美国《清洁水法》主要管理制度及其实施机制

晋海

自美国《清洁水法》实施以来，美国工业污水排放量大幅度下降，湿地面积不断减少的趋势得到有效控制，在一些地区，湿地面积甚至不降反升。尽管生活在设有污水处理厂的城市人口已经翻了一番，但是，城市生活污水负荷却下降了近50%。原先许多已被严重污染、鱼虾绝迹的河流、湖泊，也恢复了往昔的清澈。《清洁水法》的颁布与实施，在美国水环境的保护与改善中发挥了巨大的作用。

一、美国《清洁水法》的立法目的

美国《清洁水法》在美国水环境保护立法体系中处于龙头法的地位。在这部龙头法中，美国水环境保护立法的立法目的、目标和国家政策得到了清晰阐述。《清洁水法》第101条雄心勃勃地宣布了其立法目的、目标和五项国家政策。该法的立法目的是“恢复和维护国家水域化学的、物理的、生物的完整性”，为实现上述目的，该法宣布了两项国家目标和五项国家政策。两项国家目标：一是到1983年7月1日，实现关于保护鱼类、水生贝壳类和野生动物繁殖和人类水上娱乐活动的中期水质目标。二是到1985年，消除对通航水体排放污染物。五项国家政策是：①禁止过量排放有毒物质；②对公共污染处理厂的建设提供联邦财政援助；③制订并实施区域性的废物处理管理规划；④努力发展水污染排放控制技术；⑤尽快制订并实施控制非点源污染的计划。

二、美国《清洁水法》的主要管理制度

美国《清洁水法》为实现其宏伟的立法目标，构建了一个体系庞大的制度体系。在这一制度体系中，其核心制度包括现有直接点源污染物排放控制制度、新源直接点源污染物排放控制制度、间接排放点源的预处理制度、国家消除污染物排放制度、面源污染排放控制制度等。下面对上述几项核心制度的内容作一简要介绍。

1. 现有直接点源污染物排放控制制度。《清洁水法》规定，在1977年7月1日之前，除公共水污染处理厂以外的所有现有点源，应达到应用最佳可行控制技术（BPT）为基础的出水限度。BPT技术被定义为“每一种或每一类工业中运行良好的工厂现在执行的最佳平均值”。该技术仅强调排放管道终端的处理。1989年3月31日之前，所有排放有毒污染物和非常规污染物的现有直接排放点源应达到经济上可实现的最佳可得控制技术（BAT）为基础的出水限度；公共污染处理厂除外的排放常规污染物的点源，应达到以最佳常规污染物控制技术（BCT）为基础的出水限度。BAT技术是指“已经或者可能达到的最佳控制和处理措施”，它包括未端处理措施之外的工厂内部的工艺革新。在一般情况下，现有直接点源应遵守上述各类出水限度，但是，如果点源能够证明改变了的出水限度将代表在点源的经济能力限度之内最大限度地应用控制技术和向消除污染物排放的方向的合理的进步，该点源可提出修改BCT和BAT出水限度的申请。

2.新源直接点源污染物排放控制制度。新源是指法律规定了新源执行标准条例公布之后开始兴建的污染物排放源。美国国会认为，严格控制新源污染的经济代价比控制现有源的代价小得多，因此主张严格控制新源污染。《清洁水法》规定，新源直接点源排放污染物应执行新源执行标准（NSPS），新源执行标准反映了通过应用“经证实了的最佳可得控制技术（BADT）所能达到的最大出水削减，包括零排放。新源不得以经济代价为由要求改变有关的新源执行标准。这是新源执行标准同前述BCT和BAT出水限度的一个区别。

3.间接排放点源的预处理制度。所谓“间接排放”，指的是将污染物排入污水处理厂而非直接排入环境的排放行为。为预防污水干扰公共污水处理设施的正常运转和降低公共处理设施的出水质量，《清洁水法》对间接排入点源规定了预处理标准。预处理标准要求点源在将污水排入公共污水处理厂之前对污水进行一定程度的净化处理。

4.国家消除污染物排放制度。国家消除污染物排放制度是《清洁水法》实施各项点源排放标准的重要制度。它的核心是污染物排放许可证（NPDES许可证）。美国联邦环境保署制定了关于NPDES许可证的专门条例，该条例规定颁发NPDES许可证，申请者须满足两类条件：一般条件和特定条件。前者指所有申请者须遵守的一般性义务，如：遵守许可证规定条件的义务、接受检查的义务、监测和记录的义务、报告义务等。后者指针对于申请人的法律义务，如出水限度或标准、通知水平、最佳管理惯例、达标计划等。此外，该条例还对NPDES许可证的申请和审批的程序和要求作出了具体规定。

5.面源污染排放控制制度。鉴于面源污染问题的日益严重性，1987年《清洁水法》修正案首次要求各州识别因没有面源污染控制措施而不能达到水质标准的水体，各州应针对这些水体制定管理计划。这些计划应包括最佳管理实践和措施、实施方案和期限等内容，并向联邦环保署提交报告。

三、美国《清洁水法》的实施机制

“徒法不足以自行”。为了保证美国联邦《清洁水法》的相关制度能够得到切实执行，该法还系统地对其实施机制作了明确的规定。美国《清洁水法》的实施机制，对于我国许多难以得到切实贯彻落实的环境立法来说，具有重要的启示意义。美国《清洁水法》的实施机制主要从以下几个方面来构筑。

（一）通过规定严厉的刑事责任保证企业排污申报制度的有效运转

美国《清洁水法》管理着35万多个排放数百种不同污染物质的点源。只有有限人力和物力的行政机关面临着对污染源进行监察以及及时发现环境违法行为的巨大难题。为此，《清洁水法》对排污企业规定了自我监测和主动申报排污情况的排污申报制度。《清洁水法》规定，“任何点源的所有者或操作者应当：①建立并保护监测记录；②制作该报告；③装设、使用并保持该监测设备或方法；④取样调查排水；⑤提供需要的其他信息。”为保证企业真实申报排污情况，该法还规定，管理机构有权进入排放源所在地点或记录所在地点，可“在合理的时间接触并复印各种记录，视察监测设备或方法，并取样调查该企业排水。” 同时，该法还对违法者规定了严格的刑事责任：“故意作虚假记录、报告、计划或其他上报或保存文件者，或者故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法者，经审判会被处以10000美元以下罚金或2年以下监禁，或者二者并罚。对于累犯者，处以每违法日20000美元以下罚金或4年以下监禁，或者二者并罚”。

（二）建立了企业员工保护制度，鼓励员工揭露企业违法行为

即使通过严厉的刑事责任，有时也难以保证企业能真实地申报排污情况。为了弥补该制度的不足，《清洁水法》建立了企业员工保护制度，鼓励员工揭露企业违法行为。该法规定，不许给予为环境保护管理机构或环保团体提供企业违法信息的企业员工不平等待遇。认为自己因此而被企业解雇或被不平等对待的任何员工，可以在30天内向劳工部长申请复核该解雇行为或指控的不平等待遇。劳工部长若查明违章行为确有发生，就应作出裁定，要求违章行为的一方当事人必须采取劳工部长认为适当的确认行为停止该违章行为，包括但不限于使该雇员被重新聘用或恢复原职，并且给予补偿。

（三）建立了“按日计罚”的处罚制度和黑名单制度，加大了企业的违法成本

为了进一步引导与促进企业自觉遵守环境法规，除实现环境审计政策外，美国水环境立法还建立了按日计罚的处罚制度和黑名单制度。《清洁水法》规定，对于因过失而违反排放限额的任何人，可处以每违法日2500美元以上、25000美元以下的罚金；对于故意违法，可处以每违法日5000美元以上、50000美元以下的罚金。按日计罚的处罚制度使违法者不可能因为违法而“获利”。而黑名单制度的建立，则进一步加大了企业违反环境法规的成本。《清洁水法》规定，对于已被证明违反清洁水法相关规定，并且主观上存在过错（包括过失和故意）的人，任何联邦机构都不得与其签订任何协议以取得货物、原材料以及服务。环保局局长应当建立向所有的联邦机构提供对执行上述规定必需的通知程序。上述两项制度的建立，对于促进企业自觉守法具有重要意义。

（四）授予环境管理机构广泛的执行权

即使企业的环境违法行为被发现，法律的执行仍然十分耗时费力，并且充满不确定性。企业拥有的各项程序性权利，使得执法机关在承担举证责任时面临着高昂的成本。为了推动环境执法，环境法律为环境管理机构规定了不同举证责任、程序要求和严厉程度的执法方案：民事、行政和刑事执法。一般而言，对于追究违法者刑事责任，举证责任要求最高、诉讼程序复杂，但是，处罚力度最大，对违法者可判处监禁和刑事罚款。对于故意制造危险犯可处25万美元以下罚款，或15年以下监禁，或二者并处。如违法者系法人，则可处以100万美元以下罚款。如违法者系累犯，则刑罚幅度应在原基础上翻一番。对于违反行政命令的违法者，环保局局长可提起民事诉讼以寻求适当救济，包括永久禁令、临时禁令，并可处于25000美元以下的罚金；也可要求其遵守许可证规定，并处以行政罚款（分为一级罚款和二级罚款，数额一般低于民事罚款数额），前者的程序要求及举证责任更为严格。

（五）建立公民诉讼制度，督促企业和行政机关履行法定义务

充分发挥公民在环境法律实施中的作用，是保障美国环境法律成功实施的重要因素之一。根据《清洁水法》之规定，任何公民均可以对违法排放污染的企业提起民事诉讼，要求其遵守法律或追究其法律责任，或者对环境行政保护机构提起诉讼，要求行政机关依照环境法律法规规定作为或不作为。为了推动公民诉讼，《清洁水法》还规定，法院“可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用（包括律师和专家证人的合理费用）。

毫无疑问，美国《清洁水法》是一部较为成功的水环境保护立法。美国联邦《清洁水法》的成功经验可简单归纳为：立法目标具体明确，内容详尽且具有很强可操作性，实施机制科学、完备等。经过30多年的建设，我国水环境保护立法体系已基本健全，但是，在制度构架、制度的可操作性与科学性及其实施机制的设计上仍存在不少问题。借鉴美国《清洁水法》的成功经验，通过制度设计进一步加大企业的环境违法成本，引导与鼓励企业自觉守法；建立公民诉讼制度，积极发挥环保团体和司法机关在水环境保护中的作用等，无疑是我国今后环境立法中必须予以重视的问题。另外，值得指出的是，美国水环境保护法律制度之所以取得了巨大的成功，不仅与其较完善的水环境保护立法有关，也与其雄厚的各种“社会资本”密切相关。