事业单位内部控制存在的问题及对策

冯忠红

【摘要】 《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年1月1日开始试行，事业单位内部控制存在的重要性认识不足、制度建设不健全、手段不足等问题仍然存在。该文从提高管理者的内部控制意识、建立良好的组织机构、建立员工培训机制提高人员素质、高度重视人才培养及大力推进信息化建设、借鉴国际先进理念和方法六个方面进行了梳理与研究。

【关键词】 事业单位 内部控制 问题 对策

长期以来，人们认为内部控制是企业在竞争中立于不败之地的有效手段，而对事业单位内部控制普遍重视不够。但近年来，事业单位频发的违法违规案件，如不负责的决策、舞弊、腐败、“小金库”等表明，为防范风险、有效堵塞管理漏洞，建立有效的内控管理机制势在必行。《行政事业单位内部控制规范（试行）》虽然已于2014年1月1日开始试行，但还存在一些矛盾和问题，需要详细梳理，结合实际情况认真研究解决。

一、事业单位内部控制存在的问题

1、对内部控制的重要性认识不足

事业单位内部全体上下人员缺乏对内控作用的统一理解和认识，习惯于传统计划经济时代的“大统一”思想，思维还没有从根本上转变到市场经济时代上来，导致全员风险意识淡漠，缺乏内控意识。

由于管理者对内部控制的认识和重视远远落后于现实的需要，总是简单地认为内部控制就是内部成本控制、内部资产安全控制等，或盲目地认为内部控制就是一堆文件、手册与制度等，对内部控制的认识不到位，只注重业务，私自认为只有会计是内部控制。所以，某些事业单位内控建设仍停留在纸上、口头上。

事业单位的财会人员往往也是只关注外部监管机构的合规性要求，满足于做好预决算核算工作，没有主动将内控工作作为提升组织水平、提高效能的方法，对内控的认识以偏概全。

2、内部控制制度建设不健全

当前，事业单位大都基于财务管理（包括资产管理、经费开支标准和程序）建立了相应的内部控制制度，在政府采购、重大事项集体决策以及应急事项处理等方面也有相当的制度和控制，形成了包括财务、纪检、监督等控制机制。但大多事业单位没有建立专门机构负责内控制度实施及相关日常工作的沟通和协调，缺乏具有胜任能力的人力资源支持。有的只重视事后控制而忽视事前预防控制、规范，从而导致控制作用甚微甚至失控;有的只注重钱财物等有形资产的管理控制，缺乏对人员素质、信息等无形资产的控制等。

同时，很多事业单位内控制度与现有业务流程不衔接或衔接性不强、设计过于原则和抽象、程序过于繁琐等，缺乏适应性;风险防范意识普遍比较薄弱，内控制度长期执行不到位;处理处罚机制不健全，如对“三重一大”大部分单位都能做到上会讨论、集体决策，但对“三重一大”等事项决策的正确性、落实的准确性、效果的显著性等缺乏跟踪监督机制。

2、内部控制手段不足

首先，单位不少管理者对风险的判断只是凭借着一种经验和直觉，不能对单位所面临的风险做出全面的评估和分析，更不能对风险的大小、原因和可能产生的后果进行准确的判断，从而延误了采取适当的措施防止或降低风险的最佳时机。再次，有些事业单位的内控制度未有效嵌入系统管理，致使内控的信息化管理水平有待提高。再者，有些事业单位的投资风险缺乏预警机制，不能做到早期预防和后期纠偏。

二、加强事业单位内部控制的对策

事业单位的特点是不以盈利为主要目的，而以提升组织管理效能为前提，其内控关键点在于不留死角和不相容职责的分离。因此应采取以下内控对策。

1、提高管理者的内部控制意识

内部控制的建设应是“一把手”工程，赢在顶层设计，内部控制是否有效与管理者是否重视、是否带头执行有很大关系。假如一个单位高级领导层重视，且身体力行带头执行，那么这个单位的内控状况肯定运行良好，各项工作会顺利进行;否则，工作会出现脱节、出漏子等情况，更有甚者，给某些违法份子以可乘之机，出现重大违法案件等。所以，管理者的领导方式决定一个单位以后发展的管理特点和单位文化，只有管理者认识到建立内部控制的重要性和必要性，并自觉接受监督，单位财务和决策人行使接受制约，才能使单位少点风险，单位目标的实现多一份保障。

2、建立良好的组织机构

事业单位根据自身特点，按照不同的管理幅度划分不同的管理层次，设计不同的组织机构，充分考虑部分职能的科学划分，做到简单、高效、协调，确保控制目标的实现;要根据责、权、利相结合的原则，明确规定各职能机构的权限与责任，划分岗位系列，确定岗位职责，选择岗位合适人员。此外，要尽量使关键岗位设置、决策、执行和监督相分离，以形成牵制。同时，要认真梳理本单位各类经济活动的业务流程，查找业务风险，修改程序，完善流程，充分利用信息化的手段实现业务管理与财务管理的完美结合，最终制定完成本单位的《内部控制手册》，进一步提升单位管理效能。

在单位内部，要充分发挥财会、内部审计、纪检督察、政府采购、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用，可以成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关活动实行统一管理。同时，要充分利用社会中介机构外部监督的作用，利用注册会计师等的独立审计，将事业单位的内部控制逐步纳入社会审计，利用外力规范事业行为，更好地为社会公众服务。

3、建立员工培训机制，提高人员素质

在日常工作中，要建立员工培训机制，使员工精确领会内控精神，树立现代风险意识。特别是财务部门，加强对内控规范的学习，吃透内控规范的精神，准确把握其内涵和要点，对内控规范的重点、要点进行广泛宣传，做到“宣传无死角、培训无盲区”。

在宣传培训中，结合“以规章制度为中心”的刚性管理和“以人为中心”的柔性管理，依据单位共同的价值观和文化、精神氛围，把内控要求变为个人的自觉行动。通过培训使员工明确自己工作的重要性，养成良好的工作习惯，逐步提高自身的思想素质和业务素质。特别对于财务人员，要做个有主观能动性的财会人，加强责任感与使命感，内修外练，提高战略及绩效管理。

4、规范内部控制活动，健全内部控制制度

要对本单位内部控制制度进行梳理和完善，按照新的《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，建立健全适应本单位具体情况的全面的内部控制制度和流程，瞄准内部管理中存在的薄弱环节，及内控中的主要风险点、应对策略，强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度中。强调对事业单位负责人的决策权进行控制，让权力在阳光下运行，这是事业单位内控制度落地的重中之重，对相关负责人采取定期的内控检查，将绩效与升迁等挂钩，提高违规成本。强化内控审计与内控评价信息的相互印证，并建有定期监督检查制度，将内控执行纳入个人绩效考评体系之中，相应的监管和处罚措施也要到位。

实践证明，完善的内部控制制度有时会比良好的经营业绩更重要，重大的内部控制缺陷可能给单位带来致命的危害，因此必须建立健全单位的内部控制制度。例如，建立财务人员轮岗轮换制度，加强会计系统的控制，充分发挥会计的监督作用。规范对实物资产的控制，要严格限制非岗位人员接近实物资产，重点把控资产的购进、耗用、报废等环节，建立定期盘点制度，掌握单位资产动态，加强管理。严格分权、业务授权与审批控制，严格实行账、钱、物分管原则，任何一项经济业务都要按照既定的程序和手续办理，防止资产的流失。通过科学的岗位分工、严格的授权批准，达到互相牵制的目的，有效保证业务合法、合理、合规。

5、高度重视人才培养，大力推进信息化建设

人才是单位发展的核心竞争力，是社会发展的宝贵资源。会计统领单位各个部门的经济活动，财务人员的职业道德和业务能力，对单位内控水平的管理起着至关重要的作用，必须大力培养财会人员的内控知识和能力，努力提高单位的内控管理水平。

当前，利用信息系统实施内部控制应关注信息系统开发符合内部控制要求、授权管理适当，以有效利用信息技术实施有效控制。为此，事业单位要大力推进信息化建设，将内控机制与制度嵌入单位的信息系统中，使事业单位的健全内控制度与完备的IT系统支持结合起来，以实现事业单位内控管理的升级与现代化。

6、借鉴国际先进理念和方法

随着美国萨班斯法案的提出，强化企业内部控制体系已成为世界各国特别是发达国家提高公司治理水平的重要手段。特别是在我国新会计准则国际趋同的宏观背景下，借鉴西方国家先进的控制理念和科学的控制方法具有重大的指导意义。如美国的全面、全员、全过程的内部控制规范体系，英国的将内部控制要求嵌入公司治理的、风险导向的内部控制实施机制等。

内部控制既是事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是事业单位治理的基石。实施好内控规范，对于提高单位管理水平，改进公共服务的质量和效率，规范财经秩序，发挥财政资金的最大效益，建设服务型政府及开展党的群众路线教育实践活动具有重要意义。

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