推进农民市民化的高质量城镇化

王虎　张振飞

【摘要】城镇化是我国未来经济增长的重要推动力量，将逐步改变我国二元经济结构状况，推动我国经济又好又快发展。农民市民化是城镇化的核心内容之一，是高质量实现城镇化的重要因素，亦是金融助力城镇化发展的关键环节。本文主要分析金融支持城镇化的着力点和切入点，支持城镇化发展的瓶颈及应对措施。

【关键词】城镇化 农民市民化 金融

引言

城镇化是农民人口向城镇转移、产业向城镇聚集、城镇数量增加和规模扩大的一种历史进程。党的十八大报告指出：“堅持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能。”{1}这说明城镇化并不是一个孤立的发展过程，它是一项涉及政策、法律、制度、财政、金融等多方面的系统工程，涉及到社会保障制度建设、土地制度、环境和耕地保护政策、城市管理等多部门的工作。{2}

金融作为配置资源的平台，虽不可能独担重任，但是农村城镇化建设资金缺口巨大，金融支持城镇化建设必须寻找好着力点和切入点才能更好地支持发展。对我国来说，城镇化需要解决的一个重大问题是如何实现农民的市民化，在这一过程中，需要吸收多少农民到城镇来，让他们干什么？生产什么？市场又在哪里？能得到多少社会保障？这也正是金融机构参与城镇化建设发挥作用的关键环节，也是提高城镇化质量的关键所在。本文拟从金融机构在苏州的实践视角浅析金融如何在城镇化这一发展浪潮中支持“农民市民化”，从而推进高质量的城镇化发展。

一、概述

（一）城镇化概念

从层级体系的角度看，当今城市化主要可分为三种形式：一是以县城（县级城市化区域）为中心的城镇化，二是以大中城市（区域性城市群）为中心的城市化，三是以国际大都市（世界级城市群）为中心的都市化。{3}它们分别代表了农业人口和资源三种不同的流动和集聚方式，并对不同层级的城市生产生活方式、社会组织结构、文化审美趣味产生了举足轻重的影响。

目前以“城镇化”这一概念来描述中国城市化，主要原因有两个：一是在国家战略层面看，中国是传统的农业国家，至今“三农”问题仍相当突出，其中很多新问题、新矛盾都和城市化进程的影响直接相关，同时也必须承认，在未来相当长的一段时期内，农业人口、农村社会、农民生活方式的城市化及其质量，仍是决定中国现代化进程成败的关键要素与根本性矛盾，就此而言，在国家战略中使用“城镇化”概念，表明了国家对中国农村发展的高度重视和重大关切。二是从理论谱系的角度看，则与我国城市社会学长期形成的“乡土中国”学统密切相关。在中国社会学的百年历程中，主要是由于城市化水平低等现实原因，以费孝通先生的中国本土社会学理论与方法为代表，其研究和关注的重点长期凝聚在乡村与小城镇上。{4}

因此，本人认为应当从广义上去理解“城镇化”的概念，它包含了Townization（城镇化）、Urbanization（城市化）、Metropolitanization（都市化）三个层级体系，正如十八大报告以及李克强总理在今年两会期间答记者问时再一次强调的城镇化“要大、中、小城市和小城镇协调发展，东、中、西部地区因地制宜推进。”{5}只有这样，才能完整准确的把握“城镇化”战略的内涵，以实现对我国层级复杂、形态多元的城市化进程的科学引领和指导。

（二）城镇化的战略意义

城镇化已经上升为国家战略，它是扩大国内需求的战略重点，我国城镇化蕴含着巨大内需空间，是扩大内需的最大潜力；它是促进城乡一体化发展的必然途径，有利于逐步改变城乡二元结构格局；城镇化是带动区域经济协调发展的重要动力，在中西部一些资源环境承载能力较强的区域培育发展新的城市群，有利于带动中西部地区经济发展，促进我国区域经济协调发展。

（三）世界各地城镇化概况

1.欧美。美国作为当今世界城镇化水平最高的国家之一，政府通过大兴基础设施、推进技术革命、健全社会保障等措施使其城镇化率已经达到90%左右。在欧洲城镇化发展过程中，与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素自由流动和配置，市场机制发挥了不可替代的主导作用，也为现代工业文明打下了基础。因此，城镇化既是经济发展的必然结果，又是推动经济发展的动力。{6}

2.拉美。20世纪七八十年代，随着结构主义的兴起，拉美国家大量进行不成熟的产业升级，大力发展城市建设。在自由主义的影响下，经济发展完全靠市场调节，而不完善的金融体系无法自动遏制金融主体的盲目逐利，拉美虚高的经济泡沫被越吹越大。过度的城镇化使得城镇无法吸纳过多的劳动力，失业率居高不下，农业人口大量减少，农业现代化进程缓慢进而无法支持工业发展，经济陷入衰退的泥潭。

3.中国。截至2012年末，中国建制镇数量增加至19881个，中国城镇化率达到52.57%，同比增加1.3个百分点，有超过一半的人口居住在城镇，这标志着我国社会形态由乡村型转为城市型。{7}单纯从人口城镇化率看，中国于2011年首次突破50%大关，开始进入到一个新的城市时代，但从生活方式标准看，大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及县改区{8}中存在的大量农民，虽然被统计为城镇居民，但这类群体并没有真正融入城市，其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。因此，虽然中国城镇化率突破了50%，但仍然存在着大量被城镇化的人口以及低质量的城镇化区域，这是中国城镇化进程亟待解决的问题。

苏南地区通过发展乡镇企业，走的是一条先工业化，再市场化的发展路径。以苏州为例，1978～2012年，苏州市城镇化水平从16.7%增加到72.3%，年均增长2.3个百分点，走在全国的前列。

二、金融支持农民市民化

在明晰了城镇化的概念后，我们需要明确在这一进程中金融机构扮演着怎样的角色，如何在这滚滚发展浪潮中以自己的优势发挥出最大的作用。

中央农村工作领导小组副主任陈锡文说，城镇化必须处理好三个问题：粮食安全、保护耕地、农民市民化。金融机构虽然不能解决政策、法规等层面的问题，但可以从自身职能和特点出发，结合城镇化发展中的资金需求情况{9}，在重点融资领域选择上寻找到了交集与契合点，以下对城镇化建设中重点支持的基础设施、产业发展和民生工程等三方面融资领域展开分析。

（一）基础设施建设是农民市民化的重要基础

城市基础设施建设是城镇化发展的主要内容。城市基础设施项目具有超前性、社会性、公益性，并具有资金投入量大、建设周期长、沉没成本高、需求弹性较小等特点，需要建立特殊的投融资体制和借款、偿债机制。金融机构在与地方政府、借款企业等有关各方不断探索的基础上，通过政府组织增信，促进信用建设、制度建设和市场建设，控制和管理风险，支持地方经济发展。

金融机构城镇化进程中支持的基础设施项目融资领域可以划分为城镇基础设施、农村基础设施和产业园区基础设施等建设融资项目。主要包括道路交通、湖泊整治、农田水利、市政设施等城乡基础设施工程以及“九通一平”{10}、园林绿化等产业园区建设工程等。

（二）产业发展是农民市民化的核心动力

城镇化必须有产业支撑，如果脱离产业支撑，没有产业发展需要，为了城镇化而城镇化，实际就变成了“造城”运动。近年来，随着金融危机的爆发、能源和大宗物资产品价格上涨和人民币升值压力，国内纺织服装、机械制造、冶金材料等传统产业面临着国内外需求不足、整体竞争激烈的严峻发展形势。以苏州为例，外向型经济为主的传统产业也面临着巨大的发展压力。2011年苏州市产业结构中，传统产业占制造业总产值比例依旧高达61.9%，面临着巨大的产业转型升级压力，亟须协调需求结构、产业结构和要素投入结构，转变经济增长方式。目前需要着力调整产业结构向轻型化和高端化方向发展，着力推动要素投入结构从物质投入主导向依靠创新驱动转型。

产业发展项目可具体划分为产业转型升级类项目和现代农业类项目。产业转型升级融资领域包括制造业、服务业转型升级项目和“十二五”规划相关的重点支持项目。金融机构在苏州市现代农业融资领域的支持重点包括积极发展高效农业，着力关注现代农业示范区、优质粮食产业基地、特色牧业基地和特色园艺基地的建设；关注和支持农产品精深加工和现代流通业，培育壮大一批产业关联度大、市场竞争力强、辐射带动面广的龙头企业；支持农业科技创新，加强农业标准化和农产品质量安全建设。

（三）民生工程建设是农民市民化的重要保障

城镇化建设，关键是质量。人的城镇化、农民的市民化是城镇化的核心，权益保障和产业支撑是其最重要的两个支点。如果农民进了城，却难就业、难落户、难上学、难看病，这样的城镇化只是“夹生饭”。正因如此，中央反复强调，在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是质量。以“增强国力、改善民生”为使命的开行，在助力城镇化进程中，更是要大力推进民生工程的融资支持，保障农民真正享受到市民的待遇，实现农民在生产生活方式上和享受福利待遇上的“城镇化”，实现由“乡”到“城”的真正转变。

在民生工程领域，金融机构应该重点支持城乡一体化的小城镇建设和新农村建设，主要包括中小企业发展、保障房建设以及职业培训、教育、医疗、卫生、养老、公共文化等社会事业工程。其中在苏州乡镇现实的就业格局下，农民工职业培训与教育对于有序推进农民转移人口市民化，加快实现城镇化进程具有非常重要的意义。

三、金融支持建设的瓶颈及应对

（一）金融支持城镇化建设的瓶颈

1.政府融资平台。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。{11}在城镇化进程中，地方政府融资平台承载了大量基础设施建设的任务，它们所发挥的作用毋庸置疑，但由于地方融资平台过度膨胀和缺乏自我约束等问题，中央政府对平台贷款的风险高度重视。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确，地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。2012年银监会地方政府融资平台贷款风险监管工作会议指出在当前国际金融危机仍未结束、世界经济复苏尚不明朗、国内经济增速有所放缓的形势下，要全面客观地认识地方政府融资平台贷款面临的债务到期、平台重组和抵质押品价格波动等风险和问题，进一步加强平台贷款风险監管，深入推进清理规范工作。继2012年底财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）后，2013年银监会又发布《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号），提出严格新发放平台贷款条件、严格控制平台贷款投向、强化贷款审批制度等一系列要求，这对于金融机构融资支持地方城镇化建设提出了新的课题。

2.担保资源匮乏。信用担保体系是保障市场经济主体融资的重要手段。由于多数民营农业担保公司存在资信评级水平较低的问题，在城乡一体化发展中民营担保公司亟须强化资质管理，保障融资安全，防范金融风险。

农民抵押物匮乏、信用体系缺失、贷款风险大是广大农村区域金融资源配置缺乏的瓶颈所在。农民重要的生产生活资料，如土地承包权、林权、住宅，由于产权所限，难以抵押、流转。

（二）金融支持城镇化发展的战略措施

1.建立综合金融服务体系。金融机构应致力于建立健全支持提升城镇化质量的综合金融服务体系，制定与城镇化发展相匹配、发挥自身优势的特色发展战略，建立科学有效的激励约束机制和内部控制制度，通过提供综合的金融服务实现业务和收益的平稳增长。同时根据城镇化建设对金融的多元化需求，加大对业务、制度、产品等方面的创新力度，提供多元化的服务，在贷款对象、期限、抵押担保、用途等方面要适应新的形势，不断增加产品种类，满足城乡一体化建设的资金需求。{12}继而在推进市场建设、填补市场空白、培育良好市场环境基础上通过银团贷款、联合主承销等业务的同业合作，引导金融资本广泛参与城镇化进程。

2.推动融资平台规范发展。在当前平台监管政策和市场条件下，积极拓展融资平台市场运作空间，推动融资平台做大做强，完善融资平台运作机制和治理结构，引领融资平台在城镇化进程中发挥重要作用。对于有经营性收入的城镇化项目，引领社会各方主体尤其是民营经济主体参与其中，按照特许经营模式以BOT、PPP、TOT等模式开展项目建设和运营；针对政府融资平台运作效率低、投资回报差、监管缺位、法人治理体制不健全等弊端，借鉴国内外比较成功的投融资项目的市场化运作模式，引导建立适合地区特点，具有可操作性的、风险可控、渠道多样、效益显著、操作规范的地方政府融资平台市场化运作模式，建立权责分明、层次清晰、制度完备、相互制衡的地方政府融资平台的企业化治理模式。

3.积极推进信用建设。（1）发挥现有担保平台作用。为了推进城乡一体化综合配套改革，全国各地多个地市设立了国资背景的中小企业担保投资有限公司、信用再担保有限公司等，同时，多个县市也积极设立了地区农业担保有限公司。这些市场化的国有担保平台信用较高，成为了城乡一体化发展的重要资源，是金融机构支持城乡一体化发展、小城镇建设和现代农业园区发展的有利条件。（2）探索抵质押担保方式。银行业、保险业等金融机构应该同政府积极整合城乡一体化发展相关的政府、财政、金融、保险、资本市场等政策及资金资源，形成合力共同解决城乡一体化建设担保难、贷款难问题。第一，大力推进由政府协调组织，财政、农户以及企业共同出资的担保公司，扩大农村互助担保组织规模，为农民增收、农村经济发展和解决农业产业的弱质问题提供专业化的配套服务；第二，积极探索实行订单担保、应收账款质押、公司为农户担保、仓单质押以及农业动产抵押等多元化担保方式，化解城乡一体化建设融资“瓶颈”制约；第三，建议政府出台城乡土地使用权方面的相关地方规章，构筑城乡土地产权流转体系，在不违反国家法律法规的前提下，明确规定农村土地使用权可以抵押、出让、继承、出租、入股等流转形式，切实增加农民可用抵押物。

四、结论

2012年3月28日，李克强总理考察了苏州古里镇项目，并对古里镇这种中心镇城镇化发展方向和模式给予了肯定。在调研中，总理充分肯定了苏南地区城镇化建设的三条经验：一是中心镇的城镇化，城镇化并不是要大面积地把小村庄变为小城镇，而是直接在中心镇城镇化，实现农民市民化，具体措施就是宅基地置换房屋；二是产业带动支撑城镇化，苏南民营经济发达，可实现农民的就地就业，有效促进农村剩余劳动力的逐步释放；三是农业现代化支持城镇化，家庭农场、股份合作制和专业合作社等多种形式结合发展现代农业是大方向，通过发展现代农业固本强基，有序释放城镇化的内需潜力。李克强总理指出，长三角地区是人口密度最高的地区，在人多地少的地方探索经验，具有全局意义。

李克强总理在2014年十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说，今年要推进以人为核心的新型城镇化。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。{13}

这“三个1亿人”正是解决了城镇化三要素中“人到哪去、地从哪出”的问题，而“钱从哪来”则是成败与否的关键。因此，金融机构更应担负社会责任，推进城镇化高质量发展，为多元化背景下的中国城镇化之行架桥铺路。

注释

{1}胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国人民代表大会上的报告[R].人民出版社.

{2}吴超，钟辉.《金融支持我国城镇化建设的重点在哪里》.载于《财经科学》2013年第2期.

{3}刘士林.《都市化进程论》.载于《学术月刊》2006年第12期.

{4}刘士林.《关于我国城镇化问题的若干思考》.载于《学术月刊》2013年第3期.

{5}《李克强总理等会见采访两会的中外记者并回答提问》.载于《人民日报》2013年3月18日.

{6}王超.《欧洲如何推进城镇化发展》.载于《学习时报》2011年8月15日.

{7}中国市长协会.《中国城市发展报告2012》.2013年7月5日.

{8}根据国务院批复.2012年中国城市建制的变化：撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市；撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区；撤销县级姜堰市，设立泰州市姜堰区；新疆维吾尔自治区先后设立了县级阿拉山口市和县级铁门关市.

{9}城镇化必然带来土地、资金、劳动力等生产要素在城乡之间加速流动.土地储备和加快流转需要大量资金支撑；基础设施建设需要大量信贷资金支持；涉农企业生产需要方便快捷的资金供给.

{10}“一平”為土地平整项目.“九通”为通市政道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力及有线电视管线.

{11}《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》.银监发〔2013〕10号.

{12}廖辉廷，罗忠福.《城乡一体化与金融资源配置》，载于《贵州农村金融》2011年06期.

{13}李克强.《政府工作报告》，2014年3月5日.