审批力度。到2012 年底，国家高新区的总量达105 家，除西藏以外，遍布全国 30个省、自治区和直辖市。据统计，51个国家高新区主导产业集聚度超过 50%，基本形成了涵盖绝大多数现代高新技术产业门类的工业基础和技术源头配置［9］。可以认为，国家高新区这一轮布局是顺应知识经济时代创新驱动发展和国家高新技术产业网络布局的需要进行的部署，国家高新区的宏观网络布局基本形成。

国家高新区的产业政策体系

从整体上看，国家高新区布局的梯度模式在东部、中部、西部产业转移方面有一定的体现，但趋势尚不明显。同时，国家高新区也存在地域产业综合体的模式，如内蒙古的包头稀土高新区。多年来，国家高新区的建设发展在产业布局方面主要集中在中观层面，包括制定区域性产业和经济发展规划，高新技术产业集群建设、特色产业基地规划、现代服务业发展规划、城镇土地利用规划等布局。从产业布局政策的制定方面考虑，最理想的模式是高新区建立之初便制定科学的产业规划，并依据其建设。但是，由于高新技术产业发展的速度较快，高新区早期开发多采用“成熟一片、开发一片”的滚动开发模式，以及招商引资存在恶性竞争的情况，高新区的产业布局往往难以一步到位，经常伴随着后期的置换调整。因此，加强对产业发展的预测、研究如何在动态发展的情况下，不断优化调整高新区产业布局应成为完善国家高新区产业布局政策制定的重点。此外，在微观层面，国家高新区的布局规划水平虽然已经有很大提升，但仍需要按照创新系统的理念和产业集群的发展规律细化产业设施的配置建设和运行管理，各种类型企业、机构、人才的设置和配备，加强科技服务体系建设。

以国家高新区管理者作为政策的制定和实施主体，高新区产业政策体系具体的政策着力点、政策工具和政策评估要点如上表所示。

综上所述，国家高新区的产业政策体系应是以高新区产业结构政策为核心，产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策各子体系协同作用的整体。从我国国家高新区发展的实践对比来看，高新区的产业政策体系建设已经有了较好的基础，但仍有许多政策空间有待挖掘，亟需加强顶层设计。同时，一些已有的政策需要系统地评估，按照产业政策体系的目标完善、细化和加强落实。

[1] http://www.bjeit.gov.cn/zwgk/zcwj/zcjd/201202/t20120221_22694.htm

[2]刘吉发主编，《产业政策学》，第 13 页，经济管理出版社，2004 年 9 月

[3]王胜光、程郁，《国家高新区创新发展报告》第 122-124 页，中国经济出版社，2013 年 6 月

[4]《中国增长极——高新区产业组织创新》，第 42 页，清华大学出版社，2007 年 9 月

[5]陈守明、李永、程德理编《技术发展中的产业政策》，第 16 页，化学工业出版社，2010 年 3 月

[6]刘吉发主编《产业政策学》，第 14 页，经济管理出版社，2004 年 9 月

[7]周叔莲、魏后凯，《我国区域经济开发的中长期战略》，《上海行政学院学报》，2001 年第 1 期

[8] [9] 王胜光、程郁，《国家高新区创新发展报告》第 135 页，中国经济出版社，2013 年 6 月