上海自贸区正式挂牌起步满两个月,“负面清单”俨然已成为中国经济改革的最热门词汇。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出:“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”
这无疑是一项意义重大的突破,它意味着市场开放扩大以及投资管理体制和管理方式的重大改变,如能落实到位,则会大大推进我国的市场开放,撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式。
法无禁止即合法
所谓负面清单(Negative List),相当于投资领域的“黑名单”,其中要列明针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施,或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施。换言之,只要是没有明确限制或禁止的领域,投资可自由进入,“法无禁止即合法”,这是政府经济管理思维的重大突破。
此前,中国对外商投资的管理一贯为设置正面清单,即外商投资参照国家发改委、经贸委和外经贸部联合发布的《外商投资产业指导目录》开展。这份“白名单”中明确了鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目,但外商即使是投资鼓励类项目,亦需要经政府相关部门的审批。
由“正”转“负”,深刻见证了中国改革开放的深化。
目前全球投资规则谈判代替贸易规则谈判成为主流,双边和区域自由贸易协定谈判如TPP(《跨太平洋伙伴关系协议》)、TTIP(《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》)等,已经取代WTO成为全球投资规则重构的主要平台。规则谈判的目标也从关境外向关境内转移,从关税等问题转移到国内投资准入等规则的改革。因此自贸区的建设,就必须建立符合国际化、法制化要求的跨境投资和贸易规则体系。
负面清单模式正体现了上海自贸区建立的意义——先行先试,使试验区形成与国际经贸通行规则相互衔接的基本制度框架,成为我国进一步融入经济全球化的重要载体。
政府与市场边界的重新界定
上海自贸区正式挂牌后,2013版负面清单当即公布。尽管190条特别管理措施显得有些保守,但其对外商投资的管理方式由“白名单”转“黑名单”,将使市场发挥更大作用,是一次对政府与市场边界重新界定的制度变革,值得称赞。
在上海自贸区内,外商投资项目由核准制改为备案制,手续大大简化。对于未列入负面清单的外商投资一般项目,企业注册时间从目前全国平均的29天缩短到4天。“也就是说,除了负面清单列表上的行业,外资想入驻直接去工商局就可以了,不再需要发改委和外经贸主管部门审批。”对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇称。
此外,核准制改为备案制也意味着管理将从事前审批改为事中监管和事后处罚,这将压缩政府部门在核准项目过程中寻租的空间,降低政府行政成本与可自由裁量空间,有利于使政府在市场活动中的角色从参与者向监管者归位。
负面清单是清晰的、简明的、公平的,因为告诉了什么不能做,除了不能做的其他都可以做。
国务院发展研究中心副主任刘世锦称:“以前实行正面清单,经济活动需要批准,但在充满活力的市场经济中,可以做什么很难完全说清楚,且非常不确定。”而负面清单有利于解决产能过剩,以前政府审批中的鼓励性项目造成产能过剩,并在一定程度上破坏公平竞争。因此要让负面清单变短,这样可比以往正面清单的自由裁量权小,相应提高政府效率和透明度,寻租和腐败机会也会相应减少。
以往,打着“宏观调控”旗号的审批手段总是无孔不入,给中国经济转型升级带来很多问题。负面清单划定“禁区”以后,不仅能给企业以明确的导向,也从根本上和制度上实现简政放权,政府管理体制上的变革跨出了重要一步。这不仅与中国新领导层简政放权、激活市场的思路一脉相承,更是对接国际高标准投资和贸易规则体系的必由之路。负面清单这一创新模式非常具有向全国推广的意义。
不过,2013版负面清单并不完美,这也是共识,上海自贸区管委会常务副主任戴海波在挂牌之日就表示,在负面清单的制定上,“我们是小学生”。
徐淮根据《东方早报》《新京报》《中国经济导报》、财新网等综合编辑。
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