陕南搬迁的理想与现实

10年，搬迁近240万人，接近三峡移民数量的2倍，投资近1100亿元——作为建国60多年以来，涉及人口最多的一个区域经济、社会发展项目，陕南移民工程的意义绝不是几个数字能概括得了的。

一位在安康从事扶贫工作近30年的老干部曾这样说：“对于多灾多难的陕南地区而言，易地扶贫搬迁工程足以与废除几千年来的农业税政策相提并论。”

老干部的评价并不为过。并且，陕南移民工程与以往单纯的贫困救济不同，这是一次彻底的搬迁。“搬迁不仅仅是让群众改变居住的环境，更重要的是让他们改变一种生活的方式。”陕西省委书记赵正永曾经说过。

陕西举全省之力能否如期完成如此规模巨大的移民工程？能否为中国的避害移民工程提供一个成功的范本？大移民会否引发一系列新的生态、社会问题？搬迁是否是远离地质灾害的最佳抉择？

按照国务院扶贫办提供的资料，2001-2010年，我国易地扶贫搬迁的总数量为780万人，保持这个进度，那么未来每3个扶贫移民就有1个在陕南。已经开始并进行中的陕南移民大搬迁，答案远未揭晓，任重而道远。

灾难后艰难起步

陕西省为何提出如此大规模的移民？大部分解读认为起因于发生在2010年7月的陕南大洪灾。

2010年，安康市“7·18”特大泥石流灾害后的第三天，时任陕西省代省长赵正永去安康现场考察，站在汉滨区七堰村吞噬了多名遇难同胞的泥石流废墟旁，他第一次公开提出将受到地质灾害威胁的山民搬迁出去的想法，“要让灾区民众能到更安全、便利的环境中生活”。

那次灾难，七堰村共有12人死亡，17人失踪，几十个院子被深埋进了四十余米深的泥石流下。

“灾害让省政府下了决心。”陕西省国土厅一位参与规划制定的官员说，在2010年12月方案原则获批的那次省政府常务工作会议上，赵正永曾感慨，“一个村子二十多人瞬间就被埋了，很痛心”。

此后，七堰村的灾难成为当地官员接受采访时引用最多的例子。但事实上，在陕南的240万移民计划中，因为地质灾害、洪劳灾害的避灾移民数加起来不到三分之一，近半数属于扶贫移民。

据陕西省国土厅资料显示，240万移民计划中，因地质灾害避险移民搬迁49.16万人，洪涝灾害避险移民搬迁32万人，扶贫移民搬迁116.6万人，生态移民搬迁46.88万人。分别由陕西省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省林业厅牵头负责，工程搬迁由建设单位具体实施。

陕西省国土厅的资料中还显示，从2001至2010年的10年间，陕南地区共发生地质灾害两千多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460亿多元。仅去年就新增地质灾害965起，导致88人死亡、138人失踪、6人受伤、49万间房屋受损、4.9万公顷耕地损毁。

压力有多大动力就有多大

陕南避灾扶贫移民搬迁工程自2011年5月实施以来，在3年多时间里已将20多万户70多万人从秦岭滑坡等危险区域搬迁至山下安全地带。由于陕西省将过去的就地安置为主改变为靠城、靠镇、靠园区集中安置，从而催生了一大批公共服务均等化的“新社区”。

根据规划，陕西省10年内将搬迁陕南危险和贫困地区居民240万人，需要投入1100亿元左右。而陕南地区28个县区中有21个属于国家或省级贫困县，属于典型的吃饭财政，地方政府和群众个人筹资压力较大。

为解决这一问题，陕西省政府在建房资金的筹措上采取政府兜底、群众封顶、让群众少拿钱或不拿钱的办法，按人均25平方米的标准为搬迁群众提供基本住房保障。实施集中安置的搬迁户按照不同的户型面积分别负担1万元、2.5万元和4万元，其余资金由各级财政补助，并整合项目资金统筹解决。搬迁群众中的特困户、五保户和孤寡老人按照规定面积由政府免费提供住房。分散安置按每户3万元的标准予以补助。

这些政策极大地调动了当地群众自筹资金实施搬迁和集中安置的积极性。陕南移民搬迁以避灾为主、兼具扶贫与发展任务，之所以进展顺利，一方面是农民搬迁愿望强烈；另一方面是陕西省通过创新搬迁新模式，初步破解了资金困局和移民“搬得出、稳得住、能致富”的难题。有专家认为，这种看似违背规律的“倒逼”法只要引导得当，完全可以成为贫困地区加快城镇化进程的有力推手。

自从避灾扶贫搬迁工作在安康市启动实施以来，市委、市政府和各级各部门就把这项工作作为重大的民生工程、发展工程和富民工程，高度重视，全民动员，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，明确各相关部门的职责任务，形成了上下一心、左右配合、群众参与的良好局面，推动了全市避灾扶贫搬迁工作健康快速发展。

从安康市扶贫局提供的资料中可以看到，过去一年全市对于这次避灾扶贫搬迁工程的推动力度有多大。用安康市扶贫局局长冉立新的话说：“2013年是实施避灾扶贫搬迁安置工作的第三年，也是规范提升的关键年。”

年初安康市委、市政府先后召开了市委常委会、市扶贫开发领导小组会、市政府常务会，专题研究全市避灾扶贫搬迁工作，并于4月初在旬阳县召开了全市避灾扶贫搬迁工作现场会议，对避灾扶贫搬迁工作进行了全面安排部署。

4月中旬，市政府又召开了全市避灾扶贫搬迁规范管理工作会议，重点围绕避灾扶贫搬迁工作规范管理、破解难题、提升水平等重点工作作了专门安排，并从相关部门抽调领导和工作人员成立了规范调研、规划指导、工作推进三个工作组，对当前工作中存在的项目管理、资金管理、规划管理等七个方面的问题进行规范，全面提升避灾扶贫搬迁工作质量水平。

5月底，市政府召开了由县区长、市直有关部门主要负责人参加的避灾扶贫搬迁工作点评会，针对2012年度省核查验收中市县配套资金、建房进度、基础资料等问题进行了逐项研究，市委办、市政府办联合下发了《关于立即对避灾扶贫搬迁工作存在问题进行整改的通知》，督促各县区限期整改到位。endprint

6月初，经过市县政府精心筹备，召开了省政府项目对接会，经省核查确认，共编报基础设施和公共服务项目2000余个，总投资达30余亿元，目前这些项目已通过省政府会议纪要的形式予以确认，由相关厅长、市长、县区长三方签订了责任书，逐步配套到位。

8月初，省委书记赵正永、省政府庄长兴副省长亲自带领省级相关部门，在安康市召开了由市委书记、市长，县区委书记、县区长及市级相关部门主要负责人参加的避灾扶贫搬迁工作点评会。在视察了白河、镇坪部分集中安置社区后，赵正永对安康的避灾扶贫搬迁工作给予了充分肯定，同时也指出了工作中存在的问题和不足。会后，安康市政府立即召开了全市领导干部大会和推进落实工作座谈会议，进一步整改存在问题，规范项目管理，提升搬迁安置水平。

山穷地薄的现状

据当地扶贫局一位工作人员介绍，由于安康地处秦巴山区的南北气候过渡带，极端天气多，加上山势陡峭，泥层薄，因此极易产生洪涝、泥石流等灾害。

1949年以后，安康地区每年在救济灾民、灾后重建以及零星的搬迁工程中投入巨大。但仍是年年救灾，年年受灾，政府也一筹莫展。自1998年至今，各类扶贫移民、生态移民，危旧房改造等就达到10万户。按每户20万左右的成本计算，12年，光改造、搬迁等就花费了200亿。

通过整合资源进行大规模的移民搬迁，是能够彻底改善山区居民生存与发展的“治本之策”，但核心的问题是政府补助建房的资金如何安排。

规划中，陕南地区移民搬迁安置共需投资1109.4亿元，其中移民建房投资772.2亿元，基础设施、土地整治、公共服务及其他投资等325.1亿元，自主迁移投资12.1亿元。

按照规划，建房投资的772.2亿元中，村民自筹715.9亿，省级财政扶持资金每年2亿，十年20亿，按5：5的比例市县两级地方再配套20亿，另外再争取中央财政资金20亿。此外，规划还建议西安、宝鸡、咸阳等市“对口支援”8.4亿元。

“事实上，政府用于补助村民建房的资金仅60多个亿，真正的大头，还得村民自己出。”一位看到规划的移民户说。

按照规划，政府出的大头是基础设施和公共服务设施建设的325.1亿，但这一笔资金同样令基层官员为难。按规划，这是由省发改委、建设、民政、扶贫、水利、交通、国土、电力、农业、林业等相关部门“本着积极支持”的原则，通过项目建设的方式解决，说白了，就是让各部门分摊。一位了解内情的安康市官员介绍，省政府的思路是，整合原本分散在各个部门的各类搬迁资金，集中起来办大事。但中央每年通过各部门下来的资金都有专门预算，超出的部门怎么办？

按规划，安康十年要搬22万户，平均一户补3万，要66个亿，其中特困户（增加2万补助）按20%的比例有4.4万户，需要再加8.8亿。加上基础设施大概有115个亿需要政府买单，平均每年十个亿。按照目前省级和市县各负担50%算，安康一年至少要拿5亿，但现实情况是，安康很难拿得出这笔钱。

安康市扶贫办工作人员刘年喜说：“陕南最大的问题就是缺少集中安置的平地，多数要改河、填沟、挖山或占用基本农田来解决，投入大、成本高，费时费力。基础设施和公共服务都是捆绑项目解决，不纳入房价范围，尽量减少搬迁群众的支出，尽管如此，搬迁群众仍需不小的投入。基层政府和搬迁群众压力一样大，因此我们一再需要中省支持。”

所以，安康市向上级政府提交的书面建议中，提出的第一条就是，“要加大中央财政统筹资金和省级财政扶贫资金，以及对口资金的扶持力度。”

在今年年初陕西省发改委发布的《关于增报2014年易地扶贫搬迁工程建设建议的通知中》中，在已上报的搬迁规模基础上，再拟申请增加国家易地扶贫搬迁资金30000万元，其中：汉中市4200万元、安康市4200万元、商洛市3900万元、宝鸡市2300万元、咸阳市2800万元、西安市500万元、渭南市3200万元、铜川市2600万元、延安市3500万元、榆林市2300万元、韩城市500万元。其中工程概算总投资按人均不超过2万元计算，国家补助标准人均控制在6000元以内，其中4000元用于搬迁群众建房补助，其余资金用于搬迁安置点的基础设施建设。

牵头负责陕南搬迁的陕西省国土厅相关负责人在接受媒体采访时曾表达，希望规划能够上升到国家层面，请求国家发改委予以立项，相关部门能制定特殊政策，给予政策、资金方面的扶持。endprint