问题银行接管国际经验及其对我国的启示

殷官林　焦少飞

摘 要：接管作为一种强制性行政干预程序，是挽救问题银行或实现其有序市场退出的一种重要制度安排，并已被各国处置银行危机的实践所证明。当前，我国正在积极建立存款保险制度，其中存款保险机构对问题银行的接管成为制度设计的重要内容。本文首先对接管概念进行讨论，澄清一些认识上的混乱；从接管标准、接管组织、接管人职责以及接管过程中相关各方权力关系等角度，介绍了主要国家的实践；分析了其对我国接管制度设计的启示。

关键词：存款保险；接管；问题银行

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（4）-0051-04

一、关于接管的内涵

金融风险的高传染性、扩散性使一家银行的倒闭对于银行业乃至金融业的稳定都具有极大的破坏性。因此，各国都倾向于对问题银行实施接管，以终止银行危机，防止危机蔓延。但何谓“接管”，国际上并没有统一的界定或定义。

（一）相关概念范畴

根据我国《商业银行法》关于商业银行接管的相关规定，我国银行接管的主要目的是通过行使银行的经营管理权力，恢复银行的正常经营；接管期限届满前，银行无法恢复正常经营能力的，则在银行被合并或依法宣告破产后，终止接管。因此，在我国接管被定位为由监管部门组织实施的一种行政性挽救措施。如果从我国《商业银行法》的角度来理解“接管”，则主要国家法律条文中与“接管”相关的概念名目繁多。有的虽然名为“接管”，但实质上已经是破产处置程序；有的虽然不叫“接管”，但从其职责范围看，与我国法律对“接管”概念的使用基本相同或有相似之处。所以，有必要对相关国家法律中与“接管”有关的概念进行辨识。

美国的财产看护制度和破产接管制度。在《美国存款保险法》中，存在财产看护（conservatorship）和破产接管（receivership）两个概念。财产看护（conservatorship）的目的是临时控制银行，帮助恢复银行经营，但该制度很少被采用。破产接管（receivership）的目的是最大限度回收经营失败银行的资产，尽可能降低存款保险基金的损失，以完成清算。财产看护人或破产接管人的权力在很多方面是相似的，并且一般由联邦存款保险公司（FDIC）担任，FDIC拥有与之相应的充分权力（利）以保证问题银行的处置效率。

巴西的干预、临时特殊管理机制。在巴西，与接管相关的概念包括干预（intervention）、临时特殊管理机制（temporary special administration），干涉官和临时管理委员会都拥有被接管银行完全的管理权。根据干涉官的建议，巴西央行可以决定停止或继续实施干涉、颁布特别司法清算命令、批准干涉官申请机构破产等。根据临时管理委员会的建议，巴西央行可以决定采取兼并、分离、股权转让，或进行特别司法清算等措施。

法国的临时管理、接管、司法管理制度。临时管理（provisional administration）的首要任务是控制银行、稳定银行的经营和财务状况、矫正异常状况、努力恢复其清偿能力、安排重整和并购并且适时启动清算或破产程序。接管人或清算人则是在关闭银行时，被任命主持债权人之间的财产分割。同时，在法国，对问题银行的行政处置与司法处置并存，破产程序启动后，法院将任命一名司法管理人，司法管理人在6-18个月的观察期（银行继续业务经营）内提出拯救银行的方案或者建议对银行进行破产清算。

此外，台湾地区和加拿大的“接管”概念、日本的“破产财务管理官”概念与我国相近，韩国的相关措施是由存款保险公司（KDIC）成立“重整金融机构”以接管丧失偿债能力的金融机构的业务、合同或组织重整程序。

（二）接管在处置过程中的定位

从理论上讲，可以将对问题银行的干预和处置分为三类：一是受控制的管理，监管机构有权批准或否决银行的管理活动（必要时可附之以延期支付），但没有直接管理权，早期纠正机制可归入此类。二是接管，监管机构或接管人直接控制银行经营，实施救助、组织并购重组或收购承接等。三是清算，当问题银行被撤销或进入司法破产程序，股东权利中止，清算人或破产管理人控制银行，可考虑重整、收购承接等措施，避免直接的破产清算。

接管本质上是一种行政强制干预。在接管之前，监管部门、存款保险机构应该进行早期干预，并组织问题救助（主要是财务性救助）；如果问题继续恶化，可以启动接管程序，此时主要是经营性救助（即组织重组），一并采取财务性救助措施。如果各种救助措施均未能奏效或者不符合救助条件，则撤销或进入破产清算程序。但接管并不是问题银行处置的必经程序，其首要目标是确立对问题银行的控制，接管人以安全稳健的方式运营问题金融机构，保存、管理和保护其资产，收缩被接管机构的规模，对问题机构进行评估，确定符合成本效率的处置方案，减少银行倒闭对金融体系的冲击。

二、接管过程

（一）接管标准

从法律角度讲，接管标准即银行被接管所应具备的要件和情形，国际上主要有两种立法例：一是概括主义，其立足银行财务状况，强调不能清偿债务，如台湾、澳大利亚、菲律宾等国家（地区）。台湾地区《银行法》规定，银行因业务或者财务状况显著变化，不能支付其债务或有损存款人利益时，“中央主管机构”可以勒令停止并限期清理、停止其部分业务、派员接管。二是列举主义，其包含范围广泛，便于早期介入，如美国、新加坡和香港地区。

无论是概括主义还是列举主义，资不抵债或明显缺乏清偿能力、不能支付到期债务、违法违规经营等是接管的主要触发条件。需要说明的是接管条件是必要条件，满足接管条件也可能采取非接管措施。从另一方面讲，接管条件存在客观条件和主观条件之分，特别是某些指标可能不能及时反映银行真实风险状况，例如某些问题相当严重的银行的资本充足率可能仍然达标，所以需要为监管机构设定一定的自由裁量权。此外，危机教训表明存款保险机构单纯依赖监管信息存在重大缺陷，存款保险机构需要建立独立的风险监测、评估系统，并建立监管协调机制，以确定何时采取何种干预措施，包括是否需要采取接管措施。

（二）接管组织

按照一般观点，接管的主导机构可以分为行政接管和司法接管两类。在行政接管下，中央银行或银行监管部门做出接管决定，任命接管人，接管程序不受或较少受到法院监督。如美国很大程度上是FDIC、日本是金融厅长官、台湾是“中央主管机关”、巴西是巴西央行、加拿大是财政部长和议会议长、韩国是金融委员会。在司法接管下，法院做出接管决定，任命接管人，接管程序在法院主导下进行，这种情形在欧洲比较多。但正如前文关于“接管”概念的辨析所指出的，这里由法院做出的接管决定类似于普通破产法中的破产管理人制度或清算制度，而“临时管理”的主导方仍是中央银行或银行监管机构。具体执行接管的机构则包括存款保险机构、监管当局、任命或委托的其它机构，由存款保险公司执行接管职能的占大多数。

三、接管人的职责

（一）行使银行经营管理权

对银行实施接管后，一般会停止银行董事会和经理层的经营管理权，由接管人代为行使。在美国，FDIC将继承银行及其股东、成员、账户持有者、存款人、接管人员、董事会成员的所有权力、权利、所有权、特权和资产，接管资产并进行管理经营，清收对该存款机构的负债，以被接管银行的名义履行其职能，维持和保存银行的资产和财产。在日本，破产财务管理官具有代表被接管机构，执行业务和管理、处置财产，行使董事及执行董事（或理事）权力。在台湾，接管人行使股东会、董事会、董事、监事会或审计委员会的职权，以及银行经营权及财产管理处分权；接管账册、文件、印章及财产等；代表被接管银行行使诉讼上及诉讼外一切行为之权责。

（二）采取处置措施和财务援助

处置措施一般包括维持银行经营、进行必要的救助、对资产负债进行处置、寻找继承机构并安排并购等。在日本，破产财务管理官负责寻找救济金融机构，根据金融厅长官的要求，协助行政当局对合并进行协调。对合并等事项，由存款保险公司（DICJ）提供资金援助，资金援助申请可行性、金额及其他援助是否有必要由DICJ决定。在台湾，接管人可以委托包括存款保险公司（CDIC）在内的机构经营被接管银行全部或部分业务，处置被接管银行的资产负债，调整银行资本结构，安排合并，进行重要人事任免等。在此过程中涉及到的财务援助或其它需要动用存款保险基金的，由CDIC拟订具体作业程序，报请主管机关核定。

（三）设立过桥银行

在所有国家的接管过程中，几乎都涉及过桥银行问题。过桥银行一般由存款保险公司出资设立和管理，负责接管倒闭银行的资产和负债，并继续向银行客户提供银行服务，其存续期一般在2年左右。在日本，过桥银行是存款保险机构的子公司，由存保公司出资设立（超过50%表决权），存保公司对过桥银行的业务进行经营管理进行指导，可以进行资金贷款、债务担保、损失担保、资产收购和损失补偿。在台湾，如无法找到并购和承接方，则设立过桥银行承受银行全部或部分营业、资产及负债。过桥银行为法人参保机构，由主管机关核准设立，无须设立资本，存款保险公司负责指派过桥银行的理事长、理事及监事等，并提供必要的营运资金，运营过程中的损失等也由存款保险机构承担。在韩国，由过桥银行和KR&C作为中间过渡机构，参与风险处置与救助，经营不善金融机构将优良资产转移至过桥银行，将不良资产与固定资产转移至KR&C，存款保险公司以出资、捐赠的方式注资过桥银行，以贷款的方式向KR&C提供不良资产收购资金。

四、接管过程中相关各方权力关系

（一）接管人与中央银行、监管部门的关系

一是接管人的某些决策需要中央银行或监管部门核准。例如在美国，在某些情况下，若不经联邦银行监管机构的批准，FDIC不得转让破产银行的资产和负债。在台湾地区，接管人会受到更多的限制，在处置银行资产、让与银行业务/资产/负债、重要人事任免、接管终止等方面需要经主管机关核准。二是接管人的某些活动需要告知中央银行或监管部门。在台湾地区，接管人应按月向主管机关报告受接管金融机构之财务业务状况，并抄送中央银行，在被接管机构出现流动性严重不足、违反法令、不配合接管人等情况时，应立即报告主管机关及其它有关机构处理。三是接管人在履行保险责任时可向中央银行等部门融资。在台湾地区，存款保险公司在可提供担保品的范围内，可报请主管机关转洽中央银行核定给予特别融资。在美国，FDIC有向财政部借款的权力。四是与中央银行和监管机构开展协调处置。台湾地区通过金融监理联系小组，与各监管机关加强资讯交流及危机处置合作。在美国FRB、OCC、OTS、FDIC轮流出任联邦金融机构检察官协会的主席，本轮金融危机后，美国决定成立金融服务监督委员会（FSOC），负责监管协调以及系统性风险的识别和监测，FDIC是15人成员之一。

（二）接管人与法院的关系

各国对于接管过程均制定了司法审查程序。如在美国，倒闭银行可以在制定接管人的30日内向法院提起诉讼，要求免去FDIC作为接管人的裁定。在欧洲，银行管制决定必须受制于法院独立而公正的全面审查，欧盟成员国应确保信贷机构有权就对其做出的相关决定向法院提起诉讼。但是，为尽量避免法院介入接管过程所可能引发的冲突和争议，使接管人依据自身的专业判断确定最佳的处置方案，相关国家和地区的法律均不同程度地赋予了接管人一些特权，使其免受来自司法部门的干预。特别是在美国，FDIC甚至充当了“破产法庭”的角色，美国法律禁止法院发布指令或通过类似手段限制FDIC作为接管人行使权力和职责，法院不得发布任何旨在阻碍FDIC行使抵押权或资产出售的指令，法院也不得发布任何关于查封或执行归FDIC占有的资产的命令。

总的来看，为保证接管的顺利进行，各国立法普遍规定了诉讼中止、延期支付等条款，它们既是一种破产前措施，保证债权人享受平等待遇；又是一种保护措施，为银行提供喘息机会，尽量避免破产。

（三）接管过程对股东、债权人权力的限制

从美国、台湾等国家（地区）立法看，接管后原股东权力中止，加拿大还通过行政性的移交令，命令将被接管机构的股份及次级债务授予存款保险公司。欧洲国家主要是在进入破产程序后，股东权力才会丧失，在临时管理下股东权力仍存在。在重组过程中，许多国家监管机构有权采取措施对原股东施加影响以加重其责任，但有些可能并不是强制性的。美国立法要求股东出资弥补银行资本不足，若股东拒绝额外派缴股款的要求，则董事会可以被授权出售该股东的股票以筹集新的资本。此外，美国对银行控股公司实施“力量源泉原则”和“资本担保责任”，对问题银行姊妹行实施“交叉担保”条款。法兰西银行总裁可以要求银行所有人为银行重组提供必要的支持，但这一要求不具有强制性，如果银行股东拒绝上述要求，法兰西银行总裁还可以要求其它银行采取必要措施帮助银行摆脱困境。

五、对我国的启示

由存款保险机构充当接管人是比较流行的做法，这是一些国家汲取问题银行处置的经验教训后所作的选择。选择存款保险机构作为接管人有以下优点：一是存款保险机构在偿付了被保险存款后代位成为银行最大的债权人，由其充当接管人可以简化处置程序、避免重复登记、提高重整效率；二是存款保险机构为了维护存款保险基金安全，有动力维持银行资产、努力恢复其清偿能力或采取其他必要措施；三是由存款保险机构充当接管人有利于其运用存款保险基金，灵活采取存款赔付、救助、组建过桥银行等多种方式开展对问题银行的处置；四是存款保险机构往往是破产银行的破产管理人，即便挽救失败，存款保险机构也可以立即由接管人向破产管理人转变，有利于银行破产清算的顺利开展。对我国来讲，建议明确存款保险机构作为接管人的法定地位，并在有关法律中按照列举主义立法例明确接管条件。一旦达到接管的触发条件，存款保险机构可以建议银行业监督管理机构采取接管措施，并应指定存款保险机构作为接管人。同时赋予存款保险机构履行接管职责的手段，如强制转移资产负债、限制股东权益、诉讼中止、终止合同履行等。当投保机构被行政撤销或司法破产时，为保证处置程序的衔接，也应该由存款保险机构担任清算人或破产管理人。

在选择处置方案时，除系统性风险外，各国普遍遵循成本最小化的原则。我国接管过程中，处置方法的选择也必须依据上述规则，说明所选择的处置方法是必要的和可行的。此外，我国金融机构风险处置一直以行政手段为主导，损失由国家“兜底”，缺乏风险分散机制和损失补偿机制，因此市场化原则在接管过程中必须得到贯彻，以增强市场约束。具体来讲，接管过程中的重组、收购以及在此过程中的资金援助等措施都应遵循市场化原则，并坚持股东、债权人分摊救助成本。如果无法实现重组，在可能引发系统性危机的条件下，可以考虑包括国有化、过桥银行在内的公共救助措施，但是要明确公共资金的补偿机制和退出路径。在处置过程中，还要增强股东、债权人约束，并建立对经营失败金融机构有关责任人的责任追究机制。

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责任编辑、校对：焦少飞