扶贫互助资金项目管理与思考

姜继美

2006年至今，陕西商洛共启动实施互助资金项目村190个，其中国家互助资金试点村48个，省级互助资金项目村142个。截至目前，全市互助资金总额达到4588.9万元，其中财政扶贫资金3767万元，会员缴纳基准金760.4万元，其它资金61.5万元；累计发展会员15269户，其中贫困户会员8614户；共滚动投放互助资金借款26792笔、10717万元，扶持18491户会员发展种养殖、加工、运输、农家乐等产业项目，户均增收1500元以上，借款到期回收率达99%，有效发挥了互助资金项目在解决农户发展资金困难和促进农民增收中的重要作用，提高了贫困村、贫困户自我积累、持续发展能力。

在近年来项目管理与实践中，我们深切地体会到，要使互助资金协会这个“农民身边的银行”不断发展壮大、结出硕果，必须从思想认识上再深化、从项目管理上再创新、从自我发展上再提升、从风险防范上再加强。

首先，深化认识是前提。互助资金项目是为缓解农村金融发展滞后，金融产品不足，农户生产资金缺乏，制约农业、农村发展特别是贫困农户脱贫致富的突出矛盾，而采取的一种具有金融服务职能的扶贫方式。它针对贫困农户收入水平低、风险承受力弱、难担保、无抵押物等贷款难的症结所在，采用小额、短期、低息、联保等形式发放借款，缓解贫困户发展生产资金短缺问题，改变了传统扶贫资金一次性到户的赠予与帮扶关系，拓宽了财政扶贫资金使用方式，放大了财政扶贫资金使用效应，实现了贫困村的原始积累和扶贫资金的永续利用。它是农村金融服务的一种有益补充，是扶贫到户模式的创新发展，是以人为本科学发展理念的具体体现，只有深刻认识到互助资金在扶贫开发中的独特优势和重要作用，才能坚定信心，克服困难，强化措施，持之以恒地把项目组织好、实施好、发展好。

其次，精细管理是方向。互助资金之所以能够受到贫困群众的认可和欢迎，就在于通过村级扶贫互助资金协会这个平台，实现了财政专项扶贫资金与贫困村、贫困户的有效对接，真正将扶贫机制转变到了工作到村、扶贫到户、投资于人的精细化扶贫管理上来。

2013年11月3日，习近平总书记在湘西考察调研扶贫攻坚时强调，扶贫开发要实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫，这为我们进一步搞好新阶段扶贫开发工作提出了更新更高要求。今后，随着扶贫投入力度的不断加大，互助资金的项目投入和覆盖面也势必扩大，必须以精细化管理为方向，从项目村的选择、贫困会员户的吸纳、管理人员的培训、规章制度的建立、协会借款的投放、产业项目的扶持、互助资金的监管等各个环节、各个程序全面进行规范和加强，用精细管理实现精准扶贫，让贫困村和贫困人口在精准化扶贫中享受到改革发展的成果。

再次，滚动发展是核心。在贫困村设立互助资金，目的是建立民有、民用、民管、民享、周转使用、滚动发展的生产发展资金，核心是要通过资金滚动，扩大协会资本金，最终使互助资金协会步入自我积累、持续发展的轨道。

目前，商洛市互助资金协会平均资本金在26万左右，受制于资金总量少、覆盖面小、借款额度低等因素的制约，绝大多数协会年占用费收入只能勉强维持运行开支，只有丹凤县梅庄村、南坪村、商州区甘河村等少数借助中省奖励、资金总量达到50万元左右的协会，每年可从占用费结余、收入结余中转入1万元左右用于扩大资本金。

当前，互助资金在经历了2006—2008年小范围探索试点、2009—2012年较大规模的政府强力推进阶段之后，已进入到了规范提高阶段，针对互助资金协会发展不平衡、自我积累能力弱的这一实际，应该采取提高入会率、增加基准金、以奖代补、调整撤并协会、到户贷款贴息补助等方式，多渠道增加协会资金总量，为其滚动发展创造条件。

最后，防控风险是关键。互助资金的管理方式实行协会自我管理，借款主要以农户联保的形式发放，加之目前项目村班子、协会班子和入会农户的素质和能力还达不到项目设计的理想状态，势必就存在较大的自然风险、市场风险和道德风险，也极有可能出现呆账、坏账损失，如果资金安全出了问题，一切均无从谈起。

对此，我们必须建立健全监督检查机制，老办法、新手段一起用，通过日常督查、专项核查、规范整改、财务决算、信息录入等手段，加强协会外部资金监管；通过合理限定会员互助金交纳规模、控制资金使用率和周期借款户比例、组成联保中心组、提高逾期借款占用费率、提取风险准备金等方式，强化协会内部风险控制，构建起体制内与体制外相结合的资金监管体系，确保互助资金安全高效运行。

今后一个时期，商洛市扶贫互助资金项目工作将紧紧围绕“加强监管，培育典型，试点创新，稳步发展”的总体思路，以增加贫困群众收入为目标，以扶持贫困村、贫困户发展生产为重点，进一步强化项目管理，规范协会运作，提高扶持效果，创新发展模式。

第一，继续规范协会运作。实行借还款“一卡（折）通”制度，会员借还款在协会办手续，在信用社领还现金，协会资金专户管理，封闭运行，减少资金运行风险，确保资金安全。实行协会年终决算制度，以县为单位对上年度协会运行情况集中进行财务决算，建立县级年度互助资金决算资料汇编，全面准确掌握各协会运行实际情况，强化对扶贫互助资金项目的实施管理。继续规范协会借还款程序，严格按照会员申请、小组联保、理事会审批、监事会审查、签订合同、公告公示、发放借款的程序运作，建立完整的审批档案资料。继续规范协会财务账务管理，健全总账、明细账、分户账、现金日记账和银行日记账和原始单据凭证，清楚反映互助资金运行情况和资金使用管理情况。

第二，强化协会内外监管。继续加强协会内部监管，采取定期检查、日常督促、报表统计、软件管理等办法，强化对协会的监管。国家互助资金管理软件推广县，按照中省要求及时录入、审核和上报协会运行数据，准确掌握和提供协会运行情况。着力加强协会外部监管，采取县区扶贫开发领导小组与镇扶贫开发领导小组签订目标责任书的办法，落实镇一级互助资金监管责任及具体责任人，充分发挥镇一级对协会日常工作指导、资金运行监督的作用。采取开展第三方评估的办法，聘请会计事务所、审计事务所的财务专业人员对互助协会资金运行和账务管理进行综合评估。

第三，提高项目扶持效果。一是突出项目村产业发展，以加快贫困村产业发展为重点，把协会资金主要用于项目村区域产业培育和发展上，重点扶持种植业、养殖业及小型加工业，充分体现互助资金项目在培育产业中的重要作用。二是突出贫困户增收，以增加贫困户收入为宗旨，把协会贫困户会员的受扶持情况、增收情况作为衡量协会扶持效果的重要指标，优先扶持贫困户会员，帮助贫困户选择发展项目，提供技术服务，加快项目村贫困户增收脱贫。三是突出协会管理人员素质提高，以提高贫困群众自我管理、自我组织和自我发展能力为目标，加强对协会管理人员的培训和指导，通过协会管理人员参与协会管理日常事务，不断提高自身综合素质，实现向新型农民的转变。

第四，激活县级工作动力。继续实行优秀村奖励制度，对协会机构健全、运行较好、效果明显、发展能力强的优秀互助资金项目村实行以奖代补，扶持加快发展壮大。开展互助资金优秀县评奖活动，根据年度互助资金项目检查情况，对互助资金管理规范、扶贫效果明显的县级扶贫部门，采取以奖代补形式给予奖励；对在互助资金项目管理中作出突出贡献的先进个人予以表彰。实行新增互助资金项目集中布局办法，新发展互助资金项目村集中向对互助资金项目认识程度高、管理水平高、工作力度大的“两高一大”县安排，提高整体水平和扶贫效果。

第五，不断深化创新试点。深入推进现有试点项目，扎实开展镇安县云盖寺镇花园移民小区互助资金省级创新试点；继续实施商州区互助资金项目与到户贷款项目结合市级试点。各县区还要积极探索适度扩大协会资金规模试点，扩大资金扶持面，加快协会发展壮大，寻找解决制约互助资金项目发展的有效办法。围绕进一步强化互助资金监管，商洛市计划明年聘请中介机构对2—3个县的互助资金项目进行以规范财务管理为目标的第三方评估试点，不断探索强化协会外部监管的新途径。

（作者单位：陕西商洛市扶贫开发局）endprint