新媒体时代我国城管形象重塑的路径选择

●王雪梅

新媒体时代我国城管形象重塑的路径选择

●王雪梅

城管队伍一直以来备受社会的指责，新媒体时代对于城管形象重塑既是挑战也是机遇，文章针对城管负面形象的成因进行分析，力图抓住新媒体时代契机，通过内外兼修，实现城管队伍形象转变，有效实现城市的协同治理，改变城市管理滞后状态，这是城市化战略的历史使命，也是社会管理创新的必然诉求。

城管 形象重塑 新媒体 协同治理

大众媒介承载着传播和沟通政府与公众、公众与公众之间信息的桥梁性功能。从印刷时代到电子媒介时代，再到互联网时代，传播科技的发展直接带来的是媒介更新周期的急剧缩短。而每一次的作为“人体延伸”的新媒介的诞生，所带来的社会生活方式乃至政治运作模式的变迁都是革命性的。手机媒体的出现标志着人类社会进入了新媒体时代，这一时代的到来给政府公共关系提出了新的课题，其中备受热议的城管形象问题就是其中之一。

一、新媒体时代我国城管形象重塑的必要性

城管，全称是城市管理，由于在各国实际的设置和职权的差异，其概念在各个国家不尽相同。在我国城管主要是为了应对城市化进程中产生的一系列问题，避免“多头管理”而设立的综合性行政执法机构。其主要的权限尽管目前在各地方编制体系并不统一，但大致可以分三种：一种是通过国家公务员考试或者事业单位考试，及执法资格考试的正规编制的行政执法员；第二种是街道城管办事处为协助正规城管工作而聘请的临时协管员；第三种是在一些重要节日等特殊时期，经过有组织或者自发的临时参与到城市管理工作中的一些人员。而我们探讨的主要是指前两种，尽管协管员并非正规的城管执法员，无法律意义的独立的权限，但是在执法实践过程中，公众不可能对此加以区分，因此他们一并都代表了城管队伍的形象。

（一）现阶段我国城管队伍总体性形象之负面效应

城管队伍的形象指的是社会公众对城管执法机关及其执法人员综合性认识所形成的整体性的印象和评价，它是城管队伍自身这一静态实体和城管人员的动态行为等因素综合作用于公众主观意识的反映。

在我国城管队伍从上世纪80年代产生至今已有30余年的历史，它涉及了工商、交通、绿化、水务等十几个领域的管理范畴，为我国城市治理做出了不少贡献，但却存在着形象性危机。《形象危机应对蓝皮书》(2012)数据显示，从风险度、落差度、未解释度和偏差度四个方面衡量，城管形象危机均在官员形象危机中排名靠后。而公众通过媒体获得的对城管的总体性评价可以说是毁誉参半甚或是以负面为主的。

有调查显示以新浪网新闻专题网页2010年8月至2011年1月以“城管”为标题的所有报道为总样本，每月随机抽取5篇报道，总数为30则新闻报道作为样本纳入分析，在“城管”相关报道中，以负面新闻报道为第一（15则），占50%；另外中立报道有10则（占16.7%）；正面报道为10则（占33%）。而在一份“你对城管执法的印象如何？”的网络调查中，1174张有效投票中有650票选择了“不好，经常性执法”，占总票数的55.27%，足见人们对城管印象不佳的程度。在另一份“您对城管执法队伍在城市管理中总的评价”的网络调查中，共有140人参加了问卷调查回答，其中“不满意”的有68票，占48.6%。这些在一定程度都表明了城管队伍形象留给公众的印象。这里固然存在着媒体自身报道是否客观的问题，也存在着公众认识主观性的一面，但也着实说明了我们的城管队伍自身存在着很大的问题。

城管是地方政府实施城市社会管理的一个主体,在政策实施中依据的是政府制定的相关法律规定,代表政府对城市的相关方面进行管理,城管队伍的形象关乎到政府在公众中的整体形象。现阶段城管队伍的总体性形象影响了人们对于城管工作本身的关注，引导人们过于关注其负面的因素，难以形成对城管工作的客观公正的评价；另一方面也增加了城管与公众的心理隔阂和彼此的不信任，加大了执法成本，耗费了社会资源，影响了行政执法效率的提升；根本上也不利于政府的公共性形象。

（二）新媒体时代的现实性挑战

关于“新媒体”的概念，当前还存在很大的争议，有人认为包括互联网、网络电视、手机在内的媒体都是新媒体。而本文采用的概念是将新媒体定位在手机媒体这一层面上。新媒体是以手机为视听终端、手机上网为平台的个性化即时信息传播载体，它是以分众为传播目标，以定向为传播效果，以互动为传播应用的大众传播媒介，也叫手机媒体或者移动网络媒体。

手机媒体是一柄双刃剑，一方面“通过手机进行的对话，构成了一个互动式信息交流平台，营造了一个以媒介为载体连接政府与公民之间的公共领域，有效弥补了过去政府领域与公民私人领域之间的鸿沟”，但是同时也为政府管理带来了极大的挑战。因为在新媒体时代我们已经置身在一个几乎透明的社会，一个时刻被舆论监督的社会，一个公众知情权和参与意识空前的社会。

手机作为一种继报纸、广播、电视、互联网之后出现的新兴媒体较之以往的媒介具有粘滞性（随身性）、传递瞬时性、“病毒营销性”和可信性等特点。随着新媒体时代的到来，公众通过手机微信、微博等形式，更易对城管进行监督性评价，其随身性和瞬时性的特点使得信息的传播速度更快，受众面积更大，其“病毒营销性”的特点，使得再次传播高频呈现，加之手机的信息传播很大程度上又是建立在公众自身社会关系网络内部的，消息的来源往往是非陌生人，更多的是自己的亲朋好友等非正式组织的成员，这较之互联网时代，使得公众对信息的信任度大大提升。这些无疑会进一步加剧城管队伍负面形象的消极影响，使得在新媒体时代，重塑城管队伍的形象变得尤为迫切。

二、城管总体性形象欠佳的主要成因分析

形象是事物的外在表征，要想解决形象性的问题，还要探究其背后的成因，造成我国城管总体形象欠佳是多方面因素共同作用的结果，主要包括如下方面。

（一）城管自身的原因

造成现阶段这种状况，城管自身负有不可推卸的责任。从城管自身来讲，主要是行政理念和自身修养两方面存在问题，直接导致了其工作方式简单，执法手段粗暴等。

1.行政理念落后。城管管理水平落后，手段粗暴，与行政相对人矛盾不断，最根本的原因是城管人员自身行政理念的落后。行政管理经历着从“统治”到“管理”进而向“治理”的转变，相应的行政理念也理应朝着更加人性化的方向嬗变。因此城管人员的行政理念理应是以人为本，科学化管理。

城市是多元化的中心，相对于乡村它具有鲜明的异质性，包含着各方面多层次的不同诉求，这就要求我们的城市管理不能线性的“一刀切”。而在城市管理的实践中，我们看到的却是城管推行强势管理，只关注城市的秩序和面貌等问题，却很少采取柔性的管理去关心各方面的基本诉求，重管理而轻服务。

2.自身修养不高。城管人员自身修养较低集中体现在文化水平普遍不高、道德水平参差不齐和法律素养欠缺等方面，这直接导致了城管执法能力弱，手段单一甚至粗暴。

城管队伍从最初的既无固定编制又无固定人员的临时性机构发展至今，在人员队伍的建设上准入门槛设置始终是不高的，只是近年来伴随着城市管理方式改革一些地方才引入了大学生城管，部分提高了城管队伍的学历水平。

为了应对更多的城市化进程中出现的无序性的问题，实现自身的行政职能，除了正规编制的行政执法人员之外，城管还聘用了大量的协管人员。这些人员有些文化水平不高，有些人道德水平也较低。这种状况造成了城管行政执法过程中“以暴制暴”、“以违法来制止违法”，与当事人矛盾不断，甚至导致了群体性事件和流血冲突事件等，不仅城市管理的目的没有达到，反而为城市管理制造了不少新问题。

（二）外部机制不健全

从80年代起步至今，城管部门拥有着市容环卫、交通、水务、房地拆迁、绿化等十几项执法权限，但至今仍未获得法律的授权。对城管职能、职权和执法程序既没有统一的上级部门给予指导，也没有一部国家层面的法律法规予以规范，其实质是一个没有法律地位的执法机构。这样的外部条件的限制，使得城管得不到法律的强有力保护，成为人们争相攻击的对象。

同时也造成了城管职能众多，只要是新增的没有相应机关行使的权力统统交由城管来“综合执法”，其权力界限实难把握。《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”很多地方政府抓住这一规定，将城管顺势当成了解决城市管理问题的“口袋型”机构。据有人粗略统计，城管从最初只是管管“游商”、摊贩，到现在已经成为了城市职责最宽泛的公权机构。举凡市容环卫、园林绿化、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等10多个方面、近300项职能集于一身，而这些职能往往涉及工作阻力极大的领域，实际工作开展确实存在困难，这种职能设置的不合理状况也使得城管陷入了尴尬境遇。

（三）同情弱者的公众心理

公众既可能是城管进行管理的相对方，也包括其他的社会公众，无论是哪一种，同情弱者是社会公众的一种普遍心理。亚当·斯密认为，同情首先是人的一种道德本性或道德天性，它是一种特殊的道德情感。“无论人们会认为某人怎样自私，这个人的天赋中总是明显地存在着这样一些本性，这些本性使他关系别人的命运，把别人的幸福看成是自己的事情，虽然他除了看到别人幸福而感到高兴以外，一无所得。这种本性就是怜悯或同情，最大的恶棍，极其严重地违犯社会法律的人，也不会全然丧失同情心。”这种同情心是一种和利己心相对的利他心，作为一种天性是普遍存在的。

城管工作职能的相对方往往是公众心中的弱势群体，比如流动商贩等，他们文化水平低、生活技能少，一般属于难以支付城市生活的成本又在城市寻找出路的群体。作为几乎是城市生活边缘的人，在城里活下去是其底线，维持最基本的生活是其目标，他们为生活所迫，在繁华的都市内做一点小生意。城管执法对他们进行处罚或强制，就更易引起人们的同情。

即使他们的行为违反了城市市容环境卫生管理法规，面对执法者查抄、罚没他们的谋生工具或物品时，多数公众还是愿意站在被执法对象的一边，同情他们，在这种情况下，公众的情感往往战胜理智，妨碍客观公正的判断，而城管则被推向了一个遭到公众“孤立”的边缘，走到了弱者的对立面，给公众留下了“城管执法恃强凌弱”的印象，使其难以得到社会的理解和认可。这种心理倾向也是造成城管形象不佳的一个因素。这种社会心理和舆情，对城管队伍的执法手段提出了更高的要求，城管执法手段要增强艺术性。

（四）媒体传播导向的偏差

在信息社会里，人们认识一个事物，可以说主要通过大众传媒，大众传播对塑造一个组织的形象起相当重要的作用。尽管传媒不是塑造形象的唯一因素，但它的普遍性和持久性使它最有资格成为首要的“形象塑造者”。尤其是新媒体以其海量信息、瞬时高速等优势，已然成为人们浏览、检索和获取信息的重要平台，在组织形象的塑造中发挥着重要作用。

媒体对城管执法的监督固然必要，但也应该注意城管执法的内在规律性，尽量以中立的态度来进行宣传。造成城管总体形象差的一个原因与媒体的监督有时不够客观也不无关系。有些媒体对城管执法某一事件或人员的抨击与事实有较大出入，或对问题的反映和评论只说其一，不讲其二，带有片面性，或把简单问题复杂化，无限放大化，进行“炒作”，人为制造影响，产生了不少负面效果。这种导向的偏差性在很大程度上也误导了公众的认识，造成了公众对城管队伍形象的不公正评价，尤其是在新媒体时代，由于新媒体自身的传递瞬时性、“病毒营销性”和可信性等特点，导致了这种负面效应愈演愈烈，这些都直接促使城管人员急需寻求自身的形象突变路径，缓解公众的不满。

三、新媒体时代我国城管形象重塑的路径

城管暴力执法、野蛮执法等事件的频频出现，加之媒体舆论的宣传和炒作，尤其是新媒体时代的“推波助澜”，致使城管形象跌至谷底，造成了严重的负面影响，有人甚至提出应该取消城管的提法。然而，在城市化进程日益加快的今天，城市人口愈发密集，我国公众整体文化素质和法律意识参差不齐，加之政府相应制度的不完善和城市公共区域管理、社区管理等的不健全，要取消城管现在条件还不够成熟，解决之道应该在于通过多方协同，重塑城管形象，更好发挥其功用。因为“形象可以决定发展，形象直接决定效益”。

（一）既有的改革做法

近年来,各地方政府已经开始意识到改变城管形象的重要性,着手制定了一些重塑城管形象的具体措施,主要包括以下几类：

一是地方立法上寻求突破。长沙、深圳等地试图从立法上予以突破，结束城管长期以来“借法执法”状态，走向“授权执法”，首部城管地方法规《长沙市城市管理条例》已于2011年6月1日开始实施，深圳、北京等其他城市也纷纷对城管进行地方性的立法。

二是从城管行政执法行为的规范化入手。2010年重庆市制定出台了《重庆市市政管理监察行为规范》，对城管队员提出了“十禁止、三必须、七严格”的要求。

三是从外在形象树立入手。北京市城管着重从衣着仪容、媒体形象角度重塑城管形象;成都市选择美女城管,试图从性别上来改变城管形象。有些城市还请来大学生城管等，试图从外在形象上改变城管在公众中的印象。

四是从执法手段多样化入手。武汉城管采取了“鲜花执法”、“卖萌执法”、“静默队列式执法”等方式，试图从执法手段上来改变城管的形象。

五是从主体转化入手，实施城管外包。深圳市率先进行了城管外包，将城管市场化，通过“购买服务”的方式将城管工作外包给物业公司来承担。试图通过“城管外包”这种购买社会服务的市场化方式，将城管人员与自身繁琐而困难的工作分离，进而转变自身形象。

六是从层级体系改革入手，改变城管的隶属关系。2011年北京市政府办公厅出台下发文件，将北京市城管综合行政执法局调整为市政府直属行政执法机构，而此前，城管执法局是市政市容管理委员会的二级局。这种隶属关系的调整，提高了城管的行政执法层级，使得城管在实际工作中可以更好地利用和调动其他“二级局”的资源，进行职权的部分重新分配，进而转变自身境遇，扭转原有不良形象。

以上这些重塑城管形象既有改革的尝试,由于具有地方性，难以改变全国的总体状况。其中某些具体做法具有表象性，难以实现根本治理，而有些改革模式已被实践证明是不可取的，遭到了“叫停”，比如“城管外包”。当然其中也不乏值得借鉴和全国性推广的经验。欲根本上解除城管的总体性形象危机,必须全国统筹一盘棋,多方位共同努力实现彻底的转变。

（二）基于协同治理的城管形象重塑

“协同”旨在强调部分之间相互匹配的理想状态，强调资源最优化利用和整体功能的放大。所谓协同治理是指“在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”我们认为，城管形象的重塑应当通过协同治理的路径予以突破，多主体参与、多因素共融，进而缔造城市管理的和谐态势。

1.健全制度建设。制度是根本，因此重塑城管形象应该首先完善相应的法律制度，使城管工作真正做到有法可依。相关地方政府已经意识到了这一问题，率先开展了地方的立法工作，从2001年5月广西南宁制定《南宁市相对集中行政处罚实施办法》，首次对城管行政处罚权立法，到北京市通过《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》对于城管的地方性立法在逐步推开。但要从根本上破解“城管困局”，必须提高城管立法的位阶，尽快出台一部全国性的法律法规，明确垂直管理关系，规范执法程序，并在国家层面形成统一的归口部门协调指导城管工作。从而避免一个国家不同城市甚至是一个城市的不同区位之间的城管管理体制迥异、管理权限不清等现象。

其次是加强城管执法队伍的内部规范，主要是对行政执法方式等形成统一的规范。行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式，作为行政执法的一个组成部分，城管执法方式是城市管理部门执法权力的表达形态，或者说是城市管理执法部门执法行为的表现形式，它直接影响到公众对城管的满意度评价。尽管根据权变理论，不可能存在着通用有效的一整套规范，但是还是存在着具有通约性的基本规范尤其是禁止性规范的。从而使得城管的行政行为不再单独依靠自律，也有相应的他律。

2.提升城管人员综合素质。重塑形象根本就是要塑造人。随着我国高等教育大众化，整个社会的文化水平普遍提高，公民整体素质有较大改进。作为行使行政执法权的城管人员素质的提升势在必行，惟其如此才能更好地胜任自身的工作，妥善解决和应对相应的管理问题。加之在城管的行政执法过程中，很多方面是涉及到自由裁量权的，要求城管人员具备良好的素质方能合理合法地予以运用，行政自由裁量权的存在对城管人员素质提出了更高的要求。

首先是提高准入门槛，在城管人员的招录中选拔一批德才兼备的适合性人才。一些地方已经率先实施改革，比如合肥、上海等地，陆续补充了一批大学本科生、硕士生到城市管理岗位上去，大大提高了城管队伍的学历水平，也收到了较好的成效。但从全国来看，城管人员整体素质的提升还亟待加强。

其次是对在岗人员加强岗位学习和培训，加强管理知识、法律知识等学习，提高文化素质，提升行政执法水平。通过管理知识的培训和学习，能够增强城管人员城市管理的科学性和艺术性。法律知识的普及能够使得在行政执法过程中真正践行法律精神，符合法律规定，真正做到有法必依。

最后更要采取多种渠道进行道德教育。在城管队伍中要深入开展行政伦理的教育和实践性学习，树立先进道德模范典型，在这个代表政府形象的“窗口型”行业切实实施道德“一票否决制”，把关乎道德品行的要素真正纳入到绩效考核中，而且要占较高的比例。

3.培育行政服务的新理念。一个好的管理理念是一个良好的开端。如果忽视了理念的转换，就容易把本来有着良好初衷的城市管理工作拖入到被动中去。城市管理本身是手段而不是目的，其宗旨是让城市更好地发挥其容纳人、承载人和服务人的功能，打造适合人居的城市。

因此应该通过价值观的重塑，强化城管以人为本的服务理念。当然这种转换不是一朝一夕、一蹴而就的，它一方面要依赖于城管人员自身素质的提升，也需要加强行业内部和社会的宣传、引导，通过学习来造就。因此在城管队伍内部要建设学习型组织，加强自我的修炼，高度重视组织文化建设，强化为民服务的文化共识。同时可以借鉴企业管理相关经验，建立起城管的CI战略，树立其形象标准。

4.抓住新媒体机遇，实现多方位协同治理。《中国新媒体发展报告（2012）》（以下简称《报告》）中指出，2011年以来，我国新媒体的成长进入到一个极为特殊的阶段，对社会发展的作用日益“中心化”，向政治、经济、文化等诸多领域快速渗透，成为一种高度社会化的媒介。即时通信已超越搜索引擎、网络音乐和网络新闻成为互联网第一大应用，用户数量达到4.15亿人。截至2012年4月，中国手机用户达到10.3亿户，手机网民已超过3.5亿人。微博用户数量由2010年底的6311万猛增至2012年6月的2.74亿，使用率增长近300%。同时新媒体的表达渠道也在拓展，思想表达和参政议政的移动化传播将成为一种社会政治常态。

作为全世界新媒体用户的第一大国，我们不仅要看到新媒体的挑战，而且要力图趋利避害，化风险为自身的发展机遇。高效利用新媒体的自身优势，实施积极的媒体宣传和科学的媒体应对将是城管职业塑造的一大重点。

首要的是要有效利用新媒体，打造数字化的城管协同平台。数字城管是利用现代科技手段来处理、分析和管理整个城市的所有城管部件、事件信息，敦促相关责任部门或单位进行快速处置，促进城市管理的现代化和信息化。协同平台则通过整合城市管理各责任单位职能的协调、派遣和督办等工作，实现跨部门协作，进一步提高城市管理效率效能。

在这一数字化协同平台的运作中，新媒体就发挥了关键性的作用。可以利用智能手机作为信息采集设备对发生的问题进行拍照、定位和说明，然后通过无线网络发送到协同平台的指挥中心，由平台的服务器接收后进行定位，并通知相关责任部门到现场进行处理，同时通知信息采集员进行复查。从而保证信息传递快速、相关责任部门落实到位准确，防止相互推诿现象发生。

其次是要有效利用新媒体进行自身的宣传和打造。要正视媒体的巨大作用，既要转变传统的躲避媒体的做法，加强与媒体的沟通，又要充分利用好新媒体宣传自身。比如利用微博等形式将工作的进展、成效甚至是困难与公众坦言，增加彼此的互信性，增进了解，取得公众的同情和认可等。做好相应的自身推广，将自身的组织文化、行业内部的优秀典型通过新媒体的多种手段向社会宣传，逐步转变自身形象。

再次要以良好的心态积极地对待舆情。新媒体搭建了城管部门与公众信息交流的平台，信息量大、开放度高、实效性强，城管部门应该切实利用论坛、微博等途径了解公众的关注和意见，同时更应该通过在线访谈等形式积极去反馈，做好舆情的应对工作。据上海交通大学舆情研究实验室统计，2011年全年微博谣言数量比2010年增长了8倍多。所以，如果不进行积极的应对和反馈，积极主动出击，城管的形象很难改善。

最后，要利用新媒体，实现城市的协同治理。即在网络技术与信息技术的保障前提下,城管部门、城管的相对方、民间组织和公民个人等社会多元要素相互协调,合作治理,最大化地实现城市的治理效能,最终达到人民城市人民管，管好城市为人民的“原生态”的目标。这种城市协同治理的主体多元化、治理权威多元化、主体间的协商平等和对话，一方面可以在城管和公众（包括城管的相对方）双方之间进行一次真正的心理上的革命，从而从内心改变彼此的不良印象和负面评价，有助于城管总体性形象的重塑。另一方面可以真正从源头上改变城管职能过多，大量聘用协管人员的状况。当前城管形象不佳的一个重要原因是城管工作的特殊性，其职能往往是推行困难的领域，这种困难造成了城管采取强硬手段去予以落实，破解这种困境，“城管外包”实际是推卸责任的，其实可以借鉴国外城市管理相应做法实施分区治理、摊贩自治等模式，通过转变城市管理方式和调动各方资源实现协同管理来切实重塑人民满意的城管形象。

[1]张蕊.“城管”媒体形象分析——以新浪网的相关报道为例.新闻世界，2011（9）

[2]朱海松.第五媒体——无线营销下的分众传媒与定向传播[M].广州：广东经济出版社，2005

[3]刘君.大众传播时代的多元化传播格局——传播学视野下的手机媒体影响力分析[J].北方论丛，2007（2）

[4]亚当·斯密著.蒋自强等译.道德情操论[M].北京：商务印书馆, 1997

[5]雷茂华等.建设学习型机关推动行政执法工作.城建监察，2010（5）

[6]郑巧，肖文涛.协同治理：服务性政府的治道逻辑.中国行政管理, 2008（7）

[7]胡税喜.当前政府数字城管协同平台管理路径创新及对策研究——以杭州市为例.中共杭州市委党校学报,2012（5）

（作者单位：东北林业大学文法学院 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：贾伟）

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1004-4914(2014)05-038-04

本文系（1）中央高校基本业务经费资助项目：工业圈文化助推力研究——以哈大齐工业走廊为例（DL13BC03）；（2）2011年黑龙江省社科研究规划项目：哈大齐工业走廊文化建设研究，编号：1D104；（3）2011年黑龙江省教育厅人文社科项目：哈大齐工业走廊文化建设研究，编号12524018】