我国存款保险制度建设探析

赵燕妮　冯志勇　刘高秀

【摘要】存款保险制度在国外的长期实践证明，作为一种制度性安排，它能够较为有效地保护存款人的利益，从而维系整个金融体系的稳定。从我国的现实情况来看，存款保险制度所需的主要条件已经具备，建立存款保险制度是我国金融体制改革深化的一项战略性任务。本文对我国存款保险制度建设的必要性和发展历程进行了分析，对我国存款保险制度建设进行了初步探讨，并在此基础上，分析了商业银行在存款保险制度建立后有可能受到的不利影响，并提出相关应对策略。

【关键词】存款保险 制度建设 商业银行 影响分析

新中国成立之后，银行破产在我国很少发生。唯一的1998年海南发展银行破产的案例，最后还是以中国人民银行安排工商银行一并接收债权债务而告终。政府的买单，让储户没有受到实际损失。所以，我国老百姓普遍认为，存入银行的钱就像放在家里的保险柜一样安全又可靠，破产倒闭这样的情形，不会发生在国家的银行身上。但是，现实的情况是，我国的商业银行，包括国有商业银行，经过一系列的改革，现在都已经是自主经营、自负盈亏、自担风险和自我约束的法人组织，所以，为了自身的长远发展和良好效益，他们之间必然要有激烈的竞争。尤其是中国加入WTO之后，这种竞争随着外资银行进入中国市场变得更加激烈。有竞争就会有优胜劣汰，有些商业银行就会由于经营管理不善而发生信用危机出现挤兑现象，进而引发破产倒闭。根据我国《商业银行法》的规定，当不能支付到期债务时，商业银行经中国人民银行同意，由人民法院宣布破产。但是，对于“商业银行破产时无法支付个人储蓄存款”的情形，《商业银行法》并没有进一步的规定，这使得商业银行在破产清算时没有足够的法律可依据。

国外的长期实践证明，存款保险制度是一个很好的管理商业银行破产的手段。存款保险制度，指的是一个国家或地区设立存款保险机构，各类存款性金融机构作为投保人依据自愿或强制性原则进行投保，按照一定比例缴纳保费后，存款保险机构当投保机构出现经营危机或面临破产倒闭时，向其提供流动性资助，或直接向存款人支付部分或全部存款的一种制度。存款保险机构带有非盈利性，目的是保护存款人利益，维护金融体系的稳定。

美国是第一个建立存款保险制度的国家，早在1933年就建立了存款保险制度。联邦存款保險公司负责商业银行的破产监管和处理，是指定的法律上宣布没有偿还能力、不能满足存款人要求的商业银行的接收人。目前，全世界已经有120多个国家或地区建立了存款保险制度，而我国金融体系改革已经持续进行了30多年，却至今还没有建立正式的存款保险制度。所以，对于我国来说，现在迫在眉睫的是尽快出台存款保险制度并逐步建立起银行业的破产退出机制。

一、我国存款保险制度建设的必要性

第一，巨额的国民储蓄。IMF公布的资料表明，我国的国民储蓄率20世纪70年代以来一直稳居世界前列。根据近几年的数据，2005年全球平均储蓄率仅为19.7%，而我国高达51%；2009年1月末，我国居民储蓄余额已经突破了18万亿元，储蓄率在全世界排名第一；2013年，我国国民储蓄率排名世界第三，国民储蓄额也占到了GDP的一半以上，而且总额的绝对值最大，据估算为4.6万亿美元，约为27.6万亿元。要保障巨额的存款储蓄，保护储户的切身利益和整个金融环境的稳定，就必须有一个切实有效的管理措施来降低商业银行的风险并在银行出现问题时有一根“救命的稻草”。

第二，银行经营的高风险性。银行是一种高负债经营的企业，其负债率普遍高于90%，而且，银行资金配置经常是“借短贷长”，资产负债期限结构很不匹配。高风险企业的银行业要求建立存款保险制度。另外，《巴塞尔协议》规定最低资本充足率为8%，但我国很多商业银行的资本金都低于这个要求，增加了银行发生危机甚至出现破产清理的风险，而一旦出现这种情况，会直接损害存款人的利益。如果建立了存款保险制度，存款保险公司在商业银行出现问题时就会出面保护社会公众利益，这样不仅有效地保护了存款人的利益，还维系了金融体系甚至全社会的稳定。

第三，我国现行隐性存款保险制度暴露出的弊端。虽然我国目前还没有出台正式的存款保险制度，但一直采用的是一种“政府兜底”的隐性保险制度。政府当金融机构出现经营危机面临破产时，承担金融机构的损失。这种制度显然给政府增加了沉重的负担。例如，文中提到的1998年6月海南发展银行破产案中，是国家紧急调拨了34万亿元人民币化解风险；破产后，中国人民银行安排工商银行一并接收其债权债务。在这一过程中，政府成了最后的“买单人”。另外，隐性保险制度还弱化了金融机构的风险意识，让他们从事高风险行业时很少有顾忌，容易引发道德风险问题。跟隐性保险制度相比，显性保险制度由于有真正的破产清算和退出机制，更能有效地降低道德风险水平。

因此，我国的隐性存款保险制度在我国金融体系改革的关键时期，已经不能适应金融发展的要求，如果继续实行隐性的存款保险制度会阻碍改革的进程。所以，当务之急是要出台相关法规，建立显性的存款保险制度。

二、我国存款保险制度的发展历程

从20世纪90年代初期开始，我国对存款保险制度的积极探索已经将近21年。1993年12月，拟建立存款保险基金首次在《国务院关于金融体质改革的决定》中提出；央行存款保险课题组在1997年底成立，对我国建立存款保险制度一系列具体内容的系统研究正式开始；2003年11月，金融稳定局成立，2004年4月，其下设的存款保险处挂牌，12月开始起草《存款保险条例》；2006年底，中国人民银行发布《2006年金融稳定报告》，指出对金融风险处置长效机制健全的必要性，提出要加快存款保险制度建设，并详细阐述了要重点研究的几个细节问题；2007年，根据全国金融工作会议的有关精神，政府把建立存款保险制度纳上议事日程；2008年两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要尽快建立存款保险制度（此后，由于“次贷危机”引发的金融危机席卷全球影响到中国经济，政府暂时搁置了这一工作）；2012年，在全国工作会议中，央行提出要相机出台存款保险制度的建立措施，随后在年底的《2012年金融稳定报告》中指出，我国建立存款保险制度的条件已经基本成熟；2014年年初，中国人民银行行长周小川在全国两会期间公开表示，存款保险制度有望于今年内推出。

诚然，随着监管体系的健全，我国银行业监管水平有了很大的提高，给存款保险制度的出台创造了前提条件；我国经济发展势头良好，给建立存款保险制度提供了坚强的后盾；在银行业中占主导地位的四大国有商业银行成功改制上市，目前他们运行良好，年利润均达到千亿元以上，是存款保险制度体系中的中坚力量；另外，有关部门也在酝酿推出与存款保险制度相辅相成的金融机构的市场退出机制。我们可以看到，建立存款保险制度所需要的环境和条件我国已经具备。

三、我国存款保险制度建设规划

（一）我国存款保险制度建设目标规划

虽然各国的存款保险制度在设计上存在一定的差异性，但就其制度目标来看，无外乎是以下几个方面：首先是为了保护存款人尤其是小额存款人的利益，这也是各国建立存款保险制度的初衷，通常这种保护只是部分保护；其次是在银行出现了严重问题（尤其是倒闭）时，能够有一个合理的处置程序，从而避免金融风险的传播和扩散；第三，提高银行体系的稳定性，存款保险制度的保护使得储户对银行系统的信心得到增强，而信心是银行系统稳定的基石。

基于我国的实际情况，存款保险制度建设中，除了前文所述的保护存款人利益、提供合理处置程序、提高银行体系稳定性这三个目标以外，还需要达到几个目标：一是促进中央银行职能的转变，中国人民银行实质上一直充当着对存款违约风险的最后担保人，存款保险制度将这种隐形担保转变为现行担保，有利于中央银行专注于货币政策和宏观调控，提高其独立性和权威性；二是促进利率市场化，从而促进银行发展方式的转变，加快金融创新的步伐，更好地位国民经济的发展服务；三是促进保险市场的进一步发展。

（二）我国存款保险制度建设内容规划

1.存款保险机构。我国设有金融稳定局，防范和化解金融风险、维护金融稳定是其重要职责，而且，金融稳定局下设有存款保险处。所以，我国的存款保险机构开始之初可以先以存款保险基金的形式设立，而这只基金完全可以附设于金融稳定局，从而能便捷、低成本地获取监管信息，并能让被保险银行不必要的负担减少。以美英等国为代表的西方国家为例，他们合二为一地将存款保险机构和银行监管机构设置，赋予存款保险机构保险和监管的双重职能，并与中央银行保持独立性。我国可将负责整个存款保险制度的具体运作的保险机构由政府和央行出面设立，而且是非营利性的。从机构类型来说，我国可以先期设立存款保险基金，主要负责赔付，然后逐步从“付款箱模式”向“损失最小模式”或“风险最小模式”过渡。由于目前我国多数银行财力有限，金融稳定局下设的存款保险基金最初除了参保银行出资外，政府可以参与出资，并利用定期收取的保费补充。

2.参保方式和范围。我国应该采取强制保险的方式。我国储蓄类金融机构种类很多，包括国有银行、股份制银行、信用社、城商行、农商行、邮政储蓄银行以及外资银行等。为了体现公平竞争、尽可能避免道德风险，很有必要把在国内依法吸收存款的所有金融机构都纳入保险体系中并采取强制保险。但是，考虑到外国银行总行不在中国境内，目前我国银监会尚不能对其有效监控，所以可以暂时不考虑把外国银行在我国的分行作为参保主体。

活期存款和定期存款应该纳入保险范围。我国存款除了一般存款以外，还有财政性存款、协议存款、同业存款等。一般存款包括活期存款和定期存款，代表大多数存款者的利益。由于我国存款保险基金设立初期理赔能力有限，一般存款以外的存款，可以暂时不实行强制性保险，等随着存款保险基金理赔能力逐步增强后再纳入存款保险范围。

3.赔付限额。赔付限额设在30～40万元之间。为了保护占绝大多数的中小储户的利益，同时也为了尽可能地降低道德风险，我国的存款保险制度应该规定一个保险赔付的上限。从世界主要国家情况来看，存款赔付限额与人均GDP比值绝大多数为4，美国的这一比值为5.21。2013年我国人均GDP约为3.9万元，考虑我国居民储蓄倾向较高，而且实际的居民储蓄额非常高，所以我国存款保额的上限可以明显高于世界一般水平，因此我们认为30～40万元是比较适合的区间。

4.保险费率。我国将实行差别费率制。确定保险费率要考虑到被保险银行对风险的承受力和控制力以及存款保险基金的目标水平等问题，是一项专业技术性很强的工作，这里就不一一赘述。比较现实的是，我国将先实行分类差别费率制，再逐步向风险差别费率过渡。总而言之，就是一种差别费率制。分类差别费率比较简单，按银行属性，我国存款类金融机构可以分为国有大行、股份制银行和信用社、城商行、农商行、邮政储蓄银行，三个级别分别适用不同的费率水平。简化的分类差别保险费率仍然跟风险有关，大型国有银行风险较小，一些小型商业银行、信用社等的风险较大，因此，三个级别中大型国有银行的缴付费率会最低，依次递增。但是因为大型国有银行存款的基数大，所以他们缴费的总额是大的。风险差别费率则较为复杂，需要对每一个参保机構进行风险判定，再划分归属，确定保险费。

5.退出机制的建立。金融机构退出机制要伴随存款保险制度的建立而推出。银行业经营的特殊性，使得银行一旦出现危机导致破产会给整个金融系统甚至给全社会带来不稳定。因此，存款保险制度建立的同时，制定切实可行的金融机构退出机制才能保护储户利益，才能真正有效隔离风险。借鉴国外经验，“银行业金融机构破产条例”与“存款保险条例”应该一同出台。银行一旦进入司法破产程序，存款保险机构就出面清偿在法定限额内的债务。

四、我国存款保险制度的建立对商业银行的影响及对策分析

（一）对商业银行的影响

我国建立存款保险制度已经势在必行，存款保险制度一旦建立，对商业银行有可能会造成以下不利影响：

1.财务风险。银行纳入存款保险体系，必然要按规定定期缴纳一定的保费，短期内多缴纳的保险费或许会给银行带来一定的财务压力。对于一些小型金融机构来说，很有可能面临资本充足率不足的问题；国有大行的资本虽然相对充足，但也会形成一定的经营压力，因为他们存款余额的基数大，缴纳的保费数额必然很多。

2.发生存款转移现象。由于存款保险制度有保险额度的限制，也就是说超出保险限额额度的存款会拿不回来。储户为了让存款都在保险额度范围之内，当银行破产时都能获得赔付，很有可能会将存款分散到不同银行。这样，就会引起“存款转移”，银行也会面临原有存款流失的可能。

（二）对策分析

针对存款保险制度的不利影响，商业银行可以从以下两方面来应对：

第一，转变经营发展模式防范财务风险。我国商业银行收益主要来源于存贷款利差，较为单一，应该逐步拓宽经营范围。这样，在实施存款保险制度以后，虽然缴纳了保费、增加了支出，但能能够增加收益，降低财务风险。西方发达国家银行目前收益主要来源于中间业务，我国也应该向这方面发展。另外，我国银行目前实行分业经营，可是，根据行业准入政策开放情况，有条件的银行也可以积极开展信托、投融资、证券、保险、金融租赁等其他金融业务，既增加了获取收益的途径，又为我国未来实行银行混业经营打下基础。

第二，加强客户管理防范存款流失。我国绝大部分居民的储蓄存款小于我们前面所述的赔付限额30万元。我们一般认为，普通老百姓是家庭存款在20万元以下的。根据央行2005年的调查资料显示，我國存款账户在20万元以下的占全部账户数的99.3%。这部分占绝对比例的客户，不存在转移存款的动机。因此，银行可以对存款额在20万元以上的少量客户进行重点管理，按流失率和贡献度等指标对这类客户进行分类，并制定出针对性的策略和方案，如对贡献率高的VIP客户给予实质性的回馈，进行一对一的优质服务，以最大限度的留住客户。

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作者简介：赵燕妮（1978-），女，白族，云南大理人，毕业于云南大学经济学院，任职于云南大学滇池学院，研究方向：金融学；冯志勇（1977-），男，汉族，云南曲靖人，毕业于云南大学经济学院，任职于云南大学经济学院，研究方向：金融财政；刘高秀（1979-），女，汉族，云南曲靖人，毕业于云南大学经济学院，任职于云南师范大学经济与管理学院，研究方向：开放经济理论与政策。