节假日高速公路免费通行政策的反效果及形成机制研究

佘金花

摘 要：节假日高速公路免费通行政策的出台实施并没有达到预期的效果和目的，相反产生了反效果。路桥公司与民众博弈、地方政府与中央政府博弈、无车一族是否公平、地方政府GDP如何增长等一系列的问题冲斥着整个政策，人们不禁在问：免费午餐？还是不公平的晚餐。

关键词：反效果；转换机制；博弈；公共政策

一、选题背景

节假日高速公路免费通行政策是党中央、国务院制定的一项利民政策，其目的是方便节假日人们出行，但从2012年9月30日凌晨到2012年10月7日24时的结果显示，高速公路免费通行却没能使人们出行更加便利，反而使全国的交道枢纽异常堵塞，出行愈1加不变，与此同时路桥公司、地方政府、民众对此议论纷纷，使得该政策引起了人们的巨大争议。

一方面，民众认为节假日高速公路免费通行政策的收益群体是有车一族，这个政策的福利对象是有车一族，这个政策对广大无车一族来说是鸡肋，没有实质上的福利作用；另一方面地方和路桥公司认为，每年节假日路桥公司收费所占全年的3%—5%，节假日高速公路免费通行政策的实施，大大减少了公司收益和地方税收，地方也呈现一种抵制的情绪。

至从20世纪90年代中国实行“贷款修路，收费还款”政策后，中国高速公路有了翻天覆地的变化，然而这么多年过去了，路桥公司不断传出“入不敷出”和延长收费年限的消息，不断刺激着人们的神经。随着经济社会的发展、民众权利意识的增强、法制的不断完善，加之部分舆论的推波助澜，高速公路政策与现实环境发生了强烈的“碰撞”，中央政府不得不出面解决这一民生问题，中央政府首先希望通过该政策的实施逐渐还利于民，逐步实现高速公路的公益性；其次希望免费通行政策成为拉动目前经济的重要动力，使得经济尽快从欧债危机持续恶化，外需不足、内需不旺的国际环境中摆脱出来。

晓毅认为“节假日高速公路免费通行”政策的出台使得各地交通堵塞，使得出行速度降低，效率低下。这是对公共资源的浪费，也是对公共利益的损害，取消收费后，各地交通承担的压力明显增大，几乎超越了高速公路所能承受的极限，这对于高速公路来说也是一种破坏，是对公共资源的损坏[1]。因此各界都在呼吁国家法定节假日期间应取消高速公路免费通行政策。谢丁认为在节假日高速公路免费通行的政策激励下，越来越多的人将倾向买车，城市车辆的容量将突破到极限，极大了破坏了目前的现状，使城市交通更加拥堵[2]。目前我国的车辆数目巨大，对交通、环境都有着巨大影响，国家正通过政策法规控制车辆快速增长的现状。而“节假日高速公路免费通行”政策必然会打破这个现状，使先前制定政策和先前成效付之东流。

二、节假日高速公路反效果形成机制研究

（一）政策制定过程

1.影响政策效果的因素。“节假日高速公路免费通行”政策议程的建立主要有三方面的因素：一是人们对昂贵的物流费用越来越不满，大家把情绪倾向于高速公路持久年限的收费上，高速公路延长收费和提高收费金额引发了民众的强烈不满。二是欧债危机严重，国际经济环境不尽如人意，国家想要拉动内需。三是国家正逐步推行高速公路方面改革，因此想要采用渐进式改革方式来推动。

这个政策议程主要是属于政治动员型，主要由中央发起，地方政府和利益集团并没有支持，因此在政策制定过程中缺乏了对地方的考虑，影响了该政策的可行性评估。政策方案制定过程中的可行性评估主要包括：政治可行性、经济可行性、行政可行性、法律可行性、技术可行性、社会可行性。

在这个政策制定过程中，法律可行性、技术可行性、经济可行性是影响该政策效果的主要因素。首先该政策是政治动员型，没有得到地方政府和利益集团的支持，也没有合法的法律作为依据，在法律上就不具有可行性。其次我国高速公路缺乏像德国的ETC系统，不能够很好的解决收费站拥堵的问题，十一国庆期间主要堵车点基本上集中于收费站附近。最后是经济可行性，由于地方政府建设要靠路桥公司筹资，这个政策的出台大大的破坏了路桥公司的利益，使得地方政府的发展受限。

2.政策制定过程中反效果形成过程。在公共政策制定的时候，由于不遵从“基于国情原则、系统性原则、社会公正和利益补偿原则、以及明主参与原则”，导致政策执行客体、政策主体、政策环境发生了一定的利益冲突，这个过程中容易出现功能分裂机制、利用机制、目标替换机制。

政策执行客体在执行过程中，将个体目标代替整体目标，或者改变改变政策的核心价值，这样往往使得政策不按预计的轨道运行，反而出现反效果。其次部分利益团体利用政策为自己服务，这样导致了政策偏离合法公正的轨道。

由于地方政府和路桥公司的不支持，使得地方政府仅仅把这项政策当做一个任务来完成，因此出现了功能分裂和目标替换。由于地方政府和路桥公司不赞成这种核心价值，因此他们只是完成任务而没有考虑任务完成的效果和质量，因此出现了目标替换的结果。

这个政策只要由中央制定，中央只考虑了全国大局，而在制定该政策时忽视了地方的实际情况，这个政策也没有经过各地政府的协商同意，这样就出现了等级主义，中央和地方盲目推行该政策，使得该政策出现了不好的效果。

（二）政策执行过程

1.影响政策执行过程的因素。政策执行是政策取得良好效果的关键因素，在政策执行过程中政策本身、政策资源、政策对象、执行主体、政策环境是影响其效果的关键因素。只有很好的解决这些影响因素才能更好的实现政策的良好实施。

在这个节假日高速公路免费通行政策的实施过程中，政策制定主体与政策执行主体发生利益冲突时，政策制定主体—中央政府没有妥善解决好地方政府的困难。并且政策制定者在政策执行过程中时并没有考虑到经费资源和权威资源，这样导致了地方政府消极怠工，从而使得政策出现了一些反效果。

经费资源是指节假日高速公路免费通行政策的实施需要一定的经费，例如路桥公司在维护道路时所需要的费用。而且该政策的实施使得地方政府不得不加大力量保障交通安全，无疑不增加了政策成本，但这个政策的本身却是削减课地方的收入，因此在经济资源上无疑使地方政府雪上加霜。endprint

权威资源是每个政策得以实施的权利来源，相比于中央遥远的权威，地方政府的权威反而更加实在，在该政策的执行过程中，中央政府的权威远不如地方政府的权威，地方政府或许就是通过消极执行该政策使得地方权益能够得到维护。

2.政策执行过程中反效果形成过程。由于这个政策依靠的仅仅是行政手段，并没有将经济手段、法律手段、思想教育手段灵活运用，因此受到的成效不尽合理。在政策的实施过程中由于目标价值与执行利益集团发生利益冲突，因此在执行过程中发生了个人主义的机制转变，个人或集体利益代替了组织利益，因此执行过程中的效果不尽如人意。地方政府和利益集团就是想要通过这种方式，使得该政策破产，以维护地方政府的权益。

并且地方政府在想要通过自己的消极对待使得政策失利后，将其归根于宿命主义，认为这个政策的制定就是不科学的，从而推脱自己的职责。另一方面任务过度机制也是该政策执行过程中效果不大成功的原因，政策制定者没有考虑到政策预期环境与实际环境的不符合，因此任务过度机制使得政策走向反效果道路。

三、节假日高速公路反效果形成的借鉴意义

（一）政策反效果的形成机制理论借鉴意义

每一个公共政策的制定，都必须遵从“基于国情原则、系统性原则、社会公正和利益补偿原则、以及明主参与原则”，考虑政策制定者的政治和业务因素，以及占主导地位的社会价值观并适当考虑利益群体的价值，只有当政策执行客体、政策主体、政策环境没有一定的利益冲突时，整个政策制定过程才不会出现功能分裂机制、利用机制、目标替换机制，在没有这些机制的影响下，政策才不会走向反效果。

公共政策的执行过程是政策发生反效果的重要过程，由于政策本身损害或者妨碍了地方或执行主体的利益，“上有政策，下有对策”的现象就会发生。这个政策的执行就往往是依靠行政权威，执行主体也只是完成任务，并没有考虑到完成任务的质量高低。

公正政策的评估过程是影响政策继续延续下去的关键因素，每一个政策只有靠第一次“试水”才能知道这个政策的具体情况，通过评估制定相关的调控措施不断完善该政策，才能使得该政策逐步走向合理化。这个过程中“宿命主义”机制和“安抚”机制是政策走向反效果的重要原因，由于政策执行者过度沉浸在政策的表面成效，没有对政策进行深入评估，导致隐藏在政策身后的隐患逐渐壮大，最后导致了政策反效果的发生。

（二）节假日高速公路免费通行政策的优化建议

在“节假日高速公路免费通行政策”中，地方政府与中央政府是最大的博弈双方，其反应了政策制定和执行过程中，政策主体和政策执行主体之间存在利益冲突，政策制定者在政策制定的时候应该考虑到经费资源，这个政策本身对地方政府和路桥公司有一定的利益损害，因此政策制定者应该采取一定的措施弥补地方和路桥公司在节假日高速公路上的损失。

其次这个政策的执行是行政权力和政治权威的结果，中央政府在制定该政策的时候没有征求各地方政府和路桥公司的意见，导致地方政府和路桥公司有一定的抵触情绪，中央政府也不免有“慷他人之慨”的嫌疑。因此在以后该政策的进一步执行过程中，政府应该多关注地方政府和路桥公司的建议，逐渐使政策完善。

最后，政府正在逐渐深入改革，这个政策就是政府在公共利益和地方政府与路桥公司之间做出了一个抉择，中央政府应该扩大中央政府影响力，同时使地方政府的权责一致，在这个政策的执行和评估过程中，应该采用法律手段、行政手段、经济手段、思想教育手段结合的方式，使得政策有一个完美的执行。

参考文献：

[1] 晓毅.高速公路节假日免费通行是否可行

[2] 谢丁.免费午餐还是最后的晚餐endprint