气候变化背景下英国核电建设的重启及核安全监管机构的改革

文/王金鹏 图/沈海滨

气候变化背景下英国核电建设的重启及核安全监管机构的改革

Restart of British nuclear power p lants construction and reform of nuclear safety regu latory agencies under clim ate change

文/王金鹏 图/沈海滨

英国是世界上较早进行核电建设的国家，有着较长的核电建设历史和良好的核安全纪录。自1995年后，由于对于私有化后的电力市场，英国政府不再为新的核电站建设提供公共部门的支持，以及石油在内的其他能源相对充足等原因，英国的核电建设处于停滞状态。进入21世纪，为保证能源安全并促进减排，在对于英国核电建设的前景进行审慎分析和广泛讨论后，英国重启了核电建设，其核安全监管机构也进行着新一轮改革。

英国核电建设的发展历程

英国核电建设起源于2 0世纪6 0年代，迄今已有50余年的历史。英国第一个核电站是建于坎布里亚郡的Ca lder Hall核电站，兴建于1953年。Ca lde r Ha ll核电站于1956年8月27日接入电网，是世界上第一个正式投入商业使用的核电站。其后英国相继建成11座这样的镁诺克斯核电站，包括了26个反应堆。此外，英国还在意大利和日本各建了一座镁诺克斯核电站。 在1976年至1988年间，英国中央电力发展委员会和苏格兰南部电力管理局建成了几座气冷堆核电站。1987年，英国在Sizew e ll开始兴建英国第一座压水堆核电站（毗邻该处已有的镁诺克斯核电站），Sizew e ll B电站于1994后完工，1995年2月开始发电。在此之后，一直到2013年英国都没有再建过任何核电站。

英国主要核安全监管机构及其职责

1957年的W indsca le火灾促使英国设立了核设施检查局，为民用设施提供独立的管理，其后下属于后来成立的健康与安全局。英国健康与安全局是英国核安全监管的最主要机构，依据《1974年职业健康与安全法》成立的，是一个相对独立的健康与安全行政执法机构，负责核安全许可证的发放和民用核设施的安全管理，其具体工作是由其下属核安全局（2011年后为核监管局）负责。核除役管理局是一个非部门性的公共机构，由《2004年能源法》规定创设。核除役管理局负责民用核设施的除役和清理、放射性和非放射性废物安全管理等事项。对于英国境内的核材料的安全运输，陆路由交通部负责，铁路由健康与安全局负责，海运由海事与海岸警卫局负责，空运由民航局负责。英国环境、食品和乡村事务部负责英国放射性废物政策和法规的制定、环境放射性管理和放射性废物管理技术的研究及海外核事故的处置。具体的放射性物质控制工作由英国环保局（英格兰和威尔士）和苏格兰环保局负责。部分军用核设施也由健康与安全局发放许可证实行监管。此外，英国设立了一些就核电建设及核安全监管向政府提供建议的委员会，包括放射性物质咨询委员会、放射性废物管理委员会、核安全防护委员会、核研究咨询委员会等。

气候变化背景下英国核电建设的重启

核电站提供了英国约19%的电量，7.5%的能源供给。但是，由于设计年限将致，大多数既有核电站在20年内将濒于关闭。虽然延长核电站的使用期限是可能的，但是却无法保证超期服役的核电站仍然能够安全正常地运行。此外，到2016年，英国大约8GW的燃煤电厂和3GW的燃油电厂将被关闭。而基于对电力需求增长的预期，在接下来的20年里，能源企业将需要投资大约有30-35GW电力生产能力的设施。2008年，英国发布了《应对能源挑战：核能白皮书》，该白皮书中详尽分析了发展核能涉及的经济性、安全性、运输、核废料和核电站退役、对环境的影响、核燃料的供应等方面，基本得出了支持核能发展的结论。而英国面临的气候变化带来的减排压力也很大，《2008年气候变化法》规定，“到2050年英国温室气体将在1990年的基础上减排80%，到2020年至少先减排34%”。在气候变化背景下为了实现减排目标、优化能源结构、保证能源安全，英国决定重启核电站建设。

英国Calder Ha ll核电站

2009年底，英国政府公布了新的核电站发展计划，规划在英格兰和威尔士地区兴建10座新核电站，以取代将于2020年左右退役的10座现有的核电站。日本福岛核事故发生后，英国政府经过评估认为英国的核电计划不存在像福岛核电站那样的问题，将继续发展核电，并于2011年6月公布了下一代核电站建设计划，预计在2025年之前再建8座核电站。2012年2月，英国和法国签署了核能合作协议，进一步加强了在民用核能领域的合作。2013年3月，英格兰西南部一座新核电站的建设规划已获批，这是英国政府1995年以来首次批准新建核电站。

英国核安全监管机构的改革

英国重要的核安全管理机构大都为非部门性的公共机构。究其原因，一方面，肇始于电力私有化的进程，英国民用核电设施多已私有化，英国政府日益放弃直接的行政干预；另一方面，英国在核安全管理机构的定位上认为现代化、负责任的、独立的监管者能够更好地行使职能。随着英国重启核电建设，英国相关监管机构也迎来新一轮的改革。2008年，英国能源与气候变化部创设核责任融资保险委员会（Nuc lea r Liabilities Financing Assu rance Boa rd, NLFAB），旨在对新核电站的运营者提交的受资金资助的除役项目提供公正的审查和建议，为国务大臣在运营者提交许可时的财政安排和资金的常规检查和审查方面提供建议。

在重启核电建设后，英国核安全监管机构改革中最显著的作为即是创设了核监管局（The O ffice fo r Nu c lea r Regu la tion，ONR）。缘于英国核能计划的重启以及日本福岛核事故的直接影响，英国政府于2011年4月1日宣布成立核监管局，作为健康与安全局的代理机构，承担核安全、核安保和核保障方面的监管工作，监管范围覆盖核电厂、武器研发、核化工、放射性物品运输、放射性废物管理和退役等设施和活动。核监管局将原子能理事会、健康与安全局下属核设施检查局、民用核安全办公室、英国安全办公室的安全职能以及放射性物质运输管理（之前由交通部负责）纳入职能范围。根据《2013年能源法》，核监管局自2014年3月31日作为独立的公法人。此举被认为是核监管局成为现代化、负责任的、独立的监管者的道路上的里程碑。

核监管局对英国40处经许可的核设施的安全负有责任，涉及当前正在退役的项目的移交，遗留的核电站的管理，规划中新核电站的评估、许可、建设、运营、退役等等。具体而言，核监管局主要有六个项目管理内容：（1）管理民用核反应堆，管理核电站的运营相关的安全事项，许可和批准新核电站建设；（2）管理位于Cum b ria的Se lla fie ld和W indscale核电站的安全事项；（3）管理包括燃料循环、核研究、废物处理、设施退役等有关核燃料的安全事项；（4）与国防安全管理部门密切合作，管理包括潜艇和核武器设施在内的国防核设施的安全事宜；（5）在民用核安全方面，管理经许可的民用核设施中核材料和其他放射性物质、经许可的核设施以外的核材料、敏感的核信息、以及英国国内通过公路、铁路和海洋运输以及英国舰船国际性运输的核材料有关的安全事宜；（6）管理通过大不列颠公路和铁路的放射性物质运输的安全事项，就放射性物质在英国领海范围内的空运和海运提供建议。

核监管局主要通过许可监督、执行检查、执行、影响来管理核安全事宜。在许可监督方面，在核监管局许可重要活动前，会评估许可证持有人的安全状况，对潜在的结果进行评估，确保危害被认知并被合理控制。在执行检查方面，核监管局有计划地检查许可证的持有人是否符合持有许可证所需满足的要求。在执行方面，根据健康与安全局执行政策声明（HSE's En fo rcem en t Po licy Sta tem en t）和管理者遵从准则（Regula tors' Com p liance Code），核监管局对实施活动进行监督，针对不同情况可以提供建议也可以检举起诉。在影响方面，核监管局通过宣传教育等手段传播相关领域的安全意识与文化。此外，核监管局还有一系列国际合作和相关国际工作的项目。综上所述，英国通过创设核监管局，统合了之前分散在不同机构的核安全监管职能，进一步加强了对英国核安全相关事宜的统一监管。

作者单位：武汉大学环境法研究所