县支行财政授权支付存在的问题与对策

财政授权支付是国库集中支付的一种重要形式，是目前财政制度改革的一项重要措施，永胜县自2011年底以来，通过建立国库单一账户体系将财政资金直接拨付给用款单位，改变了财政资金层层拨付的传统做法，实现了库款拨付的“直达”。从整体效果来看，实现了财政动态监控，提高了财政资金使用效率，增加了预算执行的透明度，许多不规范操作和违规问题都得到了有效遏制。但是由于财政授权支付业务范围日益扩大，资金涵盖面越来越广，财政授权支付业务也出现了诸多不容忽视的问题，亟待予以解决。

一、财政授权支付业务的特点及永胜县财政授权支付业务的发展现状

国库集中支付根据支付主体和资金使用性质的不同可以分为财政直接支付和财政授权支付两种。财政授权支付是指预算单位按照批复的部门预算和用款计划，经财政部门授权，在批准的用款额度内自行向代理银行签发支付令，代理银行根据预算单位支付令，在财政部门批准的用款额度内，通过国库单一账户体系中的单位零余额账户将财政资金支付给用款单位，代理银行再与当地人民银行办理汇总清算，实行的是“先付款后报账”的模式。财政授权支付业务是相对于直接支付业务而言的，它主要适用于除工资、工程采购、大宗物品和服务采购、转移支付等财政直接支付管理范围外的购买支出和零星支出。采用财政授权支付方式将每日大量发生的小额支付由财政授权预算单位自行支付，不需要逐笔向财政部门申请。

永胜县财政授权支付业务随着国库集中收付制度改革的不断深入也得到了一定的发展。永胜县的财政授权支付业务改革从2011年底开始，试点的预算单位有33家，建立的财政授权业务支付代理银行3家（中国农业银行股份有限公司永胜县支行、中国建设银行股份有限公司永胜支行、永胜县农村信用合作联社），分别在其县城3个营业网点办理财政授权支付业务，2011年发生支付业务70笔。其后，向9家乡镇农村信用社营业网点推广，至2013年底，永胜县财政授权支付业务网点达12个，参与财政授权支付业务的预算单位129个，占全县预算单位的92.81%，2013年发生授权支付业务2184笔，占全年财政支付业务72.07%；支付资金53706万元，占全年预算支出的30.01%（详见表1）。由此可看，财政授权支付业务由于财政授权支付业务范围日益扩大，资金也涵盖了各个方面，业务得到迅速的发展。

二、永胜县财政授权支付业务存在的主要问题

（一）国库监管作用缺失

《中华人民共和国国家金库管理条例》总则第二条规定国家金库负责办理国家预算资金的收入和支出，在执行任务中，必须认真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用。实行授权支付业务之后，预算支出不再由人民银行国库部门逐笔审核无误之后再支付给预算单位，而是由商业银行先垫付资金给收款单位或个人，再与人民银行国库单一账户进行清算。代理银行除对财政资金支拨凭证合规性进行审核外，不可能逐笔对财政资金使用的合法性进行有效监督。这样人民银行国库部门由过去的主动拨付变为被动清算，无法实施对财政资金支出进行有效的监督。

（二）代理银行制约着财政授权支付业务的顺利推进

代理银行对财政授权业务的积极性不高。由于财政授权支付业务采取的是“先付款后报账”的模式，每一笔支出都由代理银行先行垫付，“财政零余额账户”和“预算单位零余额账户”都是当天清算，当天余额就结为零，代理银行从零余额账户中得不到可用资金，也不能收取手续费，相反代理银行还要投资设备，提供场地，配备业务人员，违背了商业银行以盈利为目标的经营规则，故积极性不高。据调查，永胜县农村信用联社目前仍用手工方式处理授权支付业务，因受限于网络技术，需将每一笔授权支付额度手工录入5个文本，才能导入业务系统。因手工录入差错率高，处理业务效率低，有时甚至影响与人民银行的清算。农行永胜县支行办理授权支付业务与人民银行清算时，每一次只能清算5条记录，如果当天办理的授权支付业务多时，就要多次与人民银行进行清算。因此，在目前商业银行激烈竞争的形势下，不具盈利性的财政授权支付业务很难调动商业银行的积极性。

（三）资金提取约束力不强，资金安全隐患大

在会计集中核算模式下，预算单位提取现金必须在核定的备用金限额内经财政部门审核后提取。但是实行国库集中支付改革后，提取现金属于授权支付范围，只要有足够的额度，单位完全可以按照自己的需要提取现金，财政和人民银行无法在第一时间予以约束和控制，使用和监管脱节，从而导致资金安全隐患较大。

（四）财政授权支付的范围和比例过高，违规风险较高

财政授权支付主要适用于小额零星支出，为的是方便预算单位，提高支付效率，将资金审核程序下放给预算单位。但是目前财政对直接支付和授权支付的范围只规定了大类，并未细化到具体项目，预算单位在国库集中支付时，本应通过直接支付的支出申报授权支付计划，但却通过财政授权支付将财政资金化整为零，规避了财政和国库部门的审核和监督，造成较大的违规风险。

（五）计算机网络建设相对滞后，容易导致资金风险

目前财政、商业银行和国库部门未实现真正意义上互通、信息共享。首先，办理财政授权支付业务过程中，人民银行使用的是TCBS系统和前置系统，财政部门使用的是财政一体化系统，商业银行使用的是各自的综合业务系统，财政部门每发起一笔授权支付业务，人民银行要到财政一体化系统中下载数据，再导入前置系统中，而且这些数据是以未加密的计算机文本形式进行传递，极易被修改造成资金风险。其次，代理银行、财政和人民银行的网络没有完全互通，相对独立地办理业务，只要财政下达给预算单位的额度是足够的，资金支出时预算科目串户的现象时有发生，致使财政、代理银行和人民银行的账面余额不相符，導致资金风险。

（六）代理银行支付与清算不顺畅，对预算单位提取资金有较大的影响

设置预算单位零余额账户，就是要求代理银行先支付资金，然后再与人民银行的国库单一账户进行清算。永胜县目前的情况是永胜县农村信用联社有9个网点在乡镇承担着授权支付业务，县城信用联社营业部每天下午4点之前要与人民银行汇总清算，为了保证清算资金能及时地在当天划回至代理银行的零余额账户，农村信用联社9个乡镇网点每天下午只能停办授权支支付业务，对于基层预算单位提取资金有较大的影响。

三、解决问题的对策

（一）完善国库支付系统的功能

首先，明确国库支付中心的审核确认职责，支付中心要切实加强在支付环节的审核及其与财政部门的信息互动，对未按预算执行和未及时核销的资金，应同财政部门严格对后续资金的审批进行跟踪，从源头上规范授权支付业务，确保预算单位严格按照预算指标规范高效的使用财政资金。其次，对授权支付规定限额，对于授权支付单笔支出超过限额的，系统能自动提示并切入财政审批流程，只有经财政审批同意后，单位才能进行后续业务的操作，办理支付。

（二）逐步引入财政直接支付业务，直接支付与授权支付业务相结合提高财政资金的使用效率和透明度

从表1可以看出永胜县尚未开展财政直接支付业务。目前，由于国库集中支付业务的相关监督机制尚不完善，在预算的执行过程中，单位自行调整资金、项目资金混用以及额度支出与实际用途不一致的现象仍然存在。因此，财政部门应严格审批预算单位上报的支付计划，控制授权支付支出比重，细化部门预算，在预算编制中明确授权支付和直接支付的范围，逐步提高直接支付比例，加强财政资金的付前审核，提高资金使用的效率和透明度。

（三）健全完善财政授权支付具体科目，建立财政授权支付累计信用制度

对财政授权支付的具体科目进行逐步明确、完善，属于财政直接支付范围的科目不予办理财政授权支付，根据各个财政授权支付单位性质及业务需要的不同建立不同科目，对规定科目外的授权支付请求进行逐级审批。同时，对财政授权支付单位建立累计信用制度，对于违规滥用的财政授权支付行为进行预算扣减。一方面保证了财政授权支付的零星支付，另一方面规范了财政授权支付单位对授权支付的滥用。

（四）人民银行应加强对零余额账户的监管力度

代理银行应强化支付监管，严格按照授权支付凭证的支付方式、支付账号和金额进行资金支付；建立健全财政、代理银行、预算单位、人民银行国库部门的对账制度，确保财政授权支付账面余额与单位零余额账户银行对账单账实相符，保障财政资金支付安全。

（五）建立财政授權支付业务独立模块

完善国库集中支付网络系统，单独建立财政授权支付业务模块，且使其在财政授权支付单位、代理银行、人民银行之间形成系统一致，财政授权支付单位在系统上提请授权支付，将相应凭据交予代理银行请求办理支付，人民银行可通过系统对其流程进行跟踪，实现动态监督，以提高财政授权支付的效率。

（六）对财政授权支付相关业务人员加强教育培训

通过多种途径对财政授权支付业务涉及的三个主体：财政部门、代理银行和人民银行的相关人员进行系统性统一的培训，以达到办理财政授权支付业务的高效性和统一性。同时，要加强对相关人员的法制教育，提高其自觉遵守财政法规的主动性。

课题组负责人：王 英

成员：李玲婧 张宁莹 郭映辉

执笔：和淑钱