西南省域地震应急处置分析与建议＊

范开红 谢 湛 申 源

（四川省地震局，成都610041）

西南省域地震应急处置分析与建议＊

范开红 谢 湛 申 源

（四川省地震局，成都610041）

基于西南省域各省近年来具有代表性的几次地震的应急处置调查，总结出西南省域各省的破坏性地震应急处置特性，其具有基础设施脆弱、自救能力差、次生灾害多、处置难度大等特点，提出加强地震应急准备和地震应急处置两方面的建议与对策。

应急处置；次生灾害；应急准备；有效救援时间

引言

近年来，西南省域各省除贵州省、重庆市外，其余三省都是破坏性地震多发地，给当地居民造成了重大的生命财产损失；同时，留下了众多宝贵的地震应急处置资料。基于这些资料中成功的和不当的地震应急处置案例，本文结合西南省域实际，进行地震灾害应急处置总结分析，提出西南各省地震应急处置的建议与对策。

1 地震处置调查

由于国内近30年，特别是近10年的经济飞速发展，西南省域各省的房屋建筑结构及其比例、生命线和经济结构等变化都非常大；同时，越是距今越久的震例，应急处置涉及面越少，资料整理很困难，不具有代表性。因此，地震处置调查过程中采用抽样调查方法，根据应急处置数据的丰富程度、范围、社会影响、地震应急处置复杂程度及代表性，抽样选择了汶川8．0级地震、玉树7．1级地震、云南宁洱6．4级地震、云南宁蒗—四川盐源5．7级地震和彝良5．7级地震，共5个具有代表性的地震震例来进行应急处置调查、分析和研究。

资料调查主要采取了走访调查、论文摘录、现场指挥部应急资料整理3种方式。

1．1 走访调查

主要是对汶川8．0级特大地震极重灾区范围内市（州）、区县的一线指挥部领导及成员单位进行走访，收集一线应急处置岗位上的政府领导在应对汶川特大地震中的处置模式、职责分工、应急通讯、救援力量调配、灾民安置、灾害调查、应急宣传、谣言处置、交通管制、应急演练和应急准备等方面的处置经验和建议，主要包括：

（1）破坏性地震后，迅速搜救失踪人员、救治伤员、排查危房、安排受灾群众居住和生活、做好遇难人员善后工作、严密防范次生灾害，是地震应急处置工作的重点。

（2）政府在抗震救灾过程中，地震应急分阶段进行处置是成功的，并发挥了很大作用。

（3）加强应急救灾的社会资源整合，建立综合地震（灾害）应急指挥中心，在地震应急救援工作中，军、地统一指挥，减少了许多中间环节，地震应急指挥部各成员单位密切配合，提高了救灾效率。

（4）通讯通畅是提高地震应急救援效率的重要保障。

（5）平时演练至关重要，如：桑枣中学有过演练无人员伤亡和东汽无演练死伤几百人的例子。

（6）应急预案过于粗略，可操作性较差；应统一灾害调查标准，保证从上到下震情、灾情及时共享。

（7）建议加强房屋结构专业技术等专家顾问组建设，以适应震后众多建筑物破坏等级鉴定需求。

（8）捐赠物品杂乱，无专门部门管理，急需的要不到，不需要的堆满仓库等。同时，建议加强地震应急仓库建设和管理，各地震应急仓库应分片包干发放救灾物资。

（9）志愿者是抗震救灾过程中不可忽视的力量，需要成立志愿者管理部门。

（10）破坏性地震发生后，在抗震救灾过程中，应加强地震应急等方面的科普宣传、依法对地震谣言进行控制，特别是地震科普宣传工作，能达到事半功倍的效果。

（11）建议进一步完善有关法律法规，为灾害补偿、遇难人员赔偿等问题，确立法律依据；发放救济金采用一卡通方式发放。

（12）灾后重建规划前，地震局应快速给出灾区断层的位置分布图和重建避开方案。

（13）破坏性地震后，防疫应以“预防防疫”为主，不应像“疫区防疫”那样针对性强。1．2 论文摘录

论文摘录是在汶川8．0级地震和玉树7．1级地震后，对针对性较强的应急处置文章进行了摘录调查。由于玉树地震中四川也有伤亡和损失，同时重灾区的地理环境也与西南几省多地相似，因此，在这里也把玉树地震当作西南省域地震应急案例。论文摘录的处置经验和建议主要包括：

（1）西南地区经济水平低、底子薄、地形复杂多样，如四川省土地面积的97．46%是山地、高原和丘陵，除四川盆地外，大部分地区岭谷高差均在500 m以上，道路崎岖，交通条件极差，致使外界救援力量和物资难以达到灾区，而待救人员能坚持的时间又大大缩短［1］。因此，需要思考采用合适的医疗救护模式，快速抢通和保通灾区的生命通道，这是抗震救灾取得胜利的保障。

（2）由于经济不发达、留守儿童和老人在当地所占比例较大，自救互救困难；西南地区少数民族众多，生活物资储备不足，救援物资未到达前，基本生活难以保障。

（3）西南地区高寒山区分布广，高寒山区增加了应急处置的难度。对承灾体本身而言，高寒条件对人体健康极为不利，个体或群体所能承受的生理极限因此下降，待救人员能坚持的时间缩短，对救援队伍要求高。

（4）西南地区自西向东跨越全国地势的三级阶梯，具有山高、坡陡、谷深的地形条件，区域内大型水库众多，一旦破坏性地震发生，很容易引发严重的崩塌、滑坡、泥石流和堰塞湖等次生灾害［2］。因此，要求平时做好预防次生灾害的准备；震后，及时排查和处置次生灾害隐患。

（5）社会物流力量快速响应能提高抢险救援效果，应急处置中应认真吸收这个积极要素。

1．3 指挥部应急资料整理

主要是对云南普洱市宁洱县6．4级地震、云南宁蒗—四川盐源5．7级地震和彝良5．7级地震后的紧急会议纪要、灾情速报、阶段工作总结等应急处置资料进行了整理，主要包括：

（1）破坏性地震后的第一要务是快速启动预案，成立抗震救灾指挥部，明确指挥部各成员单位和工作组的职责，组织抗震救灾工作。

（2）政府的重视是做好地震各项救灾工作的关键，领导的指示和慰问有着不可替代的鼓舞作用，领导和救援队伍的快速反应是救援成功的关键，靠前指挥，及时成立各区（县）现场指挥部是必要的。

（3）在区县抗震救灾过程中，建立了县级领导班子分片包干抗震救灾联系制度，它是提高抗震救灾效率的重要保障。

（4）迅速搜救失踪人员、救治伤员、排查危房、安排受灾群众居住和生活、做好遇难人员善后工作、严密防范次生灾害，是破坏性地震发生后地震应急处置工作的出发点。

1．4 地震应急处置特性

通过总结所收集的西南省域地震应急处置的资料，可以看出该区应急处置具有以下特性：道路交通脆弱、自救能力差、待救人员能坚持的时间缩短、次生灾害频发、民族地区多及对救援队伍要求高等。因此，西南省域的地震应急处置难度和复杂度都大幅度增加。

2 西南省域地震应急处置建议

基于西南省域地震应急处置特性和相关应急处置案例，总结得出应急处置快速反应，抢通与保通灾区的生命通道，保证救援力量和救援物资快速到位是应急处置成功的关键。西南省域在地震应急准备、地震应急处置措施和应急处置流程方面的建议如下。

2．1 地震应急准备

2．1．1 完善地震应急预案

进一步增强地震应急预案的可操作性，明确各单位的职责，确定谁为主体、谁配合和谁协调；建立起联席会议制度，加强各单位、各部门之间的了解与协作。

2．1．2 健全相关法律法规

完善有关法律法规，为灾害补偿、遇难人员赔偿、地震谣言违法等问题，确立具有可操作性的法律依据；出台相关法律，规定在紧急状态下，救援队可以对相关救援大型机械设备的征用条款。

2．1．3 加强地震应急演练

（1）应建立起一个地震应急综合联动平台，便于定期学习交流和演练，使之成为一种常态，以便各部门熟悉联动流程、密切配合，当破坏性地震发生后，才能真正形成一种应急处置默契。

（2）加强对普通群众，特别是中小学生的地震科学知识普及，以及加强社区、学校、厂矿、机关、企事业单位和水库大坝、堤防和堰塞湖的应急处置演练，以便地震后能冷静应对，提高逃生成功率和处置效率。

（3）另外，加强专业救援队伍在高原救援能力方面的锻炼，专业救援人员不仅要接受救援技能的训练，在各种各样恶劣环境下的野外生存训练和生命极限的考验也要加强，以应对恶劣救援环境的考验。

2．1．4 完善通讯基础设施建设

建立地震应急通讯系统，方便各成员单位及时获取相关地震信息。地震应急通讯系统应与各大运营商的服务对接，要有组呼、单呼、群呼的功能，短波通讯设备作为应急通讯备份；在大面积通讯中断地区或紧急地区，可快速建立起临时空中基站等，即固定与移动相结合；要有多手段相结合：有线、无线、微波、卫星与互联网结合；同时，整合利用现有协同单位的通信系统，如公安系统的信息通信系统建设较完善，从省到市（州）、部分县都有音视频通信。

地震应急通讯系统应在一定的覆盖区域内建设骨干站点，建设地点结合避难场所位置选择，采用室外一体化基站，卫星作传输备份，提高抗毁能力；采用多种传输手段配合，如：光缆方式、IDR卫星方式、VSAT卫星方式等；针对灾难频发及地震带周围地区，建议分级配置各类卫星通信设备和微波通信设备，以备常规通信网络中断时能够快速提供通讯通道。

2．1．5 成立志愿者管理部门

汶川地震中，志愿者发挥了很好的作用，是一个里程碑。志愿者热情高，能吃苦，但缺乏有组织的培训。应成立志愿者管理部门，负责志愿者的组织、协调和培训等工作，使之成为一支有纪律、有战斗力的地震应急救援力量。

2．1．6 预防次生灾害

鉴于西南省域的地理特点，应在地层断裂与公路走向、河流走向相错列或转折部位，在硬岩、坡高50～200 m、坡度50°～80°的斜坡等成灾点的地段，做好次生灾害预防与部署［3］，特别是在相应的生命线，如公路、桥梁及供水管线地段，部署相应的重型设备（如：挖掘机、推土机等）；建议大型水力发电站都要配备开启闸门的备用发电设备（最好是分体发电设备）。

2．2 地震应急处置

2．2．1 建立强有力的地震应急指挥部

快速成立地震应急指挥部，明确成员单位有那些，重大应急救援状态下牵头和协调单位；保证通讯畅通，统一灾害调查标准，保证震情灾情信息互通与共享；要有专家库的支持，包括房屋结构专家顾问组的组建；建立专职管理分发救灾物资机构，负责对救灾物资的来源、属性及去向等进行管理；进一步细化各单位职责和联运机制。

2．2．2 及时应急响应

在专家库的支持下，根据预案中地震应急响应级别规定，充分考虑地震震中周围的地理环境、人口和经济等因素，快速给出地震应急响应级别；领导及时做出指示和组织人员对灾区群众进行慰问。

2．2．3 安置灾民、维护社会稳定

破坏性地震发生后，要坚持以人为本、维护社会稳定的地震应急处置宗旨，主要做好以下两方面的工作：

一方面是迅速搜救失踪人员、救治伤员、排查危房、安排受灾群众居住和生活（开放完好的农家乐等休闲度假场所，在地震烈度为Ⅸ度的区域派遣公安或武警维持当地治安，保障灾民的财产安全）、做好遇难人员善后工作、严密防范次生灾害。

二是加强基本生活保障。破坏性地震发生后，政府可以接管超市，保障救灾初期需求，加强对地震初期的生活必需品管理，明确重灾户的基本生活物资需求，满足灾区群众的应急生活需要；地震极重灾区的供水水源、净水设施、城市输配水管网受损或损坏，当地供水企业需及时启动应急方案，实施应急供水，保证人们生存、生活的需求［4］。

2．2．4 抢通和保通灾区的生命通道

地震发生后，地震应急救援队伍、救灾物资的运送都依靠通往灾区的生命通道，保障好灾区的生命通道，就是保护好灾区的生命动脉。因此，快速抢通和保通通往灾区的生命通道是地震应急救援成功的保障。

2．2．5 分阶段和分片区的地震应急处置

破坏性地震发生后，可将抗震救灾工作划分为不同的阶段，不同的阶段关注的重点不同，大致可分为：紧急部署期、地震救援期（生命营救、灾民安置期）、恢复重建期，地震救援期是整个地震应急处置的关键。

在区县抗震救灾过程中，建立了县级领导班子分片包干责任制，能提高应急处置效率，是正确、快速执行上级领导部门指示的重要保障。

2．2．6 救援队伍的统一调配

破坏性地震发生后，在抗震救灾指挥部的组成中，需要建立军、地协调组，实现军、地统一指挥，不能各自为政，减少中间环节，提高救灾效率［5］；各救援队伍要密切配合，避免相互争抢功劳的现象。

2．2．7 救援队员的选拔和工具的准备

针对西南省域高寒地区较多，队员选拔上应选配精兵强将，适应当地的特点，如：没有高原反应、参加过救援任务的人员优先；患有各种心脏病、慢性肺功能不全、上呼吸道感染、严重内分泌系统疾病患者不选。在大型水库地区地震应急救援，应注重冲锋舟等救援工具的配备。

2．2．8 充分考虑民族地区的宗教信仰与生活习惯

在民族地区的应急救援过程中，充分考虑民族地区的宗教信仰与生活习惯；同时，由于多数少数民族有自己的语言，应考虑救援的语言沟通，需调配一定的懂少数民族语言的救援队伍或志愿者队伍。

2．2．9 采用合适的医疗救护模式

在西南省域发生破坏性地震，特别是在山区或高原发生地震，应考虑如何快速机动驰援与合理的救援模式。

快速机动驰援，建议兵分两路：第一路由先遣指挥组、医务人员组成，携带指挥器材、部分医疗装备及3天的自我保障物资，先期乘飞机进入灾区；第二路主要由特种装备车辆和后勤保障物资组成，以摩托化方式机动进入灾区。

在地震医疗救援工作中，建议应用阶梯医疗救援模式。所谓阶梯医疗救援模式是指：地震灾害发生后，大批量的伤病员瞬间产生，建立快速、合理、有效的救治阶梯，成为医疗救援的首要任务。在灾害发生初期，首先，可将离灾区较近且已在灾区长期驻扎的力量派往一线灾区；其次，可将其他功能齐全、技术力量强的救援力量派往二线，一般距灾区200 km以内，伤员能在3小时内快速送达，二线力量主要实施紧急救治和部分专科治疗；最后，在离灾区较近的中、大型城市综合医院建立三线救治基地，收治经二线医疗机构处置后需进一步治疗的伤病员，进行专科治疗和康复治疗［6］。

2．2．10 利用隐性物流应急网络

将全国各地自有的运输力量进行统筹、整合，利用地方民用的物流力量，如企业、个人的运输力量，建立隐性物流应急网络信息系统。这个网络平时不常设，当有破坏性地震等突发事件发生的时候可以迅速激活，协助政府部门抢险救援，向灾区及时运送救援物资，可以迅速为灾区人民提供基本生活保障。

2．2．11 次生灾害处置与排查

及时排查滑坡、山体崩塌、泥石流等地质灾害隐患，对于不能排除的地质灾害隐患，要设置警示标志，禁止人们穿行和滞留。

及时发现和处理堰塞湖，堰塞湖应急处理最基本的原则就是在最短的时间内，最大可能地降低和排除堰塞坝拦蓄的大量洪水，以保证堰塞湖的稳定和安全［7］。

及时排查易燃易爆物品（油库、加油站、燃气储备站、火药储备点、烟花爆竹仓库、高压气瓶存放点、运行中的锅炉等）、有毒物质（存放有强酸、强碱、砷化物、氰化物、氯气等的化工厂、仓库、化学实验室等）、易于污染环境的化学品（含汞、砷、铬、铅、锑、铋等重金属的化学品，放射性物质等）等威胁人们生命财产安全和环境安全的危险源。

2．3 地震应急处置流程

根据西南省域地震应急处置的特性和各级地震应急响应复杂程度的不同，建议Ⅰ、Ⅱ级地震应急响应以省人民政府为应急工作直接行政领导机构，且由国务院抗震救灾指挥部实施统一的组织领导、指挥协调；Ⅲ、Ⅳ级地震应急响应以市（州）人民政府为应急工作行政领导机构，省级人民政府领导、当地省地震局协调。西南省域Ⅰ、Ⅱ级和Ⅲ、Ⅳ级地震应急响应应急处置流程图分别见图1和图2。

图1 西南省域Ⅰ、Ⅱ级地震应急响应处置流程图

图2 西南省域Ⅲ、Ⅳ级地震应急响应处置流程图

致谢

在西南省域地震应急处置资料收集过程中，云南省地震局、德阳市政府、德阳市防震减灾局、绵竹市政府、什邡市政府、绵阳市政府、绵阳市防震减灾局、广元市政府、成都市人民政府、四川省水利厅、四川省民政厅、四川省公安厅等单位给予了大力支持，在此表示衷心的感谢。

（作者电子信箱，范开红：fankaihong＠126．com）

［1］崔云，孔纪名，吴文平．汶川地震次生山地灾害链成灾特点与防治对策．自然灾害学报，2012（1）：109-116

［2］张永双，雷伟志，石菊松，等．四川5·12地震次生地质灾害的基本特征初析．地质力学学报，2008，14（2）：109-116

［3］甘建军，黄润秋，李前银，等．5·1 2汶川地震后都江堰—汶川公路汶川地震次生地质灾害主要特征和形成机理．地质力学学报，2010，16（2）：146-158

［4］熊易华，罗万申，陈洵．汶川5·12地震后灾区的应急供水．给水排水，2010，36（7）：18-20

［5］程芳芳，董晓梅，王声湧．玉树地震应急管理对汶川经验的验证．循证医学，2010，10（3）：157-162

［6］张侃，钟道柱．玉树地震高原医疗救援的实践与思考．高原医学杂志，2010，20（2）：26-27

［7］杨启贵，李勤军．唐家山堰塞湖应急处置技术特点与体会．人民长江，2008，39（22）：1-3

Analysis and suggestions for earthquake emergency response in southwest China

Fan Kaihong，Xie Zhan，Shen Yuan
（Earthquake Administration of Sichuan Province，Chengdu 610041，China）

Based on the survey of the earthquake emergency response in southwest China，it is summarized that the emergency response for the destructive earthquake in southwest China has the characteristics of fragile infrastructure，weak self-help，more secondary disasters and heavy difficult of disposal．The suggestions and strategy are proposed to strengthen the earthquake emergency preparedness and emergency response．

emergency response；secondary disaster；emergency preparedness；effective rescue time

P315．9；

A；

10．3969／j．issn．0235-4975．2014．04．007

2013-10-09；

2013-10-23。

国家地震行业科研专项（201108013）资助。