做政策创新先锋

武伟 董静

西方国家的自由贸易园区（港）都是以发达而成熟的市场经济制度为基础，叠加实施比国内其他地区更为开放、更为便利、更为特殊的政策，支持和培育具有国际竞争力的综合功能或特殊功能。因此，对自由贸易园区发展来说，制度创新是基础，政策创新是生命，功能培育是目标，制度创新与政策创新是连理枝，齐心协力推进功能培育。纽约、迪拜及新加坡等国际著名自由贸易园区（港）发展的实践证明，政策支持与功能培育是生死相依的孪生兄弟，持续且具有国际竞争力的政策创新是自由贸易区功能培育和活力永存的根本动力。

5月25日，习近平总书记考察上海自贸试验区时强调，“要把扩大开放同改革体制结合起来，把培育功能同政策创新结合起来，大胆闯、大胆试、自主改。”自贸试验区坚持政策创新服务于功能培育的原则，以所属的综合保税区等4个海关特殊监管区的主要政策为基础，深入推进政策创新，初步形成了以功能性政策为主、财税性政策为辅的基本政策框架，有力地促进了具有国际竞争力的国际投融资和国际服务贸易等功能的培育及拓展。

一是继续执行上海综合保税区等海关特殊监管区的主要政策。自贸试验区的基本政策是上海综合保税区等海关特殊监管区的政策，主要有以下4个方面。

功能性政策。允许发展保税加工业，研发设计、采购、销售及结算、检测维修、保税展示、设备租赁、金融服务、服务外包等保税服务业，仓储、集拼、配送分拨等保税仓储物流业。

免税政策。区内企业生产所需机器、设备、模具及维修用零配件、自用办公用品、基建物资免征进口关税和增值税。境外货物入区保税或免征进口关税及增值税。区内运往境外的货物免征出口关税；区内生产加工的供区内销售或运往境外的产品免征增值税和消费税；区内企业之间货物交易免征增值税及消费税。洋山保税港区的航运企业从事国际航运业务的收入免征营业税，仓储物流类企业从事货运、仓储和装卸搬运业务的收入免征营业税。

退税及选择性征税政策。境内区外货物入区实行出口退税（外高桥保税区除外）。洋山保税港区内提供国内货运、仓储和装卸搬运服务的试点企业的增值税即征即退，洋山保税港启运港退税试点。货物出区入境销售视为进口，按货物实际状态选择征税。

贸易便利化政策。货物在区内与境外自由出入；进出境外的货物不实行配额及许可证件管理（另有规定除外）、不办理外汇核销手续；区内保税存储货物不设存储期限；加工企业不实行加工贸易银行保证金台账管理；进出区货物可用外币或人民币结算。

二是以功能突破为核心的政策创新成绩斐然。国家13个部委出台了支持本区扩大金融保险、国际航运、增值电信、文教卫等领域对外开放和功能拓展的政策。金融方面主要有金融机构准入、自由贸易账户体系、跨境投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革、双向开放资本市场等方面60多条，极大地促进了金融业的发展和金融服务相关产业功能的能力。

国际航运方面主要有外资企业可经营国际船舶管理业务；中资航运公司拥有的非五星旗国际航行船舶可经营以上海港为国际中转港的国内沿海捎带业务；外资企业拥有或实际经营的船舶可经营进出中国港口的国际船舶运输业务。

增值电信方面主要有外资可从事信息服务业务、存储转发类业务、呼叫中心业务、国内多方通信服务业务、因特网接入服务业务、国内因特网虚拟专用网业务（外资占股不超过50%）等。

其他方面主要有允许设立外资经营的演出经纪机构、演出场所经营单位、娱乐场所；外资企业可在区内从事游戏游艺设备生产，通过内容审查的设备可在国内销售；允许举办中外合作经营性教育培训机构、职业技能培训机构允许建立外商独资医疗机构；会计师事务所可在区内设分所；可开展区外保税展示及跨境电子商务等业务。

实践证明，功能性政策率先突破的成效明显，大大促进了国际金融、国际投资、国际服务贸易功能的拓展，为全国提供了可推广的经验。例如，今年一季度新设企业4171家，同比增长20多倍；内资注册资本785亿元，增长18倍；合同外资23亿美元，增长789%；办结境外投资项目12个，境外投资额4.7亿美元。

三是财税性政策创新滞后是短板。自贸试验区成立后新颁布的财税性政策大都是对国内已有普适性政策的再明确。例如，对区内生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税。区内企业生产加工的货物入境销售，按其对应进口料件或按实际报验状态征收关税。企业以非货币性资产对外投资等资产重组行为产生的资产评估增值转让所得，可在5年内分期均匀计缴企业所得税（可解决对外投资企业在资产重组中无现金收入，需筹资缴纳所得税的问题）。早在国税发[2000]118号、国税[2003]第6号令、财税[2009]59号、国税函[2010]79号及财税[2013]91号文件中就有类似政策规定。

对国内租赁公司及其设立的项目子公司从境外购买空载重量在25吨以上并租赁给国内航空公司使用的飞机，按5%征收进口环节增值税（依据财關税[2013]53号，全国通用）。

将融资租赁公司及其项目子公司纳入出口退税试点范围。2010年，财政部就允许天津对融资租赁企业经营的所有权转移给境外企业的融资租赁船舶出口，实行出口退税试点。

这些政策既落后于深圳前海等地（按财税〔2014〕26号，其鼓励类产业企业减按15%征收企业所得税），更大大落后于其他国际自由贸易园区或自由港。

四是要从国家战略的高度更加重视财税性政策创新。国外成功的自由贸易园区都是成熟的市场经济体制与强大的支持政策相结合的成果，是功能性政策与财税性政策并肩作战的结果。其中，由于财税性政策与企业和个人利益的直接密切关联，往往成为自贸区间相互竞争的“撒手锏”。例如，为促进总部经济发展，日本政府给予东京都国际战略综合特别区的企业相当于投资额15%的税额减免等优惠；新加坡对地区总部减按10%征收企业所得税及利息所得税；迪拜自由贸易园区50年免征企业所得税、无个人所得税。

自贸试验区肩负着代表中国在国际舞台上“与狼共舞”，争取金融、公司总部等国际战略性优质资源，抢占国际竞争制高点的重大战略使命。但是，与那些制定规则的国际竞争对手相比，它在制度及财税政策支持方面均存在着巨大的、天然的后发劣势。那么，小徒弟靠什么才能在与老师傅的竞争中取得主动呢？一要靠更高效的制度保证，二要靠更有力的政策支持。既要通过长期努力逐渐缩小制度上的差距，更要从国际竞争战略的高度进行财税政策创新。否则，徒弟就只能永远跟在师傅的后面被动爬行。

自贸试验区还肩负着为全国探索多种类、多层次、可推广经验的重大责任。它既要为全国提供投资与贸易管理的基本经验，也要为全国提供财税制度（例如，税率、税制、计税方法等）创新方面的经验，更要为待批的其他自由贸易试验区提供监管和财税等方面的特殊经验。

因此，自贸区要高举对外开放、制度创新、政策创新、功能培育四面大旗，既要抓好制度创新，又要抓好政策创新，合力推进功能培育。要坚持政策服务于功能培育的理念，将政策创新与功能培育密切结合，既要抓好功能性政策创新，也要抓好财税性政策创新。在财税政策选择上，既要结合中国实际、强调国内公平，更要放眼世界、对照国际惯例，以降低国际交易成本及运营成本为核心，建立具有国际竞争力的财税政策体系，培育本区面向国际的竞争新优势。目前，可重点探索支持跨国公司地区总部、境外股权投资、离岸金融及离岸贸易等领域的财税政策。