“移民新政期”困局待解

陈沙沙

我国水能资源丰富，技术可开发量5.42亿千瓦，居世界第一。2011年底全国水电装机容量达到2.3亿千瓦，同样居世界第一。按发电量计算，中国目前的水电开发程度不到30%，仍有较大开发潜力，对国家能源战略布局意义重大。

值得关注的是，随着水电开发科研综合实力的提升，技术已不再是我国水电开发的主要障碍，随之替代的是，移民安置成为制约水电开发最棘手的问题。

移民新政期到来

“移民要求越来越高，地方政府也有发展诉求，加上业主，三者之间的矛盾比较复杂。”三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林告诉《民生周刊》记者。

三峡工程基本完工后，三峡集团建设主力转入金沙江下游4个水电项目。与三峡工程由中央政府直接决策不同，金沙江下游水电项目由国家授权、业主自行开发。“三峡工程设立国务院直接领导的三峡建设委员会，移民搬迁安置工作全部由政府做。”

事实上，我国水库移民中，政府、移民和企业三者关系经历了3个阶段的演变过程。

在计划经济时期，处于“无条件移民时期”。政府利用行政手段采取强制措施移民。普遍而言，移民的补偿补助标准很低，移民的利益严重受损。企业只需要一心一意建好电站，移民搬迁安置工作完全是政府的事。

进入市场经济后，政府民生意识及移民维权意识越来越强烈，1991年5月1日国务院颁布实施了《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第74号）。在具体工作中，往往采取政府和企业签订包干合同的形式，企业向政府支付费用后政府负责所有移民工作。业内将这一阶段称为“投资包干移民时期”。

如今，业主在水电站移民中的作用越来越大，介入程度越来越深。国务院于2006年9月1日颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），明确“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，要求企业参与移民工作全过程。

“现在是 ‘移民新政时期’。”梁福林说，2007年三峡集团撤销了原有的“征地办”，专门成立了负责移民工作的移民工作局。他判断，企业的介入为移民事务处理提供了经济手段，是一个必然趋势，三方最终会形成以政府为主导，政府、移民、企业几乎“等边”的共商机制。

对于三方之间的博弈如何处理，他建议可以借鉴城市生活小区“业主委员会”的形式成立“移民委员会”，由“移民委员会”代表移民参与移民政策制定。

“三者之间的关系处在一个不断调整期，最终会达成相对平衡。”

先移民后建设

《民生周刊》记者了解到，按照国务院471号令，经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的前提。

不过，大型水电项目得到国家发改委正式核准之前，项目法人只要拿到国家发改委下发的“同意开展前期工作的复函”这一“路条”就可以开展前期筹建工作，这就涉及枢纽工程区部分移民要先行搬迁。而此时，移民安置规划设计尚未到位，征地补偿和移民安置标准未经批准，因此容易造成矛盾和问题。

“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，在没有规划的情况下实施搬迁安置，必然带来一系列问题。”

对此，云南省移民开发局规划安置二处郑瑾解释称，按照正常程序，水电站应在国家核准后启动移民安置实施规划设计工作，实施规划要通过项目主管部门（国家发改委）审核，省政府批准后再实施。但国家的核准制度又要求项目主体工程必须达到一定的工程形象（如进场道路必须完成、施工总布置要求基本完成等）才能核准，导致施工区和大坝围堰区移民要先行搬迁。

云南绥江县移民开发局副局长李文利介绍，向家坝水电站正式开工是2006年11月，筹建工作2004年就已开始，等于电站建设比移民工作提前两年多时间。而电站正式开工后，由于施工技术已经成熟，工程进展迅速。相较之下，移民工作则极为浩大和繁琐，因此造成“工程倒逼移民”。

云南省移民开发局政策法规处处长秦跃武谈到，水电开发重工程轻移民，“水赶人”的现象一直存在。为此，2012年2月，国家发改委下发《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源【2012】293号），明确水电开发必须坚持“先移民后建设”方针。

对于金沙江下游进入筹建阶段的乌东德和白鹤滩水电站，他说，云南省移民开发局坚持先移民后建设，移民安置规划大纲批准后，由三峡集团按施工区和库区分别编制移民安置规划，施工区移民安置规划通过审查后才能启动施工区移民搬迁安置工作。

知情人士透露，三峡集团已在乌东德、白鹤滩“两站”进行“三通一平”工程。由于“两站”的移民安置规划大纲还未获得四川、云南两省人民政府的批准，所以在具体施工时，三峡集团是以“新农村建设”的名目进行移民搬迁安置。

统一管理机构“缺位”

采访中，移民干部、三峡集团人士均建议成立“国务院水利水电工程移民行政管理机构”。

移民工作如同社会体系再造，其复杂性不言而喻，但迄今为止国家层面还没有统一的移民管理机构。比如，三峡工程、南水北调工程都设有单独的移民工作管理机构，水利部有水库移民开发局，国家能源局也有专门管理水电移民工作的处室。

在多头管理体制之下，地方移民机构建设很不规范，归口不一、性质各异。比如，云南省移民开发局属于参公管理事业单位，而四川省扶贫部门和移民部门合在一起，属政府组成部门。库区县级移民局有的是参公管理，有的是普通事业单位，有的则是临时机构，都面临行政协调能力不强、工作经费不足等问题。

“我们22个公务员工作在移民局，编制不在这儿，管理上很难。”云南省永善县移民开发局局长刘峰坦言，地方移民机構工作人员编制不等，分别挂靠在水务局、发改委、民政局等部门，极其影响移民干部队伍的稳定性。

事实上，2006年7月，国务院471号令即明确指出：国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。“7年半过去了，该机构还没有成立。”梁福林告诉《民生周刊》记者，随着社会经济的发展，移民工作环境发生了巨大变化，“471号令”许多条款需要改进，有些条款需要权威部门授权。

同时，统一协调机制的不完善，也直接影响水库移民工作的进程。

刘峰说，水电开发补偿和移民安置遵循“一库一策”原则，金沙江又是云南和四川两省的界江，不同电站、不同库区的政策标准和操作方法有别，库区移民利益诉求多样。“就像是踩翘翘板。云南出台一个政策可能把四川的问题翘起来了，向家坝出台一个政策把溪洛渡的问题翘起来了。如果没有协调机制，达不到平衡，移民群众就会闹事。”

云南省移民开发局在制定《溪洛渡水电站云南库区移民安置实施意见》过程中就面临这样的难题。2007年至2009年，云南省移民开发局一直与四川省、国家能源局对接协调，直到2010年10月才与四川达成一致，2010年12月得到金沙江下游移民工作协调领导小组办公室认可，该《实施意见》在2011年1月才得以出台。

秦跃武介绍，可以预见，未来几十年内我国各种类型的移民工作任务十分艰巨，移民数量庞大，如云南省大中型水库移民后期扶持人口达55.53万人，到2020年全省中型以上水利、水电移民达到150万人。“成立统一的移民工作管理机构，理顺移民工作管理体制很有必要。”