承接产业转移示范区新型城镇化发展的探索与思考——以“美好新滁城”建设为例

刘 兵

基于主体功能区而言，皖江城市带承接产业产业转移示范区属于安徽省重点开发区域。既是承接产业转移的示范区，又是新型城镇化发展的核心区。随着发展规划的逐步实施，示范区形成了产城互动，融合发展的独特路径。

1 示范区城市走新型城镇化道路的基础

1.1 关于新型城镇化的理论和实践

城镇化是不可抗拒的经济规律。新型城镇化是在“四化同步”发展背景下提出的理想城镇化模式，这种模式既要克服城镇化不足又要避免城镇化过度的种种弊端。

关于如何建设新型城镇化的理论研究成果相当丰富，程必定等认为新型城镇化是“人口转移”与“结构转型”并存的城镇化［1］；仇保兴认为城镇化涵盖从城市优先发展的城镇化转向城乡互补协调发展的城镇化等六个方面的转向［2］；陈飞翔认为新型城镇化是产业的升级、社会组织的升级以及消费方式的升级［3］；刘海平则从价值取向、发展状态和表征以及运作的科学性等三个方面诠释了新型城镇化的内涵［4］，王廉从形态路径、产业路径、人的现代化、社会主导、人居环境五个方面表达了新型城镇化的基本诉求等等［5］。

从各地实践看，天津模式、成都模式、广东模式、江苏模式及浙江模式均从不同角度对新型城镇化做出了实践解释，而所有的现存模式又都不能反映出新型城镇化的全部内涵。

1.2 示范区城市新型城镇化发展现状

1.2.1 城镇化基础有差异

安徽城镇化率基数低。2012年安徽城镇化率为46.5%，低于全国52.6%的水平。城市带内各市城镇化水平差距也较大（见表一）。2012年城市带各市中铜陵城镇化率最高，达到76.3%。，而安庆、六安都低于40%，差距较大。高于全省平均水平的有铜陵等六市，高于全国水平的有铜陵等四市，作为示范区一“翼”的滁州市为45.1%，在示范区城市中仅高于安庆和六安，低于全省水平和全国水平。

1.2.2 城镇化水平处于快速上升阶段

诺瑟姆通过研究世界各国城市化发展轨迹，把城市化进程分为三大阶段：起步发展阶段，城市化水平低于30%；加速发展阶段，城市化水平介于30%－70%之间；成熟稳定发展阶段，城市化水平大于70%。从表一可以看出，城市带内铜陵市已进入成熟稳定发展阶段，其余各市均处在加速发展阶段。

表1 2008－2012年示范区各市城镇化水平一览表（%）

1.2.3 工业化引领和推动着城镇化发展

钱纳里等学者研究认为，城镇化与经济发展水平、工业化关系密切：工业化带动城镇化，城镇化也要与工业化协调发展。在钱纳里的工业化－城镇化发展模型中，低收入国家的城镇化和工业化水平大体相当，中等收入国家的城镇化率一般高于工业化率，二者的比值在140%～250%间较为合理。工业化发展提升了经济发展水平，安徽在“十二五”中期进入工业化中期阶段，2012年，城市带各市人均GDP均超万元，其中铜陵、合肥、马鞍山、芜湖的人均GDP超过48000元，为第一方阵，池州、宣城、滁州、安庆、六安的为第二方阵。从表二看出，示范区内只有合肥和马鞍山的城镇化率／工业化率值超过140，芜湖、安庆和滁州均低于100.城镇发展不能匹配工业化快速推进和居民生活水平提高的要求。城镇凝聚生产要素、实现规模经济、转变生活方式的功能还没有得到发挥。

表2 2012年示范区各市人均GDP、城镇化水平、工业化水平

2 示范区城市新型城镇化道路的探索

2.1 新型城镇化道路的实践

2.1.1 新型城镇化引领城市向更高阶段发展

关于城镇化具有阶段性的理论阐述很多，如英国范登堡的“城市发展阶段说”，美国刘易斯的“城市周期发展规律说”等。

示范区城市城镇化进程的阶段特征明显。如滁州的新型城镇化建设大致可分为初级和高级两个阶段：初级阶段是规模发展阶段，2008年以来，滁城主城区面积由40平方公里扩大到近90平方公里，人口由30万人增长到近60万人，城镇化水平从2008年的不足40%提升到2012年的45.1%，年均增长率在1.1%，从一个“地改市”的县城规模成功地转化为一个具有辐射带动能力的中性城市。高级阶段是内涵提升阶段。2012年以来，以“美好新滁城”建设为目标，一是全面推进“六城联创”，加强城市管理和环境整治，彻底整治滁州小散脏乱差的状况。二是突出重点工程建设。更新城市建设理念，改变大规模建设的状况，突出打造亮点工程和城市名片。三是推动“千年亭城”建设。滁州亭文化历史悠久，目前滁城有形态各异的亭80多座，以醉翁亭为最。

2.1.2 新型城镇化是城－城互动的城镇化

诺瑟姆认为，当城市化率超过50%的时候，普遍会出现“城市圈化”的特征：城市化的发展方向转为形成城市圈。示范区城市新型城镇化进程中“城市圈化”趋势明显，以南京都市圈和合肥经济圈为大圈，芜马同城化、铜池同城化等为中圈、以滁城“131”组团等为小圈，形成了大中小型城市城－城互动发展的局面。滁城的城市圈发展特点尤为鲜明。

（1）借力城市圈是滁城发展的外部动力。滁州东接南京，西临合肥，两大省会城市“都市圈化”势头强劲，介于两城之间的滁州一方面借力南京，通过产业互补，错位发展加快与南京同城化发展的步伐，成为南京都市圈的一部分。一方面借力合肥，着力研究融入合肥经济圈的区域和路径，已成功跻身为合肥经济圈城市之一。

（2）市县组团发展是滁城发展的创新形式。2008年，滁城就将毗邻的来安县城和全椒县城纳入同城发展的规划，形成大滁城“131”组团发展的格局。2012年，更是将紧邻南京的汊河镇作为新“131”组团中的一个副中心，形成了城乡、市县联动建设的特色。

2.1.3 新型城镇化是产城一体的城镇化

皖江城市带产城一体发展，就是把产业发展与新型城镇化建设有机结合，加快工业发展和经济社会结构向现代化转型。滁州市以产城一体协调发展，将“美好新滁城”建设推向更高阶段。

（1）产业发展激发了城市的活力。滁州在城镇进程中更加注重产业的培育引进和结构的优化升级。一是强化传统支柱产业，其中，家电信息产业云集了西门子、中国家电研究院安徽分院等国内外知名企业和机构。二是发展新兴产业。龙源风电等多个新能源项目开工建设或建成投产，战略新兴产业产值占工业比重超过四分之一，成为安徽省唯一的“重点发展新能源市”。三是促进服务业发展。打造三大现代服务业集聚区，建设南京湾等物流基地。

（2）工业园区建设扩大了城市的容量。工业园区是城市的重要组成部分。示范区城市借助园区提升了产业承接机会，园区建设又扩大了城市的承接容量。滁州重点推进苏滁现代产业园等工业园区建设，一批合作共建园和专业园、园中园特色鲜明。

2.1.4 新型城镇化是城乡一体的城镇化

新型城镇化要带动农村地区经济社会结构向现代型转变，历史上安徽是农业大省、农村人口大省，农民市民化发展是新型城镇化建设的核心。2008年以来，安徽省政府先后批准芜湖等城市为城乡一体化综合配套改革试验区。皖江城市带承接产业转移示范区规划批复后，示范区形成了城乡互动、融合发展的特色，以工业化、信息化推动城镇化，以城镇化带动农村人口转移，推进城乡一体化进程。产生了安徽铜陵、滁州汊河等城乡一体发展成效显著的城镇。

2.1.5 新型城镇化是集约、智能、绿色、低碳的城镇化

示范区城市按照“试点先行、以点带面、分步推进”的原则，以信息化、智能化助推城镇化，探索智慧城市、生态城市、宜居城市建设模式和机制。

（1）集约智能城市建设赋予了城镇化新的空间和内涵。集约城市建设打开了城市发展新空间。在城市建设中将产业发展和居民就业、居住需求衔接起来，与综合交通体系、地下管网体系、生态环境体系、防灾减灾体系等基础设施建设统筹考虑。智能城市建设逐步推进。以电信网、广电网、互联网“三网融合”为基础，推广应用物联网、云计算等信息技术，加快智慧社区、智慧场区、智慧园区建设。

（2）绿色低碳城市建设将城市发展与人的需求结合起来。绿色城市建设增加城市绿廊、绿地、公园面积，形成人文景观与自然风光的和谐格局。既提高了城镇化综合承载水平，提升了城镇创新驱动能力，又体现了宜人宜居的特色，提高城镇品位。

2.2 影响新型城镇化发展的障碍分析

2.2.1 人口城镇化速度慢

（1）地方经济发展制约了人口城镇化进程。示范区城市中经济发展水平较高的合肥等市的人口城镇化率高于50%，其余城市的人口城镇化率均低于50%，六安和安庆更是低于40%。在现有的城乡二元体制下，农村人口转变为市民需公共财政资金支出以满足社会保险、医疗保险、教育等支出。据一些城市的实践和计算，每一个农民转变为市民大约需支出10万元。仅此就决定了滁州等市农民市民化短期内不可能大规模实现。

（2）示范区部分城市缺乏吸引力，难以快速补充城镇人口。这些城市的户籍福利不高，城市经济缺乏主导产业、制度缺乏透明性、人际关系复杂、社会缺乏活力、年轻人依靠自己奋斗成功的机会较小，城市成为中老年人工作养老的地方。由于最具活力的年轻人流失，使得人口城镇化的速度难以匹配土地城镇化的速度。

2.2.2 县城的城镇化水平低

县城是县域经济的增长极，县城的城镇化水平直接体现城乡一体发展的水平。示范区的县城城镇化程度不高，集聚效应难以显现，带动能力差，也是农村劳动力不能就地转化的重要原因。从滁州市看，各县市区的城镇化水平如下：

表3 2010－2012滁州市各县市城镇化率（%）

2.2.3 城镇化进程所需资金缺口大

（1）财政对城市基础设施建设的投入不足。城镇化是一个系统浩大的工程，需要足够的资金投入。目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力，示范区城市的财政可用财力有限，对城市建设资金的巨大需求难以为力。县及县以下地方财政则更困难，多数仅够维持正常运转，难以挤出资金支持小城镇建设。

（2）“经营城市”的理念与思维滞后，市场化运作机制方面探索不深。表现为资金筹集渠道狭窄、筹措方式少、资金筹集与项目需求不匹配、偿债困难等方面。如BT方式，融资成本高，项目进入回购期后，还债资金来源主要依靠“土地财政”。而小城镇的建设资金大都以当地政府投资为主，又产生了乡镇政府沉重负债的问题。

（3）城市管理资金缺乏。城市管理资金来源渠道少，有些城市将按规定收缴的小城镇建设资金被用作他处，有些城市将用于小城镇建设的资金如土地出让金等不全额返还，影响了城镇的正常管理和维护。

2.2.4 产城互动发展不协调

（1）开发区产业集聚度低，圈地现象普遍存在。“十一五”以来，安徽开发区数量已由89家增加到175家。平均每年新增开发区超过12个。全省每个市县均有1至2个省级开发区，许多乡镇设有工业集中区。从亩均税收来看，全省开发区平均亩均税收2.5万元，仅有40个开发区的亩均税收超全省平均水平，有63个开发区的亩均税收不足1万元。

（2）工业化程度低，城镇发展的动力不足。一是工业总量和规模小。二是产业集聚能力低，处于聚集度低和产业链低的“双低”困局。缺乏大产业、大企业、大项目支撑，产业层次、产品层次不高，自主创新能力不强。现有的支柱产业中，先进制造业占比较低，新兴产业发展慢。

2.2.5 城市系统自身不完善

（1）城市综合承载力弱。一是城市基础设施欠账多。道路、水系、环卫、地下管网等设施建设与地表建筑发展不平衡。二是交通效率低，城市扩大后，城区的路网建设速度与机动车辆数量的增速匹配不上，地铁等交通方式短期内难以实现，通勤成本增加。三是商务成本增加快。住房、服务产品等价格增速快，削弱了城市竞争力。四是应对能力低。城市系统不断面临公共卫生、自然灾害、基础设施不完善等方面的挑战。

（2）城市管理水平低。城市管理是一个大的综合系统工程，示范区城市管理水平较低。主要表现在上下级管理部门沟通不畅、职能部门之间的职权利的关系不清，棘手的问题处理起来没有依据，属地管理的积极性难以调动等。

3 完善示范区城市新型城镇化道路的措施

3.1 理清城市发展的脉络，规划城市发展规模和节奏

3.1.1 深入研究城市发展的历史

城市的基本布局和发展程度是历史的选择，同时也决定了各地新型城镇化进程基础、路径和特点。新型城镇化进程需尊重城市发展的历史，一要体现城市的历史风貌，二要保护城市的历史遗产，三要借重历史去经营现代城市。盲目地在城区兴建高层建筑，简单地搞所谓的“旧城改造”可能会使文化遗产及其人文环境遭到破坏。

3.1.2 规划设计城市发展的整体目标和步骤

借鉴各地城镇化进程的经验教训，理性认识城镇化追求的目标，规划设计城镇化的阶段和进程以及最高状态。按统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，加强市域、县域、镇域城镇化规划编制工作。明确城镇空间战略布局、长期发展目标，加快构建城市、小城镇和新农村统筹协调发展的现代化城镇体系。

3.2 县城是推进示范区城市新型城镇化发展的关键区域

示范区城市新型城镇化包括市、县、镇的城镇化建设。县城是城镇体系的重要节点，是统筹城乡发展、推进城镇化的重要载体。县城城镇化水平提高可以带动农村人口向县城和重点城镇流动。

3.2.1 合理划分县城的功能区

对县城提质扩容，按照城市的标准进行规划、建设和发展，划分功能区。积极建设产业区，科学规划新城区，改造提升老城区，将县城逐步发展为新兴小城市，促进基础较好的县城建设成为中等城市。

3.2.2 突出县城在县域经济发展中的龙头作用

县城是县域经济发展的龙头，对于县域经济起着集聚协调、带动辐射的重要作用。需要加快培育本地主导产业，拉长产业链，形成特色经济。

3.2.3 加强县城规划、建设和管理

增强公共服务和居住功能，努力把县城建设成为区域内业态齐全、基础设施功能完备、环境优美宜居、地域特色鲜明、对农村剩余劳动力吸纳能力较强的城市，发挥县城对产业和人口的集聚力、吸引力和辐射力。

3.3 提高城市综合承载水平

3.3.1 拓展优化城市发展空间

优化城市发展布局，使城市空间布局与城市发展相协调，提升空间承载力。示范区城市应抓住处于城市化快速发展阶段的机遇，优化城市空间，加快形成比较科学合理的城市空间形态。

（1）优化城市空间发展形态。城市空间形态优化目的是以较少的土地占用和资源消耗，实现城市发展和功能提升。城市功能区的划分既要考虑近期城市发展收益，又应利于长期的空间形态优化。尽力避免重复建设、无效建设、以及短期内大拆大建等情况的出现。

（2）提升城市形态效益。有效利用城市各类优势资源，处理好空间发展规划与其它方面规划的衔接，促进城市经济、社会、自然均衡发展。拓展城市空间的多种优化途径，以科学合理的空间规划促进城市形态优化，提升城市形态的综合效益。

3.3.2 提升产业层次，夯实城市经济基础

突出产业发展，加快产业结构调整，转变经济增长方式。因地制宜发展工业、商业、旅游、科技等产业，引导鼓励各类企业向城市和重点中心城镇集中，逐步形成分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，以产业发展促进城镇发展。

3.3.3 提升环境承载力

城市的建设和发展需要多方面的环境支撑。一要加强水电气路基础环境建设，提升基础设施承载力。二要加快“数字城市”建设，提升城市信息承载力。三要加强环境卫生设施建设，提升城市污染治理承载力。四要转变政府职能，提升公共服务承载力。五要改善城市生态环境，提升生活承载力。

3.3.4 提升城市管理水平

城市管理水平要与新型城镇化进程相匹配。农村人口进入城市后，他们以何种生活方式在城市生活，政府怎样对他们进行管理，政府、市场和市民之间的关系界定及均衡存在都是新型城镇化面临的难题。示范区城市在实践中采取了数字化、网格化、市场化多种管理手段，加强管理执法、公民素质等多项管理，提高城市的品味。

4 培育市民社会，构造新型城镇化的社会基础

市民社会的培育和发展是新型城镇化的重要内容，市民社会的发展和成熟形成了新型城镇化的社会基础。

4.1 逐步提高人口城镇化水平

市民社会要求农民转变为市民后能够适应市民生活。农民市民化过程长，内容多。至少包括市民户籍的取得，市民习惯的养成和心理的适应，市民精神的塑造等。新型城镇化通过推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，逐步打破城乡二元结构，实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，消除传统的身份认知及附着在身份上的利益分配差异，使农民能够跨越户籍制度障碍成为市民，为农民市民化的第一步。市民习惯的养成和心理的适应则可能是代际问题，不是短期内可以迅速改变的，需要逐步改变传统的生产和生活方式，全面规划市民素质建设，构建切实有效的市民素质教育体系。

4.2 着力发展城市文化，塑造城市精神

城市文化是城市魅力的一个重要方面，新型城镇化建设需要文化的支撑。城市特色，城市个性，城市魅力，本质上都是一个文化问题。城市文化建设是城市现代化建设中不可缺少的一个块。城市的精神是内在的、无形的、综合的，体现城市的性格和灵魂，展现在城市管理者和全体市民的文化修养和文化气质中。它有一个逐步被人们认同的过程。需要在实践中化育，在发展中认同。

［1］杨云彦.区域经济学［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.

［2］杨公朴.产业经济学［M］.上海：上海财经大学出版社，2008.

［3］孙自铎.新型城镇化关键是农民市民化［N］.安徽日报，2013－04－15