“中国例外”的美国卫星出口管制政策分析

·文|中国航天系统科学与工程研究院 谢一涵

“中国例外”的美国卫星出口管制政策分析

·文|中国航天系统科学与工程研究院 谢一涵

2014年5月13日，美国国务院和商务部分别发布对《美国军品管制清单》（USML）第15类“航天器及相关物项”和《出口管理条例》（EAR）修订的“阶段性终稿”，进一步明确了将部分卫星和相关物项从USML转移到“商业管制清单”（CCL）的具体细节及相关管理措施。

经调整，美国将大量商业、科学、民用卫星及相关物项从USML转到CCL中，使这些物项能够按军民两用品进行出口管制，在很大程度上放松了卫星出口管制。但是，在是否向中国出口卫星这一问题上，美国仍然采取了十分严厉的禁运措施。

一、清单调整的背景与依据

USML和CCL中，关于卫星物项的修订是美国卫星出口管制，乃至整个国防出口管制改革的重中之重，经历了漫长的过程。

1.20世纪90年代末期美国将卫星列入军品清单

1998年，美国发布《考克斯报告》，认为中国通过发射美制卫星，并以美国航天企业帮助解决发射故障为契机，“窃取”了美国的航天与导弹技术，从而促进了军力的增长、威胁美国国家安全。随后美国国会通过《1999财年国防授权法》，要求美国政府将所有卫星都按军品标准进行严格管控，并特别指出，美国总统无权将卫星及其相关物项从军品清单中撤除。十几年来，这项严厉的卫星出口管制措施对美国商业卫星及其零部件出口造成了十分不利的影响，导致美国商业卫星的市场份额大幅下降，引起了美国产业界的强烈不满，他们不断呼吁美国政府放宽商业卫星出口，以提升美国航天产业竞争力。2009年奥巴马总统启动了出口管制改革，卫星出口成为改革的难点和焦点。

2.“1248报告”和《2013财年国防授权法》为卫星出口管制改革指明方向

《2010财年国防授权法》第1248节要求美国国防部和国务院就放宽卫星出口提交评估报告（简称“1248报告”）。2012年4月，“1248报告”正式发布，美国国防部和国务院提出了卫星出口管制改革的原则性措施和建议，主要包括三部分内容：一是确定了可以从USML中撤除的航天物项的主要范围，即不含有秘密部件的商业卫星;性能参数低于（劣于）特定阈值的遥感卫星;与这些卫星相关且性能参数低于（劣于）特定阈值的系统、分系统和零部件。其他执行纯军事或情报任务的卫星、具有较高性能参数的遥感卫星，以及专门用于上述卫星的系统、分系统和零部件等应继续按照军品进行严格管制。二是增加国防部对发射服务进行监督审查的管理权限，即与解决卫星故障和异常问题、提供发射技术和发射服务、进行发射故障分析等有关的技术交流与服务，都需要由国防部进行专门监督和审查。三是明确卫星禁运国，即包括中国在内的武器禁运国以及古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚、委内瑞拉等“受关注国家”，要继续实施最严格的出口管制措施。“1248报告”为美国卫星出口管制改革的主要方向定下了基调。

2013年1月2日，《2013财年国防授权法》获得通过，其中第1261—1267节为卫星出口管制改革奠定了法律基础。主要内容包括：重新授予美国总统将卫星及其相关物项从军品清单中撤除的权力，要求将部分卫星及相关物项从USML转入CCL；禁止卫星及相关物项以直接或间接方式向中国、朝鲜和支持恐怖主义的国家出口、再出口和转让。

3.2013年开始发布清单修订细节

以“1248报告”和《2013财年国防授权法》为指导，美国政府对USML和CCL进行修订，制定了卫星出口管制改革的具体细节和实际管理措施。2013年5月，美国国务院和商务部分别发布两份清单的修订稿，并征求公众意见，在此基础上美国政府又对清单修订稿进行了微调，于2014年5月发布清单修订的“阶段性终稿”。其中，“抗辐射微电子”等管理内容已于6月27日生效，其余内容将在11月10日生效。

二、“阶段性终稿”的主要内容

本次发布的EAR主要对USML和CCL进行相应调整，并提出对转移物项的特殊管控措施。

1.对USML第15类——航天器系统及相关设备的管控物项进行修订并细化

修订前的USML第15类将所有卫星及相关物项都列入管控范围，覆盖面十分广泛且表述笼统。修订后的第15类缩小了对航天器的管辖范围，逐条列出需要继续按军品管理的航天器及其相关设备、部件的具体物项，包括特定阈值的各类航天器、地面设备、军用GPS接收设备、特定阈值的零部件和配件等。修订后的清单更具体、更详细，更便于掌握军用航天器及其相关设备的管控标准。

2.在CCL中新建“9x515”出口管制分类号，专门管控从USML中转出的航天器物项

未被列入USML第15类的航天器及其相关物项被转到CCL，同时在CCL第9类（推进系统、航天运载器及相关设备）中增加4个出口管制分类号，即“9A515、9B515、9D515和9E515”，专门管控被转出的物项。

其中，9A515管控地面控制系统、抗辐射微电子电路、“航天级”零部件与配件产品；9B515管控用于航天器测试、检验和制造的相关设备；9D515管控用于研发、制造、维护、修理航天器的软件；9E515管控用于研发、制造、维护、修理航天器的相关技术。

3.对转出USML的航天物项实施专门的管控措施

在CCL中创建新的“9x515”出口管制分类号，有利于美国政府对转出的航天器物项进行专门管控，结合美国出口管制的国别政策，上述物项的管控措施比CCL原有物项更加严格。主要体现在以下几个方面：

一是在使用“最低含量”规则方面，只要产品中含有“9x515”物项，无论产品由美国或外国生产，如果被出口到美国的武器禁运国，就必须受EAR管控，需要申请出口许可证；如果出口到非武器禁运国，并且所含“9x515”物项的价值不超过产品总价值的25％，则不受EAR管控，否则仍受管控。在“阶段性终稿”中，商务部特别强调，出口或再出口到中国的“9x515”物项，其“最低含量”为0，即全部需要申请出口许可证。

二是关于“推定否决”，商务部强调，遵照《2013财年国防授权法》的要求，对于中国、朝鲜以及支持恐怖主义的国家，在审查“9x515”物项出口和再出口许可证时，实行“推定否决”政策，即拒绝通过任何涉及上述国家的“9x515”物项出口许可申请。

三是在使用“许可例外”方面，部分“9x515”物项不能使用“战略贸易许可授权”（STA）；对于可以使用STA的贸易，中间商除了要按STA要求发表声明、承诺之外，还必须同意接受美国政府的最终用户审查。

四是在提交含有“9x515”物项的出口申请和通关时，要填写附加信息、使用特定标签，使相关人员能很快识别该项贸易涉及“9x515”物项。

4.将星箭对接及发射故障调查服务界定为国防服务

修订后的USML指出，国防服务包括提供星箭对接帮助，无论是帮助规划或是提供现场支持，也无论是卫星或航天器的管辖权、所有权或来源，以及是否使用技术数据都属于国防服务。国防服务还包括为发射故障调查提供帮助。因此，上述活动同样受USML的严格管控。

三、美国调整卫星出口管制政策的主要思路

扩大卫星出口，巩固美国航天产业基础、维护产业安全被认为是美国卫星出口管制改革的最主要动因。但在改革过程中，商业利益并不置于首位。

1.是否符合国家安全利益是改革的首要标准

从15年前商业卫星被列入军品清单是为了国家安全，到2009年奥巴马政府决定改革出口管制体系是为了通过扩大美国经济利益来维护国家安全，在推行出口管制改革的过程中，参与搏弈的各方始终打着国家安全的旗号，国家安全利益优先于商业利益成为必然。因此，卫星出口管制清单的调整不以“是否用于商业”为主要标准，而是根据航天物项与国家安全的关联度来确定其属于军品或是两用品。正如时任美国国防部长盖茨所强调：出口管制改革的目的，是放松对一般物项的出口，将有限资源集中于管理那些美国独有的、影响国家安全的关键和敏感物项。

2.卫星出口管制改革“中国例外”的政策早已定型

早在10年前，美国航天产业界就开始酝酿改革过于严厉的卫星出口管制，如何处理与中国的卫星贸易，成为卫星出口管制改革需要面对的棘手问题。为此，美国国会在2009—2012年间多次召开出口管制改革听证会，在中国问题上对奥巴马政府施加了很大压力，美国产业界既想扩大与包括中国在内的世界航天贸易，又害怕国会以国家安全为由否决整个卫星出口管制改革。

2009年，美国卫星工业协会主席在美国国会关于卫星出口管制问题听证会上发表陈述时，以及当年美国众议院通过的第2410议案中，都提到了要改革卫星出口管制，但明确提出“中国例外”。此后，2012年的“1248报告”和《2013财年国防授权法》不仅沿用了将中国排除在放宽卫星出口的国家之外这一基本思路，而且采取了更为严厉的禁运政策，制定了专门针对中国的更为详细的管控措施。

因此，针对中国的严格的卫星出口政策是各方利益长期搏弈的结果，早已成型，在美国“遏制中国军力增长、维护国家安全”的大背景下，这个基本思路不会改变。

四、美国卫星出口管制改革的影响分析

美国政府调整卫星出口管制政策，将对美国乃至世界航天产业发展产生影响。

1.有助于扩大美国卫星的国际市场，缓解预算下降对航天产业的冲击

美国政府从总体上放宽了对航天产品的出口管制，使更多的航天高科技产品能够更便捷地出口到多数国家，凭借其强大的技术实力和国际同盟，美国有可能恢复在国际商业卫星市场上的霸主地位。这对美国在国际上拓展卫星市场、巩固航天工业基础，从而缓解预算削减对航天工业的冲击也具有重要作用。

2.美、欧航天同盟将得到加强

美国现行的卫星出口管制改革，更多地是针对其欧洲盟友，使之向欧洲国家出口更多的航天物项，不仅通过扩大出口带来经济效益，还有利于美、欧航天系统之间的互联、互通，提高双方军事航天系统在联合作战中的效率。

3.中国在国际航天产业链和航天国际合作中处于更加不利的地位

一方面，美国通过极其严格的航天出口管制政策对中国航天发展进行直接围堵。美国航天技术全球领先，其在国际航天产业链中占据绝对主导，对中国实施航天产品禁运，意味着基本上将中国排除在国际航天产业链之外。另一方面，美国的严厉政策势必对其他国家，尤其是欧洲的对华航天合作造成不利影响。欧洲泰雷兹-阿莱尼亚航天公司已经在美国的强大压力下，决定不再将含美制零部件的卫星交由中国长征火箭发射。中国航天的国际化之路面临更加严峻的考验。