农村金融发展的禀赋缺陷与政策供给

白伟东　李吉祥

摘 要：金融作为农村经济发展中最重要的资本要素配置制度，在农村经济发展中的作用越来越明显。本文从甘肃省靖远县农村金融发展和现状出发，从公共经济理论的视角指出了目前农村金融发展中存在的诸多缺陷和问题，分析农村金融发展禀赋缺陷的原因，从政策供给角度提出解决这些问题的对策和建议。

关键词：农村金融；禀赋缺陷；政策供给

中图分类号：F830.5 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（4）-0087-03

一直以来，我国农业、农村和农民基本处于弱势产业、弱势地区和弱势群体状态，这种自身禀赋的缺陷严重制约了“三农”健康发展，而依附于农村产业基础之上的农村金融，由于边缘化的发展趋势同样被贴上了“弱势金融”的标签。对此，本文以典型的欠发达农业地区——甘肃省白银市靖远县为个案，试图从公共经济理论的视角出发，对农村金融发展的弱势状况及深层次因素进行考察和实证，为推动欠发达地区农村金融发展、缓解“三农”问题提供一个新的政策思路。

一、靖远县农村金融发展的禀赋缺陷

（一）农村金融资源占有率低。由于国有商业银行逐步退出农村金融市场，农村金融服务主体主要是农村信用社，农村人口对金融资源的占有率较低。截止2013年末，靖远县共有18个乡镇、174个行政村、10个社区居委会，总人口47万人，其中农业人口41.5万人；银行业经营机构只有工行、农行、建行、邮政储蓄银行、甘肃银行和农村信用社6家，营业网点43个，从业人员427人，其中：乡镇营业网点24个、从业人员270人；按农业人口计算，平均每万人拥有的农村金融机构网点数仅为0.58个。农村金融资源与近年来农村凸显的活力经济发展需求相比，显得较为滞后，一定程度上弱化了农村金融服务功能的发挥。

（二）农村金融服务覆盖率较低。2013年末，靖远县企业数量1261户、农户数10.87万户，农户和农村经济主体获取金融服务的比例仍然偏小，平均每万人拥有的POS机、ATM机、转账电话分别仅有7台、1.2台、6部。在信贷服务上表现也较为明显，尽管近年来银行机构新推行了“妇女小额担保贷款”、“双联”惠农贷款、“草蓄设施蔬菜贷款”等惠民贷款，但对农村区域的信贷投入覆盖率较低，靖远县作为一个农业人口占全县人口88%的农业大县，农户贷款仅占总贷款的50%，农户人均贷款额较全县人均贷款额的比重低30%。

（三）农村资金外流现象仍较突出。截止2013年末，靖远县金融机构各项存、贷款余额分别为62.37亿元、37.06亿元，存贷比59.42%。剔除存款准备金、流转头寸、CPI等因素，县域资金特别是农村地区的资金仍存在外流现象，主要是当前各国有商业银行特别是农业银行将资金投向效益较好的城区企业或居民，逐步退出农村市场，2013年，靖远县农业银行主要在农村地区发放了1.8亿元“双联”惠农贷款，其余在县域吸收的存款主要投向城区企业和居民；另外，邮政储蓄银行利用邮政局在农村的网点开展代理业务，吸收了一定量的农村资金，截止2013年末，其存、贷款余额分别为4.48亿元、1.78亿元，存贷差达2.7亿元，部分资金上存，也加剧了资金外流。

（四）农村金融服务产品创新不足。当前，随着农村经济的快速发展，客观上对金融产品提出了更高的要求。但是靖远县农村金融服务主要还局限于存贷款业务，农村经济交易也大多以现金结算为主，支付结算票据化程度低，新兴的网上银行、中间业务、投资理财等金融产品在农村地区较少涉及，如靖远县农村地区银行卡发卡数量约15万张，平均2.8个人才拥有1张银行卡，而城区平均0.7人就拥有1张银行卡。在农村保险服务方面表现尤其突出，虽然近年来保险业务增长较快，但农村领域保险市场一直发展滞缓，2013年，靖远县农村地区保险业保费收入和支出分别占全县保险业比重的27%和15%，保费收入不到农业生产总值的2%。

二、农村金融发展禀赋缺陷的原因探析

综上看来，靖远县农村金融发展存在众多缺陷，处于弱势发展状况，究其原因，除了“三农”先天弱质性、农村金融制度设计、金融价值取向等因素外，还存在一个共性的根源性因素，那就是农村金融具有一定的“准公共性”，而这种“准公共性”一直以来未有效得到公共财政政策相应的补贴或弥补，从而导致了其弱势状况的形成。

（一）“准公共性”的分析。公共经济学中的公共产品理论根据非竞争性和非排他性将所有物品进行分类：一类是私人物品，既具有排他性也具有竞争性；第二类是纯公共产品，既具有非排他性也具有非竞争性；第三类是准公共产品，包括具有排他性但不具有竞争性的产品、消费上有竞争性但无法有效排他的公共资源类产品、以及具有较大正外部效应的公共产品。现实生活中包括农业经济在内的不少产品和服务由于具有公共产品的部分特性，都可认为是准公共产品或服务，承认这一“准公共性”，有利于深入解释农村金融发展的深层次问题。

（三）农村经济具有“准公共性”。从我国现阶段实情来看，农村经济和农产品体现了上述公共产品的部分特征，可称之为准公共产品，这可以从其三个特性来论证：（1）外部性。农业关系国计民生，是社会经济发展和人类赖以生存的基础条件，所以农产品及农业生产就带有很大的正外部性，即个人从其活动中得到的私人利益小于该活动所带来的社会利益。（2）贡献性。在我国工业经济发展的初始阶段，国家通过人为地提高工业产品价格与农产品价格的差距（“剪刀差”政策），使农业为第二、三产业长期提供廉价的食品和原材料，为工业化以及经济社会发展做出了巨大的牺牲和贡献。即使是当前的市场经济中，由于农业的天然劣势和工业生产的效率优势，“剪刀差”现象仍然存在。（3）弱质性，农业经济的先天弱质性需要政府支持和保护。如农业生产所需资金大、回收慢，特别是农业基础设施投资巨大，私人投资难以承担、也不愿意承担，同时农业生产面临较大的自然风险和市场风险，但其高风险并未带来高收益，相反，由于农业生产成本趋高导致农业比较收益较低。

（四）农村金融事实上承担了一定的“农业补贴”。作为准公共产品，政府十分重视农业，并把农业当作全社会的公共事务予以实施、当作准公共部门予以足够的支持和保护，以此保证国民经济的持续、快速、健康发展。而这种支持和保护在国际社会特别是发达国家中，最普遍的是采取“农业补贴”的形式，农业补贴的实质是国家为了补偿农业因为“剪刀差”、外部性等导致的损失而对农业进行的应有“赔偿”。而我国对农业的财政投入特别是农业补贴一直处于较低水平，而农业经济依靠自身投入难以完成原始积累，在农业经济发展巨大的资金需求中，农村金融事实上承担了部分应由国家负担的“农业补贴”，由于这种隐性补贴（即暗补）的存在，为“三农”发展提供服务的“农村金融供给”可定位为“准公共服务”，也即农村金融具有一定的“准公共性”。这种“准公共产品”所承担的暗补至少包括三个方面：（1）低收益率。受农业经济比较效益低的影响，农村金融的收益率也较低，加上农业贷款点多、面广、金额小，其管理成本远高于城区及大额的贷款。（2）高风险性。由于农业保险发展滞后，农业经济所面临的自然风险和市场风险容易转嫁到农村金融上，农村金融风险要高于其他产业贷款。（3）正外部性。由于农村经济总量小，农村区域的金融机构网点往往微利经营，据测算，靖远县金融机构网点的存款保本点在2000万元至3500万元之间，而在靖远县农村区域中，有近四分之一的网点存款额低于这一标准。由此可见，农村机构网点在提供金融服务中，更多的是满足“三农”的基本金融需求，在促进农民增收、确保粮食安全和维护社会安定等方面作出了重要的贡献，其社会效益明显高于经济效益，从这种角度来说也存在一定的正外部性。

三、农村金融发展的政策供给

（一）在政策待遇上，为农村金融提供机会公平的政策支持。不可否认，较高的社会责任及经济成本会对大多数农村金融机构自身发展形成障碍，作为自负盈亏的农村金融企业，显然与为“三农”提供金融支持的“准公共服务”职能相矛盾，因此，政府应在公共财政框架下，更多地向农村金融倾斜，增强农村金融的生存能力和竞争能力，增加农业经济和农村金融发展的机会，改善农村金融机构在市场经济竞争中的不平等地位。

（二）在补贴激励上，要加大对农村金融的间接补贴。一方面要扩大财政支农资金投入，增加对农业经济的财政直接补贴，为农业经济和农村金融的发展夯实基础；另一方面要加大对农村金融的间接补贴，如在农业发达的美国，主导发展了农村政策性金融、农村合作金融以及农业保险三大体系，其资本金、贷款周转资金和部分借款等资金来源主要由政府提供，其农业保险虽然由商业保险公司经营和代理，但政府提供一定的补贴支持。

（三）在资源配置上，健全政府和市场的分类配置方式。实证比较发现，“准公共产品”采取政府与市场共同提供的方式是一种较佳选择，但应科学地界定政府与市场的参合度。对于具有较强“准公共性”的农村金融，整个经济社会都能从中受益，但是相对而言农村金融资源十分有限，且具有一定的竞争性，这就需要政府与市场合理配置农村资源，实行由政府财政补贴、“三农”经济与农村金融自身承担的混合成本提供模式。

（四）在运行模式上，要完善农村金融的风险分散和转移机制。在现行的农村金融模式下，“三农”的高风险性极易传染到农村金融，因此，建立并运用各类风险分担及收益补偿机制更为重要。一是建立政策补偿机制，通过建立中央和地方财政的金融支农基金，进行贴息或其他方式补偿；二是建立风险补偿机制，对金融机构开展国家鼓励的低收益高风险农业贷款业务，可提供利差补贴和贷款损失弥补资金；三是建立保险补偿机制，对商业性保险公司按照农业保险的业务比重给予相应的保费补贴，免交涉农保险营业税等优惠政策；四是建立支农激励机制，对支农贷款达到一定比例的金融机构，可适当减免营业税、降低或返还所得税。

（五）在组织体系上，要构建相应的农村金融体系，形成支农合力。建议由政府出资或出台相关政策引导社会各类资本建立专门的农村信贷机构，解决现行农村金融机构信贷目标偏离的现象。另一方面要整合现有的农村金融资源，努力构建政策性金融、商业性金融、合作性金融分工合作、功能互补、竞争有序、高效运行且满足农业经济需求的多元化农村金融组织体系。如进一步拓宽农发行业务范围，推进农村信用社和邮政储蓄银行改革步伐，加快村镇银行、资金互助社等民营金融组织的建设发展。

参考文献

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责任编辑、校对：申建文