行政体制的七次自我革新

李军鹏



行政体制的七次自我革新

李军鹏

政府一直以来都在经济社会发展中扮演着极为重要的角色。政府怎么样，直接关系发展这台戏的效果好坏。改革开放以来，政府不断“拿自己开刀”，进行行政体制改革，力图把自身的缺点改掉、把弱点补强。迄今，我们已经进行了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和正在进行的2013年七次大规模的行政体制改革。经过七次大规模的行政体制改革，我国政府职能转变取得了重大进展，政府机构数量大为减少，行政效能大幅提升。

改革开放之后，随着工作重心转移，国家百业待兴，政府需要在各个领域领导、管理全国人民开展建设，加之“文革”中被打倒的老同志相继被平反、恢复工作，政府部门的机构和人员不断膨胀。到了1981年年底，国务院工作部门竟达到100个之多，人员编制达5.1万人。可是在具体工作中，一些政府机构却充斥着职责不清、人浮于事、官僚主义、干部老化、效率低下等严重问题，成为掣肘改革开放大局的一大障碍。因此，中央政府在1982年下决心“拆庙减人”，将机构减少到61个，并建立起干部离退休制度。

1988年，经济体制改革到了建设社会主义有计划的商品经济阶段，但长期政企不分、政府既当“运动员”又当“裁判员”的状况严重束缚了企业活力，推进政企分开和简政放权就成为改革的主要目标。这次改革首次提出了政府要转变职能，对国务院专业管理部门和综合部门内设专业机构进行了裁减，减少了专业部门对企业的干预。

1993年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标，明确了市场对资源配置的基础性作用。为了与改革新形势相适应，政府也积极转变职能、理顺关系，由之前对经济活动的积极干预转变为宏观管理、微观放开，减少了具体审批事务和对企业的直接管理。

1998年，政府机构又陷入“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”的局面，直接阻碍了改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系，因此中央对行政体制进行了改革开放之后最大的一次改革，将政府机关与所办经济实体以及直接管理企业进行脱钩，政企分开取得了实质性突破，政府进一步转变职能、精简机构和编制，重点加强了宏观经济调控部门和执法监管部门，调整和减少了大量专业经济部门，国务院部委减少到29个。

2003年，出于对完善社会主义市场经济体制和我国加入世界贸易组织的需要，政府机构在保持总体稳定的情况下，对国务院的机构设置进行了结构优化，将政府职能集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，重点解决了经济管理中存在的突出矛盾和问题，提出要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。

2008年，改革开放30年经济长期高速发展后，人民群众对于社会保障、民生改善、公平正义等方面的诉求越来越强烈，而国际金融危机又给我国保持又好又快发展增加了不小难度，在这样的大背景下，政府积极向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义的职能转变，按照“大部制”的思路，合理配置了宏观调控部门的职能，整合完善了行业管理体制，完善了能源资源和环境管理体制，加强了社会管理和公共服务部门建设。

回顾之前六次大规模行政体制改革，我们会发现一些共同特点，有助于我们把握行政体制改革的规律和思路：一是每次行政体制改革都具有鲜明的时代特征，都是针对当时经济社会发展和政府自身建设的问题进行的，按照特定历史阶段经济社会发展的要求，合理确定行政体制改革的目标和任务。二是适应社会主义市场经济体制发展的需要，紧紧抓住政府职能转变这个关键，科学配置政府职能。三是协调推进政府职能与机构配套改革。四是把政府组织体制创新和制度创新摆在突出位置。在行政改革的过程中，注重改革与完善公务员制度、编制管理制度、政务公开制度、行政执法体制等相应的体制机制，以保障行政体制改革的成果。

但是，客观地看，前六次行政体制改革也存在一些问题，致使改革出现反复。一是行政体制改革缺乏长期系统的战略规划与顶层设计。以往历次行政体制改革往往只关注短期的改革措施，未能进行长期的规划和系统设计，体现在改革方案的制定上往往是“头痛医头，脚疼医脚”，实际效果也不尽如人意。二是行政体制改革偏重机构改革，对行政体制改革的其他内容，如行政审批制度改革、中央与地方关系改革等配套改革重视不够。三是改革缺乏法制化保障，机构设置、职能配置、人员编制的随意性较大，陷入“膨胀—精简—膨胀”怪圈。以往的行政体制改革缺少完备的法律法规，只有一些原则性、暂行的管理办法和原则要求，弹性较大，不好把握，科学性和规范性明显不足，随意增加内设机构或人员的现象比较普遍，财政供养人员逐年增加。如国家公务员局公布，我国公务员数量从2008年至2012年，分别为659.7万、678.9万、689.4万、702.1万、708.9万，呈逐年增长之势。从1998年到2009年，中国财政供养规模从3843万人飙升到5393万人，11年间增加了1550万人，年均增加近141万人。其间，2007年是一个拐点，当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%。四是未能统筹兼顾行政体制的各项配套改革，事业单位改革滞后、社会组织发育缓慢，使很多政府该转移的职能无法转移出去，影响了政府职能转变的有效推行。

2013年开始并正在进行的行政体制改革，是改革开放以后的第七次，在很大程度上吸取了过去改革的经验教训，更加注重连续性、系统性和前瞻性，着眼于提高国家整体治理水平与政府治理能力，加快法治政府与服务型政府建设。这次改革的最大特点就是明确以职能转变为核心，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，力图进一步理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，促进政府高效协调运转，激发市场和社会创造力，推动经济转型升级。本届政府履新以来，顶住了压力，把转变职能作为头等大事，2013年已取消或下放334项行政审批等事项。我们有理由相信，行政体制的第七次自我革新能够取得更大进展，实现预期目标。

（作者为国家行政学院教授）