两汉吏治

中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治”。钱穆说它“永为后世称美”。1952年，钱穆应邀演讲“中国历代政治得失”，第一讲便是汉代政府，现辑录于此，以飨读者。

一、汉代政府组织

（一）皇室与政府

严格说来，要到秦汉，才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种“封建的统一”。直要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府；而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。

现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说：第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府。在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的，父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的“国”，仅是一个城市。每一城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表见所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国；我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓“贵族”。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系；现在则不然了，组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题，便是“皇室”和“政府”的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。

拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的惟一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。“皇权”和“相权”之划分，这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制；那是和历史事实不相符合的。

要讲汉代“皇权”和“相权”之划分，让我先举一实例：当时皇帝、宰相，各有一个秘书处，而两边的组织大小不同。汉代皇帝有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居，只有“尚书”是管文书的，这真是皇宫里的秘书了。汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一。这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处，共有十三个部门，即是当时所谓的“十三曹”，一个“曹”等于现在一个“司”。我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。

一、西曹：主府吏署用。

二、东曹：主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。

三、户曹：主祭祀农桑。

四、奏曹：管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院、明代的通政司。

五、词曹：主词讼。此属法律民事部分。

六、法曹：掌邮驿科程。这像现在的交通部。“科程”是指一切交通方面之时限及量限等。

七、尉曹：主卒徒转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。

八、贼曹：管盗贼。

九、决曹：主罪法。

（上两曹所管属于法律之刑事方面。）

十、兵曹：管兵役。

十一、金曹：管货币盐铁。

十二、仓曹：管仓谷。

十三、黄阁：主簿录众事。这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时全国政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房，最先的尚书也仅有四人；而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竞俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室。宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。

（二）中央政府的组织

现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓“三公”“九卿”，这是政府里的最高官。

丞相、太尉、御史大夫称三公。丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施，他是副丞相。依照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定：须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。endprint

因此当时最高行政长官实在是丞相。

依照文字学原义，“丞”是“副贰”之意。所谓“相”，也是“副”。就如现俗称傧相，这是新郎新娘的副；新郎新娘不能做的事，由傧相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义，“丞相”就是一个“副官”。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代表。事情管得好与坏，责任在宰相，皇帝可以不负责任。为什么又叫“宰相”呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀时最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称“宰”。到了秦汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了“国家”。于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。

本来封建时代，在内管家称“宰”，出外做副官称“相”，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在《周官》书里的“天官冢宰”的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事。于是在御史大夫即副丞相之下，设有一个“御史中丞”，他便是御史大夫的副，这个人就驻在皇宫里。那时凡具“中”字的官，都指是驻在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞隶属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相。如是则皇室一切事仍得由宰相管。从一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，皇室也不过是政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷。这是当时皇室与政府关系之大概。

再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石，又称“中二千石”。因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，却很有趣味：

一、太常：在秦代叫“奉常”。这个“常”字，本当作“尝”。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称“奉尝”。在古代，宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙；西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。

二、光禄勋：这个官名，直到清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，“勋”该就是“阍”，古音相同，这是皇家的门房。“光”是“大”义，“光禄”该即是“大麓”，禄、麓音同相借。为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝，多半靠山住家；好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好通报消息；所以皇帝居山，房门就设在山麓。《尚书》上说舜管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此“光禄”与“勋”是古今语，都指门房言。

三、卫尉：是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称“尉”。

四、太仆：犹之皇帝的车夫。《论语》：“子适卫，冉有仆。”“仆”是赶车的。皇帝出去，太仆就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。

五、廷尉：是掌法的。犯了皇帝的法，都归他管。

如此看来，太常管皇家太庙，光禄、卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿；这都是在里面的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。

六、大鸿胪：一直相沿到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。“胪”是传呼义。古礼主宾交接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾身边的相，由是而再传达到宾之自身。“鸿”即大义。“大胪”是传达官。

七、宗正：是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。

以上七个卿，照名义，都管的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹。然而那时已是“化家为国”了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑人政府做官的人，第一步就得先进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出来当官。这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当时称作“郎官”，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像坦克车、飞机之类，他也连带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。

此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。

这九卿，全都隶属于宰相。

我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相；岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是“国家”，不是私家”了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国是一个家，鲁国又是一个家；这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了，这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。endprint

以上对于汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。

（三）汉代地方政府

汉代的地方政府，共分两级：即“郡”与“县”。

中国历史上的地方政府以“县”为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡。郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治”，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为“省”。一省之大，等于一国。或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。单就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。汉代郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不过九卿称为“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公；九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级。名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不远。因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

（四）中央与地方之关系

说到中央和地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，“计簿”就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九、十月间呈报到中央，这叫做“上计”。

中央特派专员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史。平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察；六条以外，也就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌。

这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。

二、汉代选举制度

上面讲了汉代中央和地方的许多官。但这许多官从那里来的呢？什么人才可以做宰相、御史大夫乃至这各部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。

在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大夫，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。但到秦汉时代便不同了。封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治；谁握有兵权，谁就掌握政权，支配仕途。但汉代又并不然。其次令人想到富人政治；谁有财富，谁便易于入仕，易于握权。但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定型。那时已有了太学，有如现在的国立大学。当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称“科”；甲科出身的为郎，乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫。依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都得照例请求送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。这一制度，虽非贵族世袭，但贵族集团同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武帝以后便变了。

当时定制，太学毕业考试甲等的就得为“郎”。如是则郎官里面，便羼进了许多智识分子；智识分子却不就是贵族子弟。至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。“吏”是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派；太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。譬如台北市的人，不能当台北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为“掾属”的，那就绝对要用台北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做“辟署”。三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。现在这个太学生考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用；这所谓“补吏”。补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。

再说到汉代的选举制度，历史上称之谓“乡举里选”。当时各地方时时可以选举人才到中央。他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：

一种是无定期的。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天谴，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的，这样选举来的人，多半称为“贤良”。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。这叫做“策问”。“策”即是一种竹片，问题写在竹简上，故称“策问”。一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫“对策”。政府看了他们的意见，再分别挑选任用。这是一个方式。这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。地方民意也可举，三公九卿、政府大僚也可举。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。

第二种是特殊的选举。譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓“出使绝域”的人；政府常常下诏征求。只要自问自己有此才干，可以自己报选。又如军队里用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人；大家知道有这种人才，大家可以举；自己觉得有把握，自己也可直接来应选。这是一种特殊的选举。

后来又有一种有定期的选举，那就是选举“孝廉”。汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不踊跃。汉武帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子、一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的事。而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才。若一年之内，连一个孝子、一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。于是汉武帝就下令叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。这一来，就无形中形成了一种有定期的选举。无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。汉代一百多个郡，至少每年要有两百多孝廉举上朝廷。这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身，他们大抵还是安插在皇宫里做一个郎官。如是则一个太学生，当他分发到地方政府充当掾属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几年，再分发出去。endprint

自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉；至少每年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉；而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团，无形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举、特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路。这是到东汉时代的事了。

这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉。由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。

我们从此看出，这一制度在当时政治上是非常重要的。一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试。然后才始正式入仕。那是当时入仕从政的惟一正途。政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是由军人出身的。我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。这样的政府，我们只能叫它做“读书人的政府”，或称“士人政府”。汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人；他们的出身，也都是经由地方选举而来。并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起。我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个崇尚文治的政府，即“士人政府”。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权也都分配在他们手里。

三、汉制得失检讨

让我们简要指出一些汉代政治制度之缺点。上面说过：皇权、相权是分开的，皇室和政府也是分开的。这话固不错。但中国一向似乎看重不成文法，往往遇到最大关节，反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地；但也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的职权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定他不能过问首相的事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死。他要把帝位传给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好。但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，宰相哪里能预闻到宫内事！于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇宫里的代表人。霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的代表人，他该就是副皇帝；现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和朝廷就易发生冲突。当时一称“外廷”，一称“内朝”。大司马大将军霍光辅政，他是内朝领袖，外廷则仍由宰相统治。后来昭帝死了，立昌邑王做皇帝。没有几天，又把他废了，另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍光说：这是皇帝家事，用不着政府领袖丞相参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝；而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，但并没有说立皇帝不要问朝廷。霍光以后，元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无嗣，及其他变化，仍该依照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇室事，而他仍要召集其他政府大僚来公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职又隶属于御史中丞；现在皇室又另有一个代表人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事，他却代表皇室来过问政府事；如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍由御史中丞来管领尚书。如是便由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相。内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有权重了，霍家也就垮台了。

就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相、皇室与政府之间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不是大失错。而且若要皇帝绝不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当时历史情实，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府、皇帝与宰相之间，遂不免发生许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧；他死了，他须替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出了问题了。汉宣帝以下，霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。

到东汉光武帝，惩于前失，因怕大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的；然而这样一来，大司空完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是循此趋势，由皇宫渐渐退回政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成。所以后代中国人批评汉光武“有事无政”，这是已往的历史意见。汉光武自身是一好皇帝，明帝、章帝都好；然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度。这是东汉政治制度上的一个大问题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。endprint

选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每年要选举些孝子廉吏；这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为之阻塞了，于是大家都争要为孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏；后来规定每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分；仅成一个参政入仕的资格而已。后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试；如是则全失却原来察举孝廉之用意。但中国政权，却因此开放给全国各地了。从此以后，无论选举或考试，都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来考选。因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。因此中国政府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上，也是全国各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人。如是则中央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才可使大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经济水平，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。这一制度，自汉代起直至清代始终沿用。这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。

惟今所欲讨论者，则为汉代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想？第一，汉代察举，其权在地方长官，不在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才；但长官营私舞弊的，却可不顾地方民意，推选私人。二则选举了送到中央，如何分发，则悉听中央命令。后来并于选来的人，又加以一番考试。这样则岂不是汉代的选举权，实际便完全操之在上不在下吗？而且汉代选举，就大体言，最先必进学校读书，才获补吏。补吏以后，才获察举。这由教育而行政实习、由行政实习而选举、再由选举而考试、由考试而任用之几个阶段，骤看极合情理，切实施行，像不会出大毛病；然而依然有毛病存在。因古代社会，读书机会就不易得。第一是书本不易得。古代书籍都用竹帛书写，很少纸张，更无印刷。印刷术对人类文化传播与演进之大贡献，应该远胜于近代新发明之原子弹。这是世界人类一最伟大的发明。这项发明虽始于中国，但也要到唐宋才开始有印刷。古代书本必得传抄，一片竹简只能写二十来字。抄一本书，费就大了。帛是丝织品，其贵更可知。而且要抄一本书，必得不远千里寻师访求。因此读书求学，便有着绝大限制。但若你生来便在一个读书家庭中，那一切困难，便都易解决了。因此当时虽非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。虽不是世代簪缨，却是世代经学。世代经学，便可世代跑进政治圈子，使无异一封建传袭的贵族了。那时的政治制度，虽不许社会大贫大富，让工商业走上资本主义化；但学问与书本，却变成了一种变相的资本。所以说：“黄金满籯，不如遗子一经。”这便是一本书的资本价值，胜过了一箩黄金的资本价值了。因此当时一个读书家庭，很容易变成一个做官家庭，而同时便是有钱有势的家庭。当时有所谓“家世二千石”的。只要家庭里有一人做到二千石的官，他当一郡太守，便可有权察举。他若连做了几郡的太守，他便是足迹遍天下，各地方经他察举的，便是他的门生故吏；将来在政治上得意，至少对他原来的举主，要报些私恩。若有人来到他的郡里做太守，必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙，便有易于被人察举之可能了。上面说过，汉代选举，是分郡限额的，每郡只有几个额；于是却永远落在几个家庭里。如是则每一郡必有几个像样的家庭，这便造成了将来之所谓“世族门第”，也便是世族门第必然带有“郡望”之来历了。当时的大门第，依然平均分配在全国各地，大概是每郡都有几家有声望的。我无以名之，名之曰“门第的社会”。这并非封建社会，也并非资本主义的社会，但一样有不平等。虽非封建贵族，而有书生贵族。虽非工商业资本，而有书籍资本。国家的政治制度，虽并没有对那些家庭许下世袭特权；但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。

中国魏晋以下门第社会之起因，最主要的自然要追溯到汉代之察举制度。但就汉代察举制度之原始用意言，实在不好算是一种坏制度。但日子久了，那制度就变坏了。这不止是汉代选举制度如是；我们可以说，古今中外一切制度，都必如是。否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？

让我们再来看汉代的制度：他们将政府和皇室划分，将宰相和皇帝并列。这不好说全出帝王私心，也不能怪他们安排得未尽妥贴。当知任何一制度，也决不会尽善尽美，更无罅隙的。但至少他们懂得皇权之外有相权，至少已懂得皇室之外有政府了。再说到选举制度。至少他们已懂得政府用人该有一客观标准，不能全凭在上者之私心好恶。至少他们已懂得该项标准，不该是血统的亲疏，不该是势力的大小。亲的、贵的、强的、富的，都不够此项标准，而采取一项以教育与智识与行政实习之成绩来定取舍进退之标准，而又懂得平均分配到全国各地区；这也不能不说是在当时已算合理化，已算开明与进步的了。至于经济政策，一面主张轻徭薄赋，宽假平民；一面主张裁抑富厚，导致平等。这也不算得黑暗，不算得无理。至于此后的演变，无论在政府组织上，无论在选举制度上，无论在经济政策上，都曾发生了毛病。皇室和政府的关系，终究发生了冲突；选举制度，到底造成门阀新贵族；经济制度、兵役制度都没有弄好，都出毛病了。但我们不能因此一笔抹杀，说汉代并无制度，或说一切制度只是专制与黑暗。这是我们必该再三申说的。

此下魏晋南北朝，始终没有像样的政府，因此也没有像样的制度产生，直要到唐代。但唐代已不是汉代的老样子、老制度，他又换了崭新的一套。直要待唐代的新制度又出了毛病，宋代又再换一套。此下明代、清代也如此。只因我们此刻不看重历史，不研究历史，所以说中国自秦以下两千年政治都是一样，都只是“专制”两字已可包括尽了。其实是不然的。

（资料来源：《中国历代政治得失》，九州出版社）endprint