建构党代表寓于人大代表中的代议新体制

□ 张书林

建构党代表寓于人大代表中的代议新体制

□ 张书林

建构党代表寓于人大代表中的代议新体制的逻辑基础在于：党代表数量比同级中共党员人大代表还要少、党代表与人大代表的利益代表功能在本质上是一致的，等等。新体制的建立可以通过党代表竞选人大代表或中共党员人大代表竞选党代表这两种模式来实现，显然第一种模式的逻辑优势与可操作性更强。在路径选择上，新体制的建立要围绕着“提高对代表兼职的思想认识、提升兼职代表的参政议政能力、建立健全规范代表兼职的具体制度体系、建立党代会寓于人代会之中的新机构”等基本思路展开。

党代表 人大代表 代议 新体制

建构党代表寓于人大代表中的代议体制，就是要实现党代表与大部分人大代表的有机“合体”，也就是实现党代表与人大代表“一肩挑”。那么，这种建构的设想能不能成立，采取什么样的形式去建构，能不能推开，推开后能达到什么样的效果呢？这就是本文力图着力研究探讨的问题。

一、建构党代表寓于人大代表中的代议新体制：逻辑基础

在我国代议制民主运作的过程中，建构党代表寓于人大代表中的代议新体制虽然是一种制度设想，但不是空想。综合起来看，下述具有说服力的逻辑基础是其得以建构的理论支撑与价值支撑。

（一）党代表数量比同级中共党员人大代表还要少。我们先看下面几组数字。党的十六大的全国党代表总数为2020人；与之同期的十届全国人大代表共2984人，其中党员2178人，占72.98%。党的十五大的全国党代表总数为2048人；与之同期的九届全国人大代表共2979人，其中党员2130人，占71.5%。党的十四大的全国党代表总数为2035人；与之同期的八届全国人大代表共2978人，其中党员2037人，占68.4%。仔细透视与剖析上面这几组数字，我们发现一个共同点：同期的全国党代表数量比人大代表中的中共党员身份的人大代表的总量还要少一些，或者换言之，人大代表中的中共党员人大代表要比同期的全国党代表的总量还要多一些。在省级、地市级、县级的情况，也大致如此。在这种情况下，即使所有的党代表都同时兼任了人大代表，即使人大代表中的大部分具有中共党员身份的人大代表借助法定党内选举程序同时兼任了党代表，也不会对现行已经相对定型化的人大代表结构产生实质性的影响。这样看来，在现行相对定型的人大代表结构状态下建构党代表寓于人大代表中的代议新体制，在制度空间和价值逻辑上都是可行的。

（二）党代表与人大代表的利益代表功能在本质上是一致的。我们党不仅是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，是代表全体人民意志和利益的政党。我们党以全心全意为人民服务作为党的根本宗旨，视人民意志为党的意志、视人民诉求为党的诉求，注重通过法定程序将代表人民当家作主的意志要求转变为人民的利益诉求。归根到底，我们党没有自己的特殊利益，党的利益与人民利益从来都是一致的。马克思和恩格斯最早在《共产党宣言》中，就突出强调了共产党没有任何同无产阶级、同广大人民利益不同的特殊利益。他们指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”①《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285页。在他们看来，“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。他们不提出任何特殊的原则，用以塑造无产阶级的运动。”②《马克思恩格斯文集》（第四卷），北京：人民出版社，2009年版，第3页。“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方只是：一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”③《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285页。后来，列宁、毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平都继承延续了马克思、恩格斯对党的利益与人民利益关系的定位，强调并致力于维护党的利益与人民利益的根本一致性。

可见，党的领导与人民当家作主在本质上是一致的；党的意志与人民的意志在本质上是一致的；党的利益与人民利益在本质上是一致的。也因此，党代表与人大代表所代表的利益诉求、所进行的政治表达，在本质上也必然是一致的。既然党代表与人大代表所发挥的代表功能在本质上是一致的，所以让党代表去竞选人大代表，通过合法的形式实现党代表与人大代表的兼职兼容性建构，这在理论逻辑上显然是行得通的。

（三）代议制民主扩张态势下节省代表工作成本的需要。近年来，代议制民主运作成本的扩张，是我国政治运作中不断加重的一大负担。现在从全国到地方，每年都要召开一次人代会、政协会，在实行党代会常任制的地方每年还要召开一次党代会；人大代表、政协委员、党代表都是具有任期制的，在党代会闭会期间都要参加相应的活动、都要发挥作用。因此，在人代会、政协会、党代会会议及闭会期间，代表及委员们从选举产生到参加活动、发挥作用的整个过程，都要有很大的花费，都必须依赖于充足的资金、资源来支撑。这在无形中会加重本来就较为紧张的各级财政负担、加重本来就较为繁忙的党委政府工作负担。因此，对我国的代议制民主运作进行“减负”，已经是一个需要引起关注、尽快着手实施的问题。在这种境况下，建构党代表寓于人大代表之中的代议新体制，实行党代表与大部分人大代表的兼职兼容，就可以在很大程度上节省代表工作的运营成本。具体列举来看：第一，由党代表作为法定候选人下到各个选区去直接参选人大代表，各个选区的候选人提名、推荐等环节中的繁杂工作就可以简化，这无疑会节省成本。第二，党代表竞选上了人大代表以后，就能够实现党代表与大部分人大代表的“一肩挑”，这样一来，如果按照人头来算，我们就少供养了很大数量的人大代表或全部党代表，由此降低的综合成本是显而易见的。例如，党代表与人大代表在闭会期间都要开展视察调研活动，而由于党代表与大部分人大代表的兼职性，他们的视察调研活动就可以并合到一齐，这样总体花费肯定会大幅度降下来。第三，对于试点或实行党代会常任制的地方而言，党代表寓于人大代表之中，在党代会年会与人代会年会的召开上就可以实行套开或者接续压茬开，从而大大节省会议成本。

（四）更顺畅地促使执政党的决策意图转化为国家意志的需要。我们党是我国的领导党、执政党。现在党的执政已经进入到民主执政、科学执政、依法执政的轨道。依法执政要求按照依法治国的总原则将党的意志通过法定程序转化为国家意志，这包括将党的政策建议转化为国家的决策安排、经济社会发展规划，将党的用人建议转化为国家的人事安排，将党的立法建议转化为国家的宪法要求和法律精神。在依法治国的总体安排下，党的意志要转化为国家意志，就必须通过国家最高权力机关——人民代表大会的法定程序来进行，党的意志必须得到人大法定权威的认可。在这种情况下，切实保证党的意志通过人大法定程序变为国家意志，就成为依法执政的前提与关键。怎样保证党的意志顺畅地变为国家意志呢？这就意味着党必须领导人大、控制人大，保证人大独立公正地行使权力。那么，如何做到这一点呢？我们现在已经采取的举措包括：地方党委书记兼任人大主任，在人大中设立中共党组，等等。这些都是对人大高层的控制。如何同时保证在人大的底层层面普通人大代表在投票时也能够自觉支持中国共产党的主张呢？这是一个需要深入思考和精心谋划的问题。实行党代表兼任人大代表，这显然就是一种可行的尝试。因为党代表兼任人大代表，而且在人大代表总量中居于绝对多数，在这种情况下，各级党委只要严格贯彻好党的民主集中制原则，以党的政治纪律、组织纪律去约束兼任人大代表的党代表的投票行为，保证兼任人大代表的党代表在人代会上绝对投票赞成党提交的政策建议、人事建议、立法建议，就能够确保党的意志很顺畅地变成国家意志。

二、建构党代表寓于人大代表中的代议新体制：模式比较

党代表寓于人大代表中的代议新体制的建构，可以通过两种模式来实现：一是党代表通过法定的人大代表选举程序去竞选人大代表；二是人大代表中的具有中共党员身份的人大代表，通过法定的党代表选举程序去竞选党代表。下面对这两种模式作一比较。

（一）第一种模式：党代表竞选人大代表模式。改革开放以来，我国的代议制民主运作实践中初步定型化了“党代会召开在先、人代会召开在后”的运作模式。党代会通常在上一年的秋季召开，人代会通常在下一年的春季召开。“两会”错时召开的情况下，显然是党代表的选举产生在先、人大代表的选举产生在后。因此，让在先的党代表去竞选在后的人大代表，在结构顺序上是成立的，具有结构性优势。

与此同时，其功能性优势也是明显的。第一，党代表竞选人大代表，相对于普通党员、党的领导干部等去竞选人大代表更具有比较优势，因为他们在担任党代表期间得到党内系统的代议制实践锻炼，其参政议政的代议能力得到不断增强。竞选人大代表成功后，他们也就会相应地将参政议政能力的提升效果展示在同时代表人民当家作主的具体实践中。第二，党代表虽然同样是作为普通候选人到各个选区去竞选人大代表，但由于其是执政党的党代表身份，这显然对普通群众更具有吸引力。第三，人大代表中的中共党员比例必须保证占有绝对多数，这是执政党执政的法理基础所在，而要切实保障人大代表中的中共党员的比例构成，首选的方案应该是让具有精英代表意识和能力的党代表去竞选人大代表。第四，党代表竞选上人大代表后，其党代表身份仍然保持不变，只不过是身兼双职，实现与人大代表的“一肩挑”。

党代表竞选人大代表，建构形成党代表寓于人大代表之中的新体制后，根据人大代表的党派性特征，人大代表在结构类型上通常就是由以下三部分人构成：一是兼任党代表的人大代表；二是非党代表身份的中共党员人大代表；三是非中共党员身份的其他人大代表，含各民主党派及无党派人士、各民族、各地区各单位、各行各业、台港澳等领域内的非中共党员身份的人大代表。这种人大代表的结构构成，既保证了执政党对国家代议制机构及政策走向的绝对控制，又一定程度上保证了人大代表构成上的广泛性，很好地将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。

（二）第二种模式：中共党员人大代表竞选党代表模式。总体看来，通过中共党员人大代表去竞选党代表的形式来实现党代表与人大代表“一肩挑”，以建构形成党代表寓于人大代表中的新体制，虽然具有功能性优势，但同时也具有结构性缺陷。

1.功能性优势。现在我们的人代会实行年会制，在其一届的任期内每年3月都召开一次人代会年会，除了届首的开局年会之外，届中还要召开4次年会。不仅如此，人代会年会闭会期间，还设有其常设机构——人大常委会。在人代会闭会期间，人大常委会以及其内设的专门委员会通常会定期组织开展人大代表的视察、调研、专项检查活动，鼓励代表针对国家和政府工作提出议案和意见建议。这样一来，人大代表在人代会年会闭会期间，其参政议政能力的培养锻炼也是经常性进行的。因此，由于中共党员人大代表在人代会的代议制实践中，显然能够得到经常性、系统化的训练，其参政议政能力的提升也是不容置疑的。所以，由他们去竞选党代表，显然更能够发挥好代表党员当家作主的参政议政功能。

2.结构性缺陷。从另一方面看，由中共党员人大代表去竞选党代表的结构性缺陷也是明显的。按照现行运作模式：由于党代会召开在先、人代会召开在后，中共党员人大代表竞选党代表通常是上一届人代会选举产生的中共党员人大代表去竞选新一届党代会党代表，是在新一届党代会召开前的事情，更是新一届人大代表产生之前的事情。但是，由于新一届人代会召开前，必须要重新举行人大代表的选举，所以，在上一届人代会中具有人大代表身份的、后来当选为新一届党代会党代表的人，在党代会结束之后、人代会召开之前必须重新参加新一届人代会人大代表的选举。这就等于是，上一届的人大代表要同时兼任新一届党代表，就必须首先参加党代表的选举，然后再以党代表的身份去参加新一届人代会代表的选举。这就意味着，要建构党代表寓于人大代表中的新体制，上一届人代会中的人大代表必须要经过“先被选为新一届党代表，再以党代表身份被选为新一届人大代表”的“二次选举”程序才能最终产生。其过程的复杂性、风险性、不确定性，显然都会不断增加。因此，它相对于上述第一种模式中所设定的“先选举产生党代表，然后在党代会结束后再鼓励党代表去竞选人大代表”的“一次选举”之运作模式，显然是人为地搞复杂了，反而不利于节约党代表、人大代表的选举成本与运作成本。

综上所述：与“党代表竞选人大代表模式”相比，“中共党员人大代表竞选党代表”模式虽然在更好地发挥代表的参政议政功效方面具有鲜明的功能性比较优势，但在现行五年一届的党代会召开在先、人代会召开在后的运作体制下，先由中共党员身份的人大代表去竞选党代表、再由党代表去竞选新的人大代表以实现党代表与大部分人大代表“一肩挑”的做法，显然在结构设置、程序设计上走了弯路，不应看作是一种优质的改革方案。因此，建构党代表寓于人大代表中的代议新体制，首选的就应该是“通过党代表去竞选人大代表以实现代表身份融合”的模式。

三、建构党代表寓于人大代表中的代议新体制：路径选择

作为一种改革设想，建构党代表寓于人大代表中的新体制要从设想步入试点进而得到推开，必须重点解决好以下几个方面的问题。同时，对这些问题的解决过程，实际上也是探索建构党代表寓于人大代表中的代议新体制的路径选择过程。

（一）提高全党全社会对代表兼职的思想认识。对任何一个事物而言，人们只有清晰理性地认知它，才会进而决定是否支持和拥护它。因此，稳定的、恰当的思想认识是形成支持性力量的前提与基础。建构党代表寓于人大代表中的代议新体制，实际上是将党代表、人大代表这两种类型代表的一种有机融合过程。这种构想显然是一个新的改革思路，是在现行我国代表制运作模式之外的创造性思维。要使这种改革思路由学术性、理论性探讨向外铺开，使更多的人来理解和认可它，就必须倡导解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，向广大党员和人民群众阐明这种改革的可能性、可行性与价值性，以使提高思想认识、形成观念共识。而为促使全党、全社会、全体人民对之形成正确的思想认知，就必须在思想观念上明晰以下问题。第一，这种改革决不是要削弱党代会或人代会的权威，相反，还会由于党代表与人大代表的融合而强化各自权威。第二，这种改革不是将人代会与党代会完全合一，二者各自的独立性仍然是必须要得到保护的。第三，这种改革思路目前还只是一种设想，至于其可行性如何、能不能推开、何时推开，还需要持续探索，需要中央最终研究决定。

（二）提升兼职代表的综合性参政议政能力。无论是党代表还是人大代表，他们发挥作用都必须依赖于必要的参政议政能力，他们提高代表水平都必须依赖于参政议政能力素养的不断提升。长期以来，由于党代表与人大代表基本上属于“井水不犯河水”的各自为战状态，所以，他们在参政议政能力的内涵型发展上是存在着路径差异的。党代表的参政议政能力集中体现在对党的建设中的大事要事的驾驭上，集中体现在对党员群众的利益代表和利益综合上，集中体现在更好地代表与实现党员当家作主上。人大代表的参政议政能力集中体现在对国家政治、经济、文化、社会事业的关注上，集中体现在对人民群众的利益代表与利益综合上，集中体现在更好地代表人民当家作主上。建构了党代表寓于人大代表中的新体制之后，党代表与人大代表参政议政能力的高度融合、系统整合不仅是必要的，也是必须的。在此情况下，身兼党代表与人大代表双重身份的代表们，必须同时在关注党的自身建设重大问题、关注国家建设重大问题、关注社会发展重大问题等方面综合提升自己的能力素养，必须同时在代表党员当家作主、代表人民当家作主两个维度上重视参政议政能力的锻炼与提升。这样，在兼职的党代表或人大代表的代表力中，其参政议政能力的兼容性特点必须被突出出来并进行强化。其结果必然就形成这样的局面：党代表不仅是应然的人大代表，更应是合格的、高素质的人大代表；人大代表中的中共党员人大代表不仅是应然的党代表，更应是称职的、有能力的党代表。

（三）建立健全规范代表兼职的具体制度体系。建构党代表寓于人大代表中的新体制，这是一种整体的制度安排。要使这一整体的制度安排真正落到实处而不是流于形式，就必须致力于研究建立健全规范党代表与人大代表兼职的一系列具体制度。主要包括：第一，党代表作为法定人大代表候选人制度。将党代表作为人大代表的法定候选人，是保证实现党代表与人大代表兼职的前提与基础。必须以制度的形式将其确立下来，并设置相应的救济机制，以规避可能出现的潜在风险与不确定性。第二，党代表竞选人大代表制度。要从制度上规定党代表作为法定候选人去竞选人大代表的资格条件，规范党代表竞选人大代表的程序、环节、步骤，建立党代表竞选人大代表的完整运行机制和工作链条。通过制度的设计，力争将党代表竞选人大代表的工作切实被置于有领导、有组织、可控性的轨道上。第三，兼职代表参加代表会议、参加闭会期间代表活动、发挥代表作用的制度规定。党代表与大部分人大代表实现兼职以后，对于他们作为新的独立个体如何参加党代会和人代会全体会议要作出制度规定和程序设计；对于他们参加党代会和人代会闭会期间的代表视察、调研、专项检查、列席会议、联系党员或群众等活动的安排要在制度上予以明确规定；对于兼职代表的权力行使权限如何划分，如何进行代表的行权保障、如何进行代表的行权监督制约等问题，也必须在制度上予以反映；对于兼职代表应享有的民主权利，必须承担的义务与责任等，尤其要在制度上作出重新界定与划分。

（四）建立党代会寓于人代会之中的新机构。组织机构保障是党和国家一切工作的坚强后盾。组织机构保障不到位，工作的开展就很容易出现虎头蛇尾式的半途而废状态，那样既造成资源的浪费也无法达到预期的效果。建构党代表寓于人大代表中的新体制，实现党代表与大部分人大代表的兼职化作为一个新的改革思路，要真正获得认可并顺利推行开来，同样需要在组织机构设置上予以保障。基于此，这里以更为大胆的改革勇气提出：建构党代表寓于人大代表中的新体制，必须同时配以建立党代会寓于人代会之中的新机构。建立党代会寓于人代会之中的新机构，说到底就是：基于世界政党政治运行中对人民代议机构法理型权威的高度尊重性原则，综合考量精简机构、推行“大部制”改革的基本思路，通过制度设计、资源整合、权力格局调整，让人代会把同级党代会吸纳整合进来，并在这个基础上所建立形成的高于原有党代会机构、人代会机构的一种新的代议制机构。这个新的代议制机构应该这样定位：它是党和国家最高的、绝对权威的决策中心，实行党代会与人代会“两块牌子、一套人马”合署办公，其情状类似于当下中央纪律检查委员会与国家监察部的合署办公模式。在现行党代会没有推开常任制改革的情况下，它应该是人代会常设机构——人大常委会与党的代表大会的合署办公机构；在将来推开了党代会常任制的情况下，它将是人代会常设机构——人大常委会与“党代会常设机构——党代会常务委员会”的合署办公机构。在现行的党代会非常任制条件下，我们设想建构形成的党代会寓于人代会中的新机构，其主要工作职责应包括：第一，在五年一届的党代会召开年，主要工作是在各级党委的领导下筹备组织召开党代会，组织协调好兼职党代表在党代会上的代表功能发挥。第二，在人代会召开年、开局年，筹备组织召开人代会；在人代会的五年任期内，每年都筹备组织召开人代会年会，组织协调所有人大代表在人代会上的代表功能发挥。第三，党代会、人代会闭会期间，在新的常设机构领导下，行使党和国家综合代议机构职能，组织开展好党代表与人大代表在闭会期的各种活动，尤其是要开展好兼职代表的各种活动，充分发挥代表在闭会期间的作用。

责任编辑：凌 雁

作者张书林，男，中共山东省委党校党建部副教授、博士（济南 250021）。