地形地籍测绘项目精细化管理研究与实践

胡大国，曾广鸿

(1.广州市国土资源和房屋管理局，广东 广州 510030；2.广州市房地产测绘院，广东 广州 510030)

地形地籍测绘项目精细化管理研究与实践

胡大国1，2，曾广鸿1

(1.广州市国土资源和房屋管理局，广东 广州 510030；2.广州市房地产测绘院，广东 广州 510030)

针对地形地籍测绘项目的特点，结合广州市中心城区地形地籍成果更新项目管理实践，探讨了地形地籍测绘项目精细化管理的理论和方法。在项目的初期，精心设计整个项目的管理构架，引入过程监理和数据建库机制；在项目实施中，成立联席工作小组，从技术审核、进度控制、质量控制等方面提高项目的执行力；通过周期性沟通协调、人员及设备投入核查、合同约定等手段，有效保障项目的进度和质量，使广州市中心城区近700 km2的1∶500地形地籍成果更新项目顺利完成。

地形地籍测绘；精细化管理；项目监理；质量控制；数据建库

一、引 言

地形地籍测绘项目精细化管理的探讨通常是以项目承担单位的角色进行，很少以项目建设单位的角色对项目整体管理进行探讨。目前，随着资金的增加、作业范围的扩大、生产内容及技术要求增多等，项目管理难度急剧加大，主要体现有以下几个方面：

1)与传统项目相比，地形地籍测绘项目工作量大，数据种类多，常常涵盖地理信息采集、数据建库、三维建模等内容。

2)财政项目工期要求严格，项目进度、资金支付与年度预算一致，项目难以延期。

3)参与实施的单位多，技术水平参差不齐；多方协调工作多、难度大。

4)作业区域广且分散，难以实地执行检查；通讯实效性强、成本高。

针对当今项目复杂、难以控制的特点，引入精细化管理理念，以项目业主方、决策者的角色进行地形地籍测绘项目的管理，能确保项目按期、保质、高效完成。

二、地形地籍测绘项目精细化管理

项目管理，是指项目管理者按照客观规律的要求，在有限的资源条件下，运用系统工程的观点、理论和方法，对项目涉及的全部工作进行管理[1]。精细化管理原本是企业管理的概念，是一种管理理念和管理技术，通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行[2]。精细化特征包括3个方面：①精是做精、求精、追求最优；②细是做细，把工作做细，流程管细；③严就是执行，对制度和流程的严格执行与控制。地形地籍测绘项目精细化管理，是从项目招标开始，以招投标文件、合同为基础，在引入第三方监理和数据建库的基础上，使项目工期准时、质量过硬、成本可控，主要涉及项目设计、管理组织机构的高效运作、投入管理、技术管理、质量控制、进度控制、成本控制等内容，具体如图1所示。

图1 精细化管理组成

1.项目设计精细化

精细化设计项目是成功的基础。地形地籍测绘项目一般包括生产作业、过程监理、成果检验、数据建库、资料归档几个阶段，漫长而艰辛的内外业生产过程，很少受到领导和其他业务部门关注，而数据建库是对全部成果的展示与应用，它将数据应用前置，与其他业务无缝衔接，可弥补传统测绘项目设计上的不足。《广州市测绘管理办法》规定“使用100万元以上财政资金的测绘项目应当进行测绘工程监理”。目前，稍有规模的测绘项目财政预算远超过100万元，因此必须有监理单位实现项目的全过程监理，控制项目进度和质量[3]。

具有过程监理、数据建库阶段的地形地籍测绘项目管理是传统项目的延伸与发展，是地形地籍测绘项目精细化设计的核心。整个项目涉及业主单位、生产作业单位、监理单位、建库单位、档案管理单位等多个单位和部门，其多方关系如图2所示。

图2 项目各方关系图

从图2可知，业主单位与监理单位、建库单位是委托与被委托的关系、授权与被授权的关系[4]。业主单位在项目管理中处于核心地位，沟通协调、整体控制，具有最终决策权，对项目的影响最大。在数据检查中，建库单位与监理单位职能存在部分交叉、重叠，有利于控制成果质量。各个单位的职责见表1。

2.管理组织构架精细化

作为地形地籍测绘项目实施，需要强有力的执行。为提高技术、管理相关要求的传达效率和准确性，从投标文件承诺投入的专业技术人员中抽取少数人员集中办公，成立联席工作组，作为项目的“指挥中心”，起到上传下达的桥梁作用，实现联席工作会议制度与会议纪要的常态化。在抽取人员时，综合考虑职务、专业、学历、职称、性别等因素，其原则是人员稳定，利于项目推进，见表2。

表1 项目各角色职责表

表2 联席工作组成员抽取考虑的因素

3.投入管理

项目的投入是项目产出的保证，没有良好的投入，项目就没有保障，也很难成功。目前，在测绘行业中经常出现投标承诺与实际投入不一致，这要求业主单位必须核查，使人员、仪器设备投入落到实处。当然，核查乙方承诺的投入是一把“双刃剑”，项目开展初期需要核查，督促乙方按标书尽快投入人力、物力，项目正常开展后应减少核查次数，否则可能干扰正常的项目开展。仪器设备的投入主要包括全站仪、GPS接收仪、测距仪、水准仪、计算机、车辆、照相机、打印机、绘图仪等，要求测绘仪器必须在鉴定有效期内，其中车辆不是测绘仪器，但是在项目开展中有重要作用，必须作为设备投入进行核查。

根据Brooks法则[5]，在项目初期必须核查乙方是否按照标书承诺实际投入，以避免项目后期难以追加投入的情况，因此在开展初期核查力度大、效果好。

4.技术管理

(1)技术审核精细化

经过讨论、审核、审批的技术文档是项目开展的依据，为保证技术文档的专业性和可操作性，一般由作业单位起草，监理单位审核，再由联席工作组成员共同讨论，作业单位再根据审核意见、讨论意见修改，最后报业主单位审批，如图3所示。

图3 技术文档审批流程

联席工作小组成员进行专业结构综合，经过“头脑风暴”发散思维讨论，而后统一汇总，使其具有广泛的代表性和可操作性，再经过专家审核，然后报业主单位批准，技术文档予以确定和全面推行。技术文档的审核流程合理、执行严格是项目推进的依据。对技术性强的项目经过专家审核或方案论证后，从技术方面可规避风险[6]。

(2)技术培训精细化

技术培训的目的是项目参与人员熟悉具体情况、基本要求，掌握技术规范、技术要求，在项目实施中正确运用、把握技术要求。技术培训要求必须全员参与、注重效果。为此，在培训的每天上下午进行两次签到，凭有效证件予以核实。培训后从每个单位抽3～5名代表参加考试，人员名单在考前几分钟宣布，以防培训人员无形中“缩水”，达不到全员培训的目标。考试完毕现场阅卷，对各个单位进行考分排名，并一一解读错误，强化培训效果。精细化管理讲究执行力度、讲究细节，细节决定成败[7-8]，每个管理环节都需予以重视。

5.进度控制精细化

招标与项目实施的快速衔接，自中标公告之日起，就可启动工作，项目动员会、技术培训会在公告后应当着手开展。

地形地籍测绘工作随着CORS、RTK、全站仪、AutoCAD、南方CASS等仪器和软件的广泛应用，地形地籍测量及地图绘制的速度有了显著提高[9]，但是地籍调查是非纯技术工作，进度往往难以控制，时间安排相对较长、协调工作尽可能前置。从工序上看，地形地籍测量、数据建库是关键节点，且属于技术工作，进度易于控制，应尽可能缩短工期。

如果不能及时了解项目进展，将无法了解项目进行过程中的变化。定期召开会议，经过酝酿、讨论以会议纪要的形式确定工作进度节点，这是一种有效的工作方式，使项目的开展有据可依，执行更有力度。项目进度控制的方法主要有合同约定、召开工作会议、领导约谈、现场检查、电话催促等方式，前几种管理成本较高，执行力度强，而电话催促具有提示、警示、传递信息及时的特点，若只是加快速度、提高项目执行力，电话的作用值得肯定，而且行政管理成本低，项目管理执行者易于实现。

6.质量控制精细化

确保工程项目的质量，是工程技术人员和项目管理人员的重要使命[1]。控制地形地籍测绘项目质量的方法主要有4种：监理单位的日常监理、业主单位派人现场检查、测绘产品质量监督检验中心成果检验、专家验收。

业主单位授权监理单位根据合同、《技术设计书》及相关技术标准和规范[10-15]检查、监理作业单位的生产过程、作业方案和成果，起到业主方在作业现场管理的替代作用[3]。若监理意见与作业单位的意见发生重大分歧，导致工作无法开展时，需要业主单位最终裁定并形成书面材料，确定如何开展工作。

业主单位派人现场检查属于抽查，防止监理单位、作业单位共同应对业主单位，并可一定程度上预防技术腐败；业主单位对监理单位的检查是监理单位开展监理工作执行尺度的“传导器”，严格执行将在整个项目中产生重大作用，必要时可以使用合同约定的某些惩罚性条款约束监理单位。业主单位始终是以地形地籍测绘项目管理主体身份执掌项目的决策权，并承担着工程失败的风险[4]。

测绘产品质量监督检验中心的检查基本上可以衡量项目的整体质量，若审批合格，才能进行专家验收，完成项目质量的最后一道关口。

7.项目合同(成本)控制

地形地籍测绘项目管理以合同为主线进行，合同的签订必须依法依规，有利于项目的开展和完成。对于财政资金项目来说，合同签订后，项目的总金额完全确定，业主单位很难重新申请财政经费，项目开展的所需培训、检查、验收等费用在合同中明确规定由乙方承担，避免项目执行中需重新申请部分款项。

对于项目承担单位来说，顺利得到合同规定的款项是其重要目标。从某种意义上说，款项的支付是项目推进的源动力。作为财政资金支付，在项目到达阶段性目标后，需监理单位出具监理报告，认定项目实施已到达付款的要求，经过业主单位核查或组织专家验收或者资料和成果归档后，支付合同相应款项。

三、地形地籍测绘项目精细化管理实践

1.项目概况

广州市中心城区1∶500地形地籍成果更新项目由广州市国土资源和房屋管理局组织实施，作业范围为荔湾、越秀、海珠、天河、黄埔、白云6个区，地籍区108个、地籍子区663个。项目内容主要包括更新巡查、1∶500地形地籍测量、地籍调查、数据建库，并且与广州市公安局联合开展门楼牌、街路巷、路灯杆、警务管辖范围调查与采集。项目预算金额超过3000万，按照作业区域划分11个标段，通过公开招投标确定11个生产作业单位、1个监理单位、1个建库单位，其中监理单位是联合体，需具有测绘产品监督检验资格。项目总工期为2年，其中包括项目招投标等前期工作，实际用于开展项目的时间大约1年4个月。

2.项目投入及成果

项目投入专业技术人员500多人，其中高级职称人员约占8.0%，中级职称人员约占17.8%。投入GPS接收机、全站仪、测距仪近300台，计算机、打印机及绘图仪300多台，车辆近40台。这种投入相当于一个甲级测绘单位的全部投入。项目实际完成1∶500地形地籍更新测量697 km2，数据建库更新面积1078 km2，新增调查宗地5万多宗，数据建库宗地总数60万多宗，门楼牌调查58万多条，门楼牌控制范围采集44万多个，街路巷调查5万多条，采集路灯杆6万多个。

3.项目的进度和质量

项目招标于2012年9月完成，10月正式启动，2013年11月验收通过，项目实施为期约1年2个月，如期完成了项目任务。项目监理按照合同及相关技术标准和规范[10-15]的要求进行，第三方监理单位进行内业检查100%，外业检查大于20%。经福建省测绘产品质量监督检验中心检验，项目成果批合格。

四、结束语

1)地形地籍测绘项目的实施内容和技术要求不断增多、作业区域变广，资金量也在增加，引入过程监理机制和数据建库机制进行精细化设计项目，可以大幅减轻业主单位缺少专业技术人员进行内外业督察和检测的情形，是项目成功的基础。

2)成立联席工作组，定期或不定期召开工作会议，形成书面会议纪要或文档作为项目执行的依据，对项目的推进具有关键作用。

3)引入精细化管理理念可以加快地形地籍测绘项目进度、提高成果质量。尽管关于精细化管理理论及建设处于探索和研究阶段[2]，但通过项目精细化管理实践积累经验，也是未来的发展趋势。

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Research and Practice of the Sophisticated Management of Topographic and Cadastral Surveying and Mapping Project

HU Daguo，ZENG Guanghong

P208

B

0494-0911(2014)11-0102-04

2014-02-13

国家科技支撑计划(2013BAJ13B00)

胡大国(1972—)，男，湖南张家界人，高级工程师，主要从事土地调查和测绘项目技术管理工作。

胡大国，曾广鸿.地形地籍测绘项目精细化管理研究与实践[J].测绘通报，2014(11)：102-105.

10.13474/j.cnki.11-2246.2014. 0374