连片特困区乡村多维贫困综合治理研究

田伟

摘 要：基于多维贫困理论，分析湘西州永顺县高坪乡贫困的现状，研究连片特困区的多维贫困，从多维角度把握贫困的实质，提出高坪乡多维贫困综合治理思路与建议。

关键词：多维贫困；连片特困；高坪乡

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）12-0031-03

一、研究背景

经过近三十年来的扶贫开发，贫困区的空间分布已经从改革开放初的整体性贫困向区域性贫困过渡，贫困区在空间地域上收缩，贫困人口分布也主要变成了点（贫困村，贫困县）、片（集中连片特困地区）、带（沿边境贫困带）分布。单纯地依赖经济社会统计数据对贫困状况进行研究，缺乏空间地域视角，难以直观了解贫困发生的地域特征与空间地理影响机制；另外，随着新一轮扶贫开发纲要的颁布和实施，迫切需要从整体上把握目前区域贫困程度的客观状况和空间地域性特点。中共中央、国务院于2011年12月印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》，提出“要动员全党全社会力量，打好新一轮扶贫开发攻坚战”，更加明确地提出了将“集中连片特困地区”作为扶贫攻坚主战场，这是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措。在短短三十多年时间里，解决了2亿多贫困人口的温饱问题，取得了举世瞩目的成就。尽管如此，农村地区仍然集中绝大部分贫困人口，贫困状况也亟需综合性和定量的贫困测量方法。货币贫困这种传统的贫困测量方法，已受到普遍的争议，而且这种贫困测量方法的根本逻辑在于收入能够提供金钱，金钱能够满足人们的基本需求，货币贫困对于我们理解贫困以及构建反贫困体系的现实意义已经有限。因此，寄希望于传统方法对贫困的透视来寻求缓解中国农村贫困的策略将会面临诸多挑战。多维方法走出了传统方法的局限性，能够对贫困的复杂性和渗透性方面进行全面综合的理解。

武陵山片区扶贫工作得到了国家的重点关注和政策支持。2011年11月，武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点在吉首市正式启动，湖南省37个县（市、区）纳入试点范围。武陵山片区作为全国区域发展与扶贫攻坚的试点，以让贫困群体受益为目标，以保障和改善民生作为根本出发点。目前扶贫措施主要有：推行扶贫开发与社会保障两手抓措施，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段；推进重大基础设施建设，建设一批对完善主通道、消除省际断头路、促进旅游业发展等有关键作用的重大交通项目，统筹解决工程性缺水和中小河流防洪安全问题，因地制宜实施水、电、路、气、房和环境改善的相关工程；发展特色优势产业，把武陵山区的油茶、茶叶、中药材、高山蔬菜等特色农产品做出品牌、规模和效益。把发展旅游作为扩大就业、脱贫致富的重要途径；重视发展社会事业，推动基本公共服务向片区延伸、向贫困人口覆盖。改善片区内各县（市、区）的办学条件，改善偏远村落学生住宿和食堂条件；完善公共卫生服务体系和医疗服务体系，着力提高基层卫生院、村卫生室服务能力。加强生态环境保护，恢复和增加林草植被，逐步恢复这些地区的生态功能；发展循环经济，促进经济发展与生态保护形成良性互动格局。

二、高坪乡多维贫困测度

（一）高坪乡多维贫困测度数据选取

本文所使用数据来源于课题组在湖南省永顺县高坪乡进行的住户调查数据和政府公布的数据，分别对高坪乡5个村随机抽取5个小组，共25组，并且选取了2003年、2007年、2011年三个年份的数据，本文所取的样本个数占了高坪乡很大的比例，具有很强的代表性。而且，本文对相关数据进行横向和纵向的比较，能够比较准确地测算出高坪乡的贫困程度。

（二）维度的选取与被剥夺临界值确立

1.维度的选取。维度的选取是构造多维贫困指数的重要一步，因为维度间的相互关系对其具有很大的影响。若是维度间具有替代关系，即一个维度的贫困可由其他非贫困维度来弥补，则使用简单的加权平均会夸大贫困的程度；如果是互补关系，即一个维度的贫困也意味着另一维度的贫困，则简单的加权平均会降低贫困的程度。联合国开发计划署提出了一套全球性的维度指标体系——3个维度+10个指标。3个维度分别是健康、教育和生活水平，健康维度使用是否营养不良和是否有儿童死亡2个指标；教育维度使用家庭成员受教育程度和是否有儿童失学2个指标；生活水平维度包括用电、饮水、炊事燃料、卫生条件、住房和家庭财产6个指标。由于其是针对全球尺度，而在连片特困区层面，部分指标可能难以收集；其次，各国国情不同，关注重心不同，选取的贫困识别指标更是相差甚远。因此目前关于不同研究区贫困人口识别维度与指标的选取，还需要遵循一些准则：首先，测算维度以及各维度中的基础指标应该能完全覆盖目前新纲要对贫困农户“两不愁三保障（不愁吃不愁穿、保障其基本教育、住房与医疗）的扶贫监测需求，且保证指标之间的相关性最小；其次，在一个评价体系中，指标应尽可能来自于同样的抽样数据源；最后，每个指标值应该都能划定出一条剥夺线。因此，本文以全球性多维贫困维度与指标体系作为框架，入户调查数据为基础，参考国内国际上各类发展指标体系，以及其他学者提出的指标体系，建立人口多维测算指标体系。从而将抽象的贫困人口识别命题具化为可以测度的指标体系，为进一步全面识别和分析研究区贫困人口的贫困程度提供可行性。

2.确定各评价方面贫困的剥夺临界值。剥夺临界值是多维贫困测度中用以划定一个家庭是否贫困的标准，当一个家庭在某一个指标上达到该临界值时，即视其在这个方面属于贫困家庭，赋值为1，否则赋值为0。UNDP-MPI设定的教育贫困的剥夺临界值为：没有家庭成员完成五年教育，家中至少有一名失学的学龄儿童；健康贫困的剥夺临界值为：家中至少有一名成员存在营养不良，家中有一个或多个孩子夭折；生活水平贫困的剥夺临界值分别为：没有电力供应，不能获取清洁饮用水，没有足够的卫生条件，使用“不洁净”的燃料（粪便、柴或木炭）做饭，住宅是泥土地面，没有汽车、卡车或类似的机动交通工具并最多拥有自行车、摩托车、收音机、冰箱、电话、电视中的一项。本文各维度被剥夺的临界值是结合联合国千年发展目标中对各个具体指标的相关规定，中国具体国情以及本乡实际情况和数据的可得性来确立的。以住房为例，若农户不能从政府、单位获得住房，或者农户没有自己的住房，则赋值为1，否则赋值为0。endprint

本文对高坪乡的相关数据进行分析，得出了其多维贫困的空间分布特征，选取了2003年、2007年、2011年三个时间截面以考察不同空间尺度层面多维贫困的演变趋势。

1.根据前述多维贫困测量方法，从时间维度来看，近十年来高坪乡整体的多维贫困状况有所减轻，但减幅不大，而且贫困程度依然非常严重。其中电的下降幅度最大，这与近年来国家大力发展西部地区的基础设施密切相关。不过，教育贫困和住房贫困的减幅十分有限。目前，饮用水是高坪乡村民贫困中最严重的贫困维度，而资产和电的贫困程度相差不大。

2.高坪乡农户中普遍存在多个维度的贫困，2003年、2007年和2011年分别有 23.91%、17.84%和 16.72%的农村贫困家庭同时存在有两个维度的贫困，相较 2003 年，2007 年下降了6.07%，下降的幅度还是比较大的，说明高坪乡的扶贫政策取得了一些成效，但在减轻贫困方面仍然需要继续努力。

三、高坪乡多维贫困综合治理思路与建议

（一）创新工作理念

1.统一思想。按照科学发展观的要求，统一思想、提高认识，坚定信心、迎难而上，努力开拓扶贫开发工作的新局面。一是坚持把发展作为扶贫开发的第一要务。二是坚持把减少贫困人口，缓解贫困程度，作为扶贫开发的核心体现。三是坚持把保持社会稳定，促进社会和谐，为经济社会发展创造更加良好的社会环境，作为扶贫开发的基本要求。四是坚持把统筹兼顾作为扶贫开发的根本方法。

2.理清思路。扶贫开发是一项长期而艰巨的任务，将始终贯穿社会主义初级阶段。连片集中贫困地区是区域协调发展中最薄弱的区域，贫困人口是和谐社会建设中最弱势的群体。要充分认识到扶贫开发工作的长期性、艰巨性和复杂性，进一步理清工作思路，按照“一个大局、两个前提”的议事原则，扎实深入地开展扶贫开发工作。一个大局就是要牢固树立和全面落实科学发展观，紧紧围绕“用科学发展观统领各项工作，以产业大提升支撑连片集中贫困地区崛起”这个大局。两个前提：一是扶持对象满意；二是符合发展规律、经得起历史检验。

3.创新理念。一是目标任务的新理念。实践证明，贫困人口收入低是素质低的结果，素质低是收入低的原因。要坚持以人为本，把不断提高扶持对象的自我发展能力作为扶贫开发的根本目标，把能力建设作为扶贫开发的根本任务。二是扶贫资源发掘和整合的新理念。要深刻认识扶贫资源的多样性，把自然资源、物质资源、经济资源、信息资源、人力资源纳入争取的视野。要深入发掘和充分利用各种扶贫资源，并加以科学整合形成合力，最大限度提高资源使用效益。三是扶贫工作方式和内容的新理念。坚持把基层组织建设、村民自治建设和扶贫开发紧密结合起来，把物质文明建设和政治文明、精神文明建设紧密结合起来，努力实现全面、协调、可持续发展。四是扶贫项目和资金管理的新思路。坚持扶贫资金直接下拨到村，扶贫项目由村民以制订规划的形式确定，减少资金渗漏，增加透明度，形成全社会特别是贫困群众共同监督扶贫资金项目的新局面。

（二）加强组织领导

1.加强领导。各级党委政府特别是贫困乡镇、村，成立连片集中贫困地区综合治理领导小组，落实工作职责，制定政策措施，调动各部门主动扶贫的积极性，形成社会大扶贫格局。

2.落实责任。继续实行扶贫工作“一把手”负责制，把领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困地区脱贫摘帽。把扶贫开发工作的成效，贫困人口的温饱问题解决，贫困农户的收入增加，基本生产生活条件改善作为考核地方主要负责人的政绩重要依据。

3.激励奖惩。在建立绩效考评机制的基础上，改革和完善扶贫资金分配方式，建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。财政扶贫资金将分为两部分分配，一大部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一部分资金按照绩效考核情况分配，实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补，防止“干好干坏一个样”，避免“工作没成效、反而多拿钱”。

（三）完善政策机制

1.科学规划。切实加强规划对扶贫开发工作的指导，认真做好规划与年度计划的衔接，确保规划目标、工作任务圆满完成。要保证规划的严肃性和连续性。

2.完善制度。建立健全激励约束机制，完善自下而上逐级报告工作和自上而下逐级监测评价制度，推动扶贫开发工作健康有序地向前发展。建立针对县乡村扶贫开发工作的绩效考核办法和目标管理体系，将资金管理、工作落实、自身建设等内容纳入考评范围，考评结果作为下年资金项目安排的重要依据。健全财政扶贫资金绩效考评的指标体系，重点解决部分贫困地区工作滞后和不重视长效机制建立的问题。建立健全督查机制，明确督查的频度和效果，解决扶贫开发中基层情况不明、信息不及时和数据不准确等现象，促进政策执行难到位问题的解决。

3.创新举措。根据科学发展观和全面建设小康社会的要求，把握好近期与长远、局部和全局、经济发展与保护环境及节约资源的关系，摒弃把经济指标作为扶贫开发评价的唯一尺度，倡导把促进贫困地区人民群众的物质生活状况的改善、精神文化生活的丰富和自身发展的实现强度有机地统一起来。进一步突出能力建设，加大思想观念更新和就业技能、实用技术培训力度，提高贫困群众综合素质。实施全方位、多措施的大扶贫开发方式，在加强贫困地区基础设施建设的同时，特别注重发展县域经济，引导、扶持连片贫困地区发展优势特色产品产业，积极支持农业产业化经营，提高扶贫科技含量，走产业化扶贫、科技扶贫的路子，促进贫困农民增产增收。进一步健全社会保障和救助制度，按照“应保尽保、分类施保、社会发放、信息管理”的原则，逐步健全农村最低生活保障制度。进一步完善新型农村合作医疗制度，建立健全特困群体的医疗、住房、子女入学等救助制度，努力使贫困人口享受到与经济社会发展相适应的基本保障。

（四）强化资金保障

1.增加投入。在争取国家增加对武陵山连片贫困区中央财政扶贫资金的同时，县、乡财政把扶贫开发投入列入年度预算，加大对扶贫开发工作重点地区的财政转移支付力度。积极稳妥推广扶贫到户的小额信贷和农业产业化贷款投放，进一步扩大扶贫贷款规模。各部门安排的各类专项资金、项目在同等条件下都要武陵山连片贫困区倾斜。充分调动社会各界、企事业单位和个人的力量，逐步形成以政府投入为主导，社会多元化投入的“大扶贫”格局。

2.整合力量。首先是整合人力资源。连片贫困地区各个部门要围绕扶贫开发，明确责任，各司其职。其次是整合资金。整合资金按照“统一规划、各司其职、捆绑使用、用途不变、各记其功、形成合力”的原则进行整合，充分发挥各级各有关方面支农惠农资金使用的综合效益。加强宏观指导，搞好部门配合，改变过去过于分散使用扶贫资金的做法，在兼顾面上扶贫的同时，科学整合扶贫资源，集中力量重点解决突出问题。

3.严格管理。完善扶贫资金项目运行管理制度，建立多维监管格局，确保扶贫资金用于与贫困户有直接关联的项目上，真正使贫困农户受益。加强扶贫资金管理，严格实行专户管理制度和财政报账制度，确保扶贫资金封闭运行，专款专用。实施好扶贫资金“阳光工程”，扶贫资金的分配、使用一律实行公告、公示和责任追究制，扶贫项目的实施一律实行事前论证与事后验收制。认真执行《财政扶贫资金绩效考核办法》，完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，利用现代技术手段强化资金监管，确保资金安全有效使用。加强对扶贫资金项目的检查和审计，防止出现各种违规违纪问题。

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[责任编辑 刘娇娇]endprint