政府购买服务需精打细算

文 本刊记者 崔 晨

中共十八届三中全会的《决定》中明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这些新要求，传递出政府进一步深化行政体制改革、加快转变政府职能、建设服务型政府的重要信号。

5月19日，北京市政协与市委统战部就政府购买公共服务议题联合召开议政会，八个民主党派市委、市工商联及无党派人士，针对政府购买公共服务“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”以及“买得值”等政府机构与社会组织都待解的题目，积极议政建言，提出真知灼见。

与以往不同的是，此次议政会首次在千龙网上进行网络直播，网友可以在网络上“同步”“参加”议政会。这项工作创新，体现了政协履职的开放性，扩大了公民有序的政治参与。

随着经济社会的不断发展，社会公众需求的多元化和专业化日益突出，有限的政府公共服务供给方式逐渐呈现出局限性。创新社会管理方式，鼓励社会力量参与公共服务，已经成为政府改革的紧迫任务。政府购买公共服务，正是在这样的大背景下应运而生。1996年，我国开始进行政府采购试点，探索通过向社会组织购买的方式，为公众提供更加优质的公共服务。尤其是国内的一些重点城市和地区，如北京、上海、浙江、广东等地，都进行了有益的尝试，发展至今已初具规模。

北京作为首批率先开展政府购买公共服务工作的城市，近些年在扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业等各个方面投入了大量资金。据统计，2010年至今，仅北京市市级社会建设专项资金就一共购买了1544个社会组织服务项目，总计投入2.53亿元，在已结项的1029个项目中，开展活动78917场次，服务对象达789万余人次，累计提供专业服务391万小时，取得了明显成效。

但总体来说，政府购买公共服务在我国尚处于起步阶段，还有许多亟待在发展中解决的问题。就北京而言，目前尚未出台全市统一的政府购买公共服务指导性文件，各政府部门对于政府购买公共服务的认识不完全一致，且由于在实施购买公共服务时缺乏统一规范的操作流程，各部门在执行过程中的具体方式方法也不尽相同等等。这些问题都阻碍了政府购买公共服务工作的有序开展。政府购买公共服务需要统筹规划、精打细算。议政会上，八个民主党派市委、市工商联及无党派人士纷纷建言献策。

买什么：科学确定购买方向与范围

明确购买方向与范围，是顺利推动政府购买公共服务的前提。如果对购买内容认识模糊或偏差，最终效果可能会与政策初衷南辕北辙。

对此，北京市工商联建议，应该从人民群众最基本、最紧迫、最急需的社会服务需求出发，设计、实施社会工作服务项目，逐步实现政府购买从需求评估、服务提供、监督管理到绩效评估等环节、范围与领域的有计划、有步骤地拓展。致公党北京市委也认为，政府购买公共服务，不能为了购买而购买，应准确回应社会关切与期待，让百姓切实感受到政府购买公共服务的优越性。

对于服务范围的划分，无党派人士提出，可以按照核心服务与非核心服务来划分政府购买公共服务的范围。核心服务指那些基于某些明确的理由不可以外包、只能由政府负责其生产与交付的服务，比如司法与政策制定。其他大量的公共服务，特别是民生或社会服务都可以向社会力量购买，政府应退出生产领域，以购买者和服务监管者的角色发挥作用。

农工党北京市委则提出，对于一些跨职能、跨部门、跨区域的共性公共服务项目，应该通过行政手段、信息化等措施，进行强力的资源整合与统一购买，以最大化地提升财政资金的使用效率。比如，可以通过购买信息化技术与服务的方式，将北京市的社保卡、各医院的就诊卡、各类社区便民服务卡、市政公交一卡通、水电煤气缴费卡等卡资源进行整合，构建具备“一卡多用、多卡合一”功能的信息化便民服务体系。“这些项目才真正需要政府购买服务。”

厘清了政府购买公共服务的基本方向与范围，还要具体研究和确定什么“可以买”，这就要开展“可购买评估”。无党派人士认为，当前所缺乏的就是合理化的评估标准，他们提出三项评估标准：一是侧重经济可行性，以单位成本的比较作为直接依据；二是质量易于量化与鉴别；三是易于标准化与竞争性招标。

在科学评估的基础上，民革北京市委建议，应尽快研究制定政府向社会力量购买公共服务的指导性目录，建立健全项目选择机制，切实明确政府购买的公共服务种类、性质和内容等，并及时进行动态调整。“也可采取制定负面清单的方法，即除了指明的服务项目外，其他所有项目均可向社会力量购买。不要采取列举法，列举的才能购买、不列举的不能购买。这种做法很容易将购买限定在一个狭窄的范围内。”无党派人士补充建议。

向谁买：发展壮大社会力量

目前，政府购买公共服务的主要承接主体是社会组织、企业、机构、事业单位等。致公党北京市委认为，事业单位是我国特殊国情下的特殊产物，事业单位改革是大势所趋；而机构和企业都是以盈利为目的的，从长远看，政府购买公共服务的对象应该以非营利为主要目的。因此，社会组织应该是政府购买公共服务的主要对象。“有一定数量的、活跃度高的、信誉良好的社会组织，是顺利推进政府购买公共服务实施的支撑条件。”致公党北京市委建议，应努力为社会组织发展壮大提供扶持与便利。比如，在社会组织注册方面，转变现有的以限制和控制为基本导向的社会组织管理体制，最大限度地放宽注册条件，以促进社会组织雨后春笋般萌芽。在资金支持方面，设立社会组织扶持资金，本着“短期扶持、长期培养”的原则，通过招标向社会组织购买服务或对其项目进行补助等方式，扶持和培养一批有能力承接政府职能的社会组织，最终达到节约社会资源和促进经济社会转型发展的目标。

目前，北京市政府、市属各委办局、各区县政府已开放向非公经济组织购买公共服务。但是，民革北京市委认为，在实际操作中，政府向非公经济购买公共服务的意愿明显不足。其建议，应尽快出台明确的、具有约束效力的政策性文件，详细规定哪些公共服务必须向非公经济组织开放，必须由非公经济组织等作为公共服务的承担主体。同时，应建立健全规范、公平的市场竞争机制，切实破除“玻璃门”、“弹簧门”，允许和支持非公经济组织平等参与公共服务产品的生产与供给。

民进北京市委还提出，可以向社会企业购买公共服务。社会企业这一概念在我国还较为陌生，它是指处于纯商业企业和非营利组织之间的一种多元混合体，既不是纯粹的企业，也不是一般的社会组织。社会企业通过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会。它们所得盈余主要用于扶助弱势社会群体，促进社区发展，并维持社会企业本身的可持续发展。社会企业与非营利的公益组织相比，两者均以社会使命为先，但社会企业可以通过自身的运营，实现财务上的可持续；与纯商业企业相比，两者都要营利，但纯商业企业出于天然逐利性，在利润不高时不一定承接政府购买服务项目，难以成为政府购买服务的固定承接主体。民进北京市委认为，社会企业的优势决定了其存在的必要性，要发展壮大社会企业，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

怎么买：完善政府购买程序和机制

政府怎样购买公共服务，是议政会上各方建议的一个焦点。农工党北京市委建议，应尽快出台科学、规范的政府购买服务工作程序的指导性措施。通过借鉴国际上先进的政府购买服务工作制度与工作流程，建立适合北京市公共服务管理环境的公共服务购买方式、购买程序、绩效评价等工作机制。同时，通过建立多元化、专业化、高素质的专家评审团队，来确保北京市各级政府部门在购买公共服务项目的立项评审、预算评估、实施绩效评估等方面的科学、规范、公平、公正。

鉴于政府多部门均发起购买公共服务工作而彼此缺少沟通渠道，社会组织对政府购买公共服务工作的知晓渠道有限等问题，民革北京市委提出，应设立全市性的政府向社会力量购买公共服务的信息共享平台。其具体建议是，将市、区两级政府各部门开展购买公共服务的相关工作通告，全部集成在一个网站上，使社会组织通过这样一个网络平台即可了解市、区两级政府购买公共服务的信息并可参与申报。北京市工商联也同样提出这一建议，他们认为，设立全市统一的信息共享平台，是改善政府购买公共服务软环境的重要举措。他们还提出，将获得政府购买公共服务支持的项目纳入统一的信息共享平台，授权扶持项目使用统一识别标识并授予识别编号；在政府内部加强宣传，推动政府各部门对平台公示项目给予支持，同时协调动员与之相关的各级部门建立对接和配合工作流程等具体建议。

不管是政府直接提供公共服务，还是向社会力量购买，间接提供公共服务，最重要的是提供服务的质量与效果。农工党北京市委认为，有必要建立有效的政府购买公共服务绩效评价机制，对提供服务的效果进行评价。其建议，成立由各有关方组成的政府购买公共服务项目绩效评价机构，制定切实可行的绩效目标和绩效考核办法。依据绩效考核办法，对政府公共服务项目承担主体的工作效果，做出公正、客观的评价。然后依据评价，认真落实相应的奖惩措施。北京市工商联认为，建立绩效评价机制，还有利于发掘优秀项目，以点带面，激活市场竞争机制。

一番争先恐后的发言之后，北京市常务副市长李士祥作了总结发言。他表示，大家的研究很深入，建议很实在，听后很受启发，市政府及相关部门将进行认真研究、借鉴和吸纳，力争将政府购买公共服务工作不断推向深入。他还承诺，到2017年，北京市将建立起比较完善的政府购买公共服务制度，形成与本市经济社会发展水平相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。