菲律宾海洋管理制度研究及评析

雷小华 黄志勇

(厦门大学南洋研究院 厦门361005;广西社会科学院 南宁530022)

所谓海洋管理是指政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发利用活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作［1］。具体到菲律宾海洋管理实践中，由于其群岛和海洋国家特征，菲律宾重视制定海洋政策和立法，重视协调各部门工作，加强海洋执法管理等。近年来，菲律宾为了维护海洋权益，加强了海洋管理和执法力度，但因野蛮执法严重引发了与中国的外交纠纷和海洋权益争议。其中尤以2012年4月10日，菲律宾军舰在中国海域执法，引发“黄岩岛对峙事件”和2013年5月9日，菲律宾海岸警卫队在“台菲重叠海域”野蛮执法，造成“台湾渔民被射杀事件”最为典型。为了避免此类事件再次上演，维护我国海洋权益，我们有必要研究菲律宾的海洋管理政策、海洋立法、海洋执法管理以及与之相关的管理体制等多方面的管理制度，分析其特点，并期望对我国加强海洋管理有所借鉴。

一 菲律宾海洋政策

菲律宾在海洋管理方面制定了大量的政策和规划，体现了作为一个群岛国家海洋的重大影响和对海洋问题的重视。

(一)宏观海洋政策

菲律宾宏观海洋政策主要包括《菲律宾国家海洋政策》、《菲律宾21 世纪议程》、《2011—2016菲律宾发展计划》等，是国家在海洋发展方面的整体性战略，具有比较大的概括性，体现了现在以及未来一段时间内菲律宾海洋发展和管理方面的基本政策走向。这些海洋政策提出了海洋开发利用的基本原则、战略发展方向、未来发展目标、优先发展领域等宏观政策，为具体海洋政策和法律的制订提供指导框架。

《菲律宾国家海洋政策》是一个用来解决所有有关海洋问题的政策框架，提出了菲律宾海洋战略及其重要的原则和内容。比如开发和管理海洋资源与可持续发展保持一致;采取“谁污染谁治理”的原则，以一体化的管理体系为基础对沿海资源进行管理。此外，还包括发展海洋研究和渔业管理计划、开发和发展能源资源、推广海事技术等等。国家海洋政策同时还强调了要促进海洋产业发展、融合区域经济和技术合作、积极参与保护海洋环境的国际合作等［2］。其中最为重要的是提出首先应考虑菲律宾的群岛特性，沿海和海洋区域是社会经济发展的重要基础，实施《联合国海洋法公约》必须符合菲律宾国家利益，协调相关部门积极参与规划和决策等四个基本原则;确定国家领土范围、海洋生态保护、海洋经济与技术以及海上安全等四个优先关注重点。四个原则和优先关注重点的提出凸显了菲律宾群岛国家特征，反映了菲律宾重视海洋发展，重视相关部门的协调，重视环境保护和经济可持续发展以及海洋安全，强调海事和海洋部门在国家发展中的作用等。

为了实现国家的可持续发展，菲律宾在结合联合国环境与发展大会通过的重要文件《21 世纪议程》的基础上，制定了《菲律宾21 世纪议程》。该议程建立在“赋权”的基础上，希望通过“赋权”，让政府、民间社会、工人和商界等相关各方，在经济公平增长、社会治理和清洁环境等方面充当更加积极的角色［3］。该议程还认识到生态系统的相互作用对整体环境的影响，提出以生态系统为基础的战略，实施岛屿综合开发方法。

《2011—2016 菲律宾发展计划》强调渔业和农业具有几乎相等的地位，渔业和农业是菲律宾经济发展的重要支撑，明确提出未来6年渔业、农业、沿海城市、安全等发展目标①农业和渔业增长目标分别计划从2010年的2572 亿比索，增长到2016年的3311 -3343 亿比索。其中，渔业生产总值要从2010年的643 亿比索增长到2016年的838 -846 亿比索。，制定具体措施，加强对沿海和海洋资源的管理，保护生物多样性和生态系统［4］。

(二)其他海洋政策

除了以上3 个综合性比较强的国家海洋战略政策之外，还有一些和海洋发展相关，或者涉及具体的海洋区域和领域的海洋政策，它们是根据第一类国家综合性海洋战略制定的具体政策，其思想原则与第一类保持一致，内容上注意具体落实菲律宾海洋大战略的基本政策目标。

《菲律宾环境政策》对海洋资源的开发与利用中的环境保护问题非常重视，对此做了详细的政策规定。《菲律宾生物多样性战略》主要用来解决和生物多样性保护相关的问题，涉及到菲律宾海洋资源和海洋环境的可持续利用和发展问题。《菲律宾渔业资源管理计划》的一个长期目标是减少菲律宾渔业社区的贫困率，实现渔业部门的可持续发展。 《沿海环境计划》整合了涉及沿海环境的方案、项目和相关措施。计划的主要目的是要在全国沿海地区以社区为基础促进资源的可持续利用。《东亚海域海洋污染预防管理区域方案》的主要目的是加强参与国政府的能力，以减轻来自陆地和海上的海洋污染。《国家海事安全规划》是一个政策草案，它试图巩固和促进与海事安全相关的内容，体现了菲律宾在海洋安全方面的指导思想和发展方向。《预防和制止海盗及武装劫船国家行动计划》旨在阻止海盗和海上武装抢劫行为，体现了菲律宾国家海洋安全战略方面的思考不断深入。

总体上，自1994年《联合国海洋法公约》生效后，菲律宾开始重视海洋，发展海洋经济，突出其群岛国家特征，尽力维护海洋权益，强调海事和海洋部门在经济发展中的作用。在发展海洋经济中，注意环境保护和生物多样性与经济可持续发展的关系，注意协调各部门参与海洋管理规划和决策。

二 菲律宾海洋立法

菲律宾海洋管理的基本战略思路和政策方向，还具体体现在其《宪法》、《地方政府法》、《渔业法》等法律当中。这些法律反映了菲律宾海洋战略实施的基本目标、主要地理范围、主要实施部门和单位、主要服务对象，以及中央与地方、政府与社会等不同层级相关主体的相互关系。

(一)《菲律宾宪法》(1987年)

1987年颁布的《菲律宾宪法》为自然资源利用管理以及环境保护提供了基本的政策依据。宪法中一个重要内容是在第一条对菲律宾领土范围的定义:“国家的领土是由整个菲律宾群岛组成的，包括包含在其中的所有岛屿和水域，以及其他所有菲律宾拥有主权和管辖权的领土。这些组成了菲律宾的陆域、水域和空域”; “在岛屿之间并连接岛屿的周边水域，不论其大小尺寸，组成了菲律宾的内部水域。”［5］此外，根据1968年第370 号公告和1978年1599 号总统令，菲律宾建立了它所宣称的大陆架和专属经济区。

(二)菲律宾《地方政府法》(1991年)

《地方政府法》(Republic Act No.7160)第17条明确提出，将环境和自然资源管理的部分职能从环境和自然资源部下放给地方政府机构。该法赋予地方政府在沿海资源和渔业管理的主要责任，地方政府是沿海地区经济发展和海洋管理的主体，极大地提高了地方政府的积极性。如果说《宪法》主要是为国家海洋战略的基本方向打下法律基础，那么《地方政府法》则从法律方面为菲律宾海洋战略的有效推进提供了动力。

《地方政府法》赋予地方政府一定的权力和责任，包括对地方水域海洋资源专属利用权、通过制定地方条例创收(如渔业执照费)、同其他地方政府机构在能实现互利的领域进行合作等等［6］。

(三)《菲律宾渔业法》(1998年)［7］

1998年《菲律宾渔业法》，又称“共和国8550 法案”(Republic Act No.8550)，它的作用主要在于规范开发、管理、保护和利用渔业和水产资源。《菲律宾渔业法》的一个重要特征是综合了所有渔业相关的立法。

《菲律宾渔业法》为沿海城市和直辖市对地方水域的管辖建立了明确的规范，而其权力下放政策，与《地方政府法》一致。《菲律宾渔业法》还建立了在制定和执行渔业法规方面的磋商和协调机制——城市/直辖市渔业和水产资源管理委员会(City/Municipal Fisheries and Aquatic Resources Management Council，C/ MFARMC)。《菲律宾渔业法》的另一个重要特征是鼓励商业性捕鱼活动，这实际上是鼓励菲律宾渔民到国际海域和公海进行捕捞作业。

(四)其他海洋法律

除了《宪法》的引导作用、《地方政府法》的推进作用、《菲律宾渔业法》的主体作用，菲律宾在海洋管理方面针对不同的领域还颁布了众多相关法律。这些法律虽然宏观上不如以上三部法律的影响大，但是它们的陆续颁布，逐渐将菲律宾海洋发展的国家意志深入到各个领域，反映了其海洋管理不断完善和提升的过程。尤其是在20 世纪末至21世纪初，菲律宾陆续出台了各种专门性法律，为其海洋战略的有效实施提供了重要的法律保障。

从特征上看，各个相关的子法律大概可以分为两类，一类是以促进沿海资源的开发和利用为主要目的的法律法规，如《石油法》 (Petroleum Act)、《农业和渔业现代化法案》 (Agriculture and Fisheries Modernization Act，AMFA) 和《旅 游 法》(Tourism Act);另一类是以生态环境的保护和管理为主要目的的相关法律，如《国家综合保护区系统法案》 (National Integrated Protected Areas System)、 《菲律宾环境法》 (Philippine Environment Code)、《野生动物资源保育和保护法案》(Wildlife Resources Conservation and Protection Act)、《海洋污染法令》(Marine Pollution Decree)、《有毒物质和危险品及核废物控制法案(1990年)》(Toxic Substances and Hazardous and Nuclear Wastes Control Act of 1990)等等。这两类法律相辅相成，保证了菲律宾在现代化过程中既实现经济发展，同时又避免海洋生态环境的过度破坏。

三 菲律宾海洋执法管理

菲律宾海洋执法管理以菲律宾海岸警卫队为中心，其他部门协调配合开展相关执法行动(具体见图1)。

图1 菲律宾海域执法相关部门互动图

(一)海洋执法管理的部门与职责

菲律宾负责海洋安全执法的部门主要是国家安全委员会、海岸警卫队、海监中心、国家警察海事处、海关、海军等部门。菲律宾国家安全委员会主要负责制定与国家安全相关的政策，由总统任主席。2011年新成立的菲律宾国家海监委员会主任即由国家安全委员会的人员担任。2009年菲律宾颁布《菲律宾海岸警卫队法》，同时撤销《共和国第5173 号法案》，成立菲律宾海岸警卫队，为一个独立执法机构，是菲律宾政府的海巡武装力量，隶属运输暨通讯部，战时受国防部调遣［8］。近9年来，其职能不断被扩大，在海巡任务上与菲律宾渔业及水产资源局 (BFAR)联合执行勤务。根据2009年《菲律宾海岸警卫队法》第3 条［9］，菲律宾海岸警卫队的职责共有17 项，概括起来主要是:海上安全管理;海难搜救;海洋环境保护;海域执法;海上交通管理。另外，菲律宾海岸警卫队下辖由民间志愿者组成的菲律宾海巡协助队(PCGA)。虽然菲律宾海巡协助队为民间组织，但其以军事结构作为组织方向，如同其他国际民间救援组织一样，执行各种非警务、非军事的支援任务［10］。2011年，为了应对日益严峻的海上安全挑战，菲律宾总统颁布行政令，成立菲律宾国家海监中心，隶属于海岸警卫队。

菲律宾国家警察隶属内政暨地区管理部，国家警察下辖的海事处负责菲律宾国海岸及内水的执法。

海关隶属财政部，下辖14 个地区办公室，主要负责各港口进出口货物查验，打击走私及各种偷税、漏税等行为。

菲律宾海军隶属国防部，为多功能海上武力，负责保卫菲律宾国家海域及海岸。海军虽然不负责管辖和执掌菲律宾海域和海岸的各项事务，但也不会置身事外，而是积极协助相关机构执行相关事宜，如走私偷渡、海难救助、海洋环保等。现代化的菲律宾海军已经大大超出传统海军保卫国家海域的功能和角色。

在渔业执法中，《菲律宾渔业法》将渔业执法权授予其他执法单位，包括渔业和水产资源局、海军、海岸警卫队、国家警察、国家警察海上指挥部(PNP - Maritime Command)等部门，以及被渔业和水产资源局委托为渔业协管员的地方政府部门执法人员(包括当地官员和政府雇员、镇级官员和渔民组织的成员)。

(二)菲律宾海洋执法管理的基本特征

菲律宾东濒太平洋，西临南海，南接西里贝斯海与苏禄海，北为巴士海峡，海岸线总长达36，289 公里①数据引自边子光:《各国海域执法制度研究》(上册)，中国台湾:秀威资讯科技股份有限公司，2012年，第207 页。但中国外交部网站公布菲律宾海岸线长约18，533 公里，因此仅供参考。，设有12 个海巡区(districts)②12 个海巡区包括:首都区中央吕宋岛海巡区(CGD NCR -CL)、东北吕宋岛海巡区(CGD NELZN)、西北吕宋岛海巡区(CGD NWLZN)、南他加禄海巡区(CGD ST)、比科尔海巡区(CGD BCL)、巴拉望省海巡区(CGD PAL)、东米沙鄢海巡区(CGD EV)、西米沙鄢海巡区(CGD WV)、中米沙鄢海巡区(CGD CV)、北棉兰老海巡区(CGD NM)、东南棉兰老海巡区(CGD SEM)、西南棉兰老海巡区(CGD SWM)。、54 个海巡站 (stations)、190 个海巡分队 (detachments)，以下为其海域执法制度特征:

(1)集中制。菲律宾海岸警卫队为专门负责海洋执法单位。

(2)岸海分立。菲律宾国海洋执法由海岸警卫队负责，岸际及内水的执法由国家警察海事处负责，但因该单位预算有限，并未配备大型巡逻舰，致使河流、港湾、沿岸等水域，事实上仍由海洋防卫署执行巡防、拘捕、驱离、扣押等工作，遭逮捕人员及扣押的船只、财物，再交由国家警察海事处收押、监管。

(3)三级制文职机关。菲律宾海岸警卫队隶属运输暨通讯部，属于三级机关，对外招募大学毕业人才。

(4)民间志愿组织发达。菲律宾海岸警卫队下辖海洋防卫协助队的民间志愿组织由热心的专业志愿者组成，旨在为协助菲律宾海岸警卫队执行海事法律、维护海域安全、海难搜救、海洋环境保护、青年发展以及人道主义服务。

(5)任务多元化。菲律宾海岸警卫队的职责包含海上安全管理、海域执法、海上交通安全管理、海难搜救、海洋环境保护等，几乎涵盖所有海上相关执法任务。由于菲律宾海岸警卫队隶属运输暨通讯部，部分交通部管理的事项，菲律宾海岸警卫队亦须执行。

(6)专属航空器。菲律宾海岸警卫队拥有7架专属航空器。

(7)与海军、警察互动密切。菲律宾国海岸及内水的执法由国家警察海事处负责，菲律宾海岸警卫队负责海岸、内水以外的海域执法。但因海事处因预算或设备局限而无法完成的法定执法事项，必须由海岸警卫队协助才能达成任务。各项海域及海岸事务虽非海军职责事项，但是菲律宾海军亦积极协助相关机构执行相关事宜，如打击走私偷渡、海难救助、海洋环保等。由此可知，为达成国家海域、海岸安全的目标，菲律宾国家警察海事处、菲律宾海岸警卫队、海军不因非职责事项而置身事外，反而相互支援，彼此互动关系密切。

四 菲律宾海洋管理部门的衔接运作机制

菲律宾海洋管理部门可以分为两个部分，即国家规划决策部门和海洋管理执法部门。国家层面包含两个系统，一个是最高级的决策系统，这套系统包括总统、国会、内阁等国家最高级立法和行政机构，它们制定菲律宾海洋战略的发展方向;另外一个是规划系统，包括海上和海洋事务内阁委员会、海洋事务研究共同体以及其他相关国家机构和组织，它们主要负责国家海洋发展规划的制定和管理等相关工作，落实决策系统做出的战略决定。这些部门直接关系到海洋和沿海地区的综合管理和可持续发展。

部门层次，主要包括环境和自然资源部、农业部渔业和水产资源局、菲律宾海岸警卫队等各个对海上和海洋资源进行管理的部门。具体来说，也可以分为两部分，一部分是对海洋的管理，一部分是对岸际的管理。两个部分的主要区别体现在，岸际管理主体除了相关的国家政府部门，还同时包含地方政府部门的大量参与(详见图2)。

图2 菲律宾海洋管理运作机制图

五 菲律宾海洋管理体制的评析及主要问题

(一)菲律宾海洋管理体制的评析

菲律宾成立了以海岸警卫队为中心的海洋执法体制之后，其海洋管理体制的优点随之逐步体现出来。

1.重视海洋管理规划和法律的制定，提供制度保障

菲律宾作为群岛国家，十分重视海洋管理政策和法律的制定。菲律宾的海洋政策既有宏观方面的如《菲律宾国家海洋政策》、 《菲律宾21 世纪议程》、《2011—2016 菲律宾发展计划》等，提出了菲律宾海洋战略的基本原则、主要内容和发展目标等。在这些宏观政策的指导下，菲律宾还制定了一系列的具体领域发展规划、计划，具体落实国家宏观海洋战略政策。

菲律宾十分重视法律的制定和完善。《宪法》、《地方政府法》、《菲律宾渔业法》等法律规定了海洋管理的基本战略思路和政策方向，菲律宾还针对不同的领域颁布了众多相关法律，逐渐将其海洋发展的国家意志深入到各个领域，反映了菲律宾的海洋管理不断完善和提升的过程。

另外，菲律宾往往通过立法或者颁布总统令等方式建立海洋协调和执法机构的做法也是一大优点，这为该机构的成立提供了法律依据和政策措施保障。如《海事和海洋事务中心法案(2010年)》(Maritime and Ocean Affairs Center Act of 2010)专门列出了其“资金及采购”部分，对海事和海洋事务中心的预算和拨款的来源、应用范围等作了详尽的说明，为其运作提供了牢固的法律基础。海岸警卫队也是依据2009年《海岸警卫队法》而成立。

综上所述，大量规划和法律的制定为海洋管理、开发与保护提供了政策和法律制度依据。

2.建立海洋和渔业事务协调机构，提高行政效率

自从《联合国海洋法公约》生效以来，菲律宾就一直有一个中央权威机构管理海洋事务，制定海洋政策，协调涉海部门合作。1981年菲律宾为了落实《联合国海洋法公约》内容，成立联合国海洋法公约内阁委员会(Cabinet Committee on the Treaty on the Law of the Sea ，CABCOM-LOS)。此后几经演变，发展为2011年成立的菲国家海监委员会。应该说在2010年，菲律宾《海事和海洋事务中心法》颁布后，其海洋协调制度是最完备的，其有领导部门总统办公室下成立的海事和海洋事务委员会，执行机构有外交部下辖机构海事和海洋事务中心。海事和海洋事务中心有独立的编制和经费预算，可以保证其日常运营。虽然2011年后海事和海洋事务委员会被废除，但其功能和授权转移到另外成立的菲律宾国家海监委员会。

其他协调机构还有菲律宾国家安全委员会，2011年新成立的国家海监委员会主任即由国安会的人员担任;菲律宾国家农业渔业委员会(National Agriculture and Fisheries Council)，主要负责农业渔业部门的协调，以及协助农业渔业现代化;菲律宾城市/直辖市渔业和水产资源管理委员会，制定和执行渔业法规方面的磋商和协调机制。

3.明确海岸警卫队为主要执法机构，提高执法效率

海洋执法方面，菲律宾实施岸海分立制度。菲律宾《海岸警卫队法》明确规定海岸警卫队是海洋主要执法机构，其他部门需要给予支持和合作。菲律宾海岸警卫队在打击贩毒、贩运炸药、枪支走私、人口贩卖、非法捕捞，维护海上运输安全、马拉拉格(Malalag)湾的国际船舶安全航行、马拉帕亚深水天然气能源项目安全等领域成效明显。实践中，菲律宾海岸警卫队与菲律宾海关 (BOC)和总统反走私行动队(PASG)联合开展打击走私活动;与菲律宾缉毒局(PDEA)、菲律宾武装部队(AFP)、菲律宾国家警察(PNP)，以及国家情报协调局(NICA)合作开展打击毒品走私;与渔业和水产资源局(BFAR)合作打击非法捕捞;与国家执法协调委员会 (NALECC)合作搜集情报等［11］。

为了应对日趋严峻的海洋安全挑战，菲律宾另成立海监中心负责海洋安全执法，其业务受海岸警卫队领导，其实是在海岸警卫队下单独成立一支维护海洋安全的执法队伍。根据《菲律宾总统2011年57 号令》，菲律宾海军、海岸警卫队、国家警察海事处、海关、司法局、移民局、投资局、渔业和水产资源局、跨境犯罪中心等9 个执法部门对其给予海事安全与执法操作配合，并从人力和物力上给予支持，保证发挥海监中心的作用。

(二)菲律宾海洋管理体制的主要缺点和问题

1.菲律宾的海洋管理机构繁多，政出多门

目前，尽管菲律宾海洋执法管理上已经明确海岸警卫队为主要的海上执法机构，但是连同海岸警卫队在内，依然有12 个政府部门直接或间接参与海洋执法。其中，负有直接责任的部门至少有8个。在海洋管理国家层面上，总计有16 个部门涉及海岸资源管理。参与涉海规划的政府机构和部门至少有20 个，它们明确拥有与海洋有关的职责，拥有制定适用于各自领域的规划、政策和制定监管措施的权力。即使是决策系统也涉及众多部门，从总统到立法部门等，每次决策都是一次大博弈的过程。众多涉海部门参与海洋的规划和管理，每个部门势必都会考虑自身利益，从而导致利益纠葛，行政效率低下，甚至导致一些政策胎死腹中和机构的废兴。例如总统阿基诺2011年根据军方倡议组建菲律宾国家海监制度，废除阿罗约总统2007年成立的海事和海洋事务委员会就是例证。

2.海洋协调机构废兴频繁，不利于作用的发挥

菲律宾从1981年成立联合国海洋法公约内阁委员会，负责落实1982年《联合国海洋法公约》的所有内容。该机构事实上承担了在《联合国海洋法公约》基础上制定政策和协调部门合作的角色，菲律宾实际上开始拥有了海洋协调机构，但此后直到2011年菲律宾国家海监制度建立的30年间，海洋协调机构经历了五度废兴和沉浮①1981年，菲律宾成立联合国海洋法公约内阁委员会;1994年，成立海事和海洋事务内阁委员会;1999年，海事和海洋事务内阁委员会秘书处更名为海事和海洋事务中心;2001年，废除海事和海洋事务内阁委员会，升级为海事和海洋事务中心;2007年，总统办公室下成立海事和海洋事务委员会;2011年，成立菲律宾国家海监制度，撤销海事和海洋事务委员会。。

客观地评价，在2011年前，菲律宾国家海洋协调机构是逐步趋于完善和调整的，外交部在其中的作用和地位逐步增强。起初是联合国海洋法公约内阁委员会成员由6 个增加到12 个，将涉海部门都包揽进来，以使政策制定和协调反映国家整体利益。1995年菲律宾颁布《第201 号行政命令》，明确指出:海事和海洋事务内阁委员会(CAB -COM MOA)的成立是为了解决在海洋部门的所有活动。2007年菲律宾颁布《第612 号行政命令》宣布，重组海事和海洋事务中心并明确指出其下属外交部，有独立的编制和经费预算，提升外交部在海洋领域的功能和协调作用，并在总统办公室下组建海事和海洋事务委员会(CMOA)，由一名委员任秘书长，律政司和外交部长任副秘书长，其成员包括各个涉海部门，外交部在其中起主导作用，外交部在海洋领域的发言权得到空前提高，海事和海洋事务委员会成为海洋领域的领导机构。2010年，菲律宾颁布《海事和海洋事务中心法》，对其经费和人员进行进一步确认保障，海事和海洋事务中心的协调能力进一步提高。

可是距2010年颁布《海事和海洋事务中心法》不到1年时间，菲律宾就在军方的倡议下另外成立菲国家海监制度，废除海事和海洋事务委员会。虽然《菲律宾总统2011年57 号令》规定了菲律宾国家海监委员会为海洋战略方向、政策制定者，负责协调各部门合作，但从海监制度的成立来看，其主要是应对海洋安全领域的挑战，并没有明确规定其领导海事和海洋事务中心业务，况且海监委员会下辖海监秘书处，其职能就是在委员会的领导下具体管理海洋安全事务和制定安全政策。海监委员会以一名执行长为主席，外交部和其他各部门为委员会成员，外交部在其中的作用下降，军方作用提升，目前其作用发挥还有待于观察。

3.海岸警卫队装备落后，近远海执法能力都不足

菲律宾岛屿众多，海岸线呈不规则状，有许多海湾、小水湾、内湾，其总海岸线长达36，289 公里，且其为多岛屿地形，部分岛屿由反政府武装力量占岛为王，因而海岸线的管理相当复杂，执法任务繁重，执法挑战大，要求执法部门必须配套精干的执法人员和精良的武器和船艇。在岸际执法上，菲律宾由隶属内政暨地区管理部的国家警察海事处负责，配置1218 个人员及数十艘小艇，维护36，289 公里海岸线、内河、海湾、小岛等复杂区域秩序，但海事处人员、装备明显不足，故岸际执法仍需海岸警卫队协助［12］。海岸警卫队配置3500 人，仅配备舰艇68 艘，百吨级以上18 艘，则显得较少，而且很多是购买美日二手船艇，故障频出，维修保养费用高，所以部分任务仍需海军予以协助。而海军也面临同样的问题。受国家经济发展的制约，海军雄心勃勃的发展计划也受到重挫，近年的发展一直较为缓慢，特别是在邻国大力发展海上力量，装备现代化程度不断提高的今天，菲律宾海军的发展明显滞后，其实力在东南亚国家中居于较低的水平。目前，菲律宾海军最先进的舰艇仅是从美国海岸警卫队购买的二手退役舰艇。

4.地方政府能力低下，相互推诿，投融资机制尚未建立

依据菲律宾《地方政府法》、《渔业法》，地方政府负责管理沿岸渔业资源。然而，地方政府由于专业训练人员、组织机构、设备、预算经费等等的缺乏，无法有效管理渔业资源。目前，地方政府渔业管理总体上只充当“救火队员”角色，通常等事态演变到非常严重的地步，激起公愤的时候，事件才会上报到相关政府部门委员会，因而只能是被动处理各种突发事件。菲律宾渔业和水产资源局意识到上述问题的存在，为提高地方政府渔业管理成效，计划制定实施渔业许可制度方案。但是要想取得理想成效，菲律宾还得先解决上述问题。

另外，由于行政分割，地方政府之间缺乏有效的合作，互相推诿或各自为政。菲律宾政府也意识到这一问题，计划资助成立海湾管理中心来统一协调渔业管理，鼓励地方政府加强合作，实现渔业资源共享。但各地方政府在渔业管理制度、渔业捕捞标准等方面差异较大，合作起来难度很大。

1991年，菲律宾颁布《地方政府法》，逐步将一些管理权力下放，沿海地区管理的责任已经从国家政府过渡给当地政府。1998年颁布的《菲律宾渔业法》重申指定的市政水域由各个城市、直辖市自己管辖，这些责任涉及到菲律宾的832 个沿海直辖市、57 个沿海城市和64 个沿海省份。为了有效履行责任，这些地方政府需要制定沿海管理计划和法律制度以提高渔业资源管理能力，防止沿海环境遭到破坏性开发。目前，菲律宾仍然有数百个沿海城镇和城市尚未建立当地的沿海管理计划以及地方法律，无法有效地保护沿海资源。已有资料显示，到2000年，只有50 个沿海城市已经具备了进行有效沿海资源管理的基本要素，如沿海开发区、海洋保护区、登记和许可证制度、沿海执法等等。另外，一些海岸资源管理项目严重依赖环境和自然资源部及渔业和水产资源部提供资金支持，在某些情况下，海岸资源管理项目在项目完成后就已经不能维持，这主要是因为目前融资机制尚未建立，或者其不足以维持海岸资源管理的运作。

【注 释】

［1］管华诗、王曙光编著:《海洋管理概论》，中国海洋大学出版社，2003年，第1 页。

［2］Miguel D.Fortes，“The Philippine JSPS Coastal Marine Science Program:Status，problems and perspectives”，http://www.terrapub.co.jp/e - library/nishida/pdf/nishida _173.pdf.

［3］《菲律宾21 世纪议程》，http://pscd.neda.gov.ph/pa21.htm.

［4］ Philippine Government，PDP，2011 to 2016，http://www.neda.gov.ph/PDP/rm/pdprm2011 -2016.pdf.

［5］1987 Constitution of the Repulbic of the Philippines，http://www.wipo.int/wipolex/zh/text.jsp?file _ id=224964.

［6］ The Local Government Code of the Philippines，http://www.chanrobles.com/localgovfulltext.html.

［7］The Philippines Fisheries Code of 1998，http://policy.mofcom.gov.cn/section/flaw!fetch.action?libcode=flaw＆id=56699124 -a9e8 -4b5b-8d47 -fa419f10bd6d＆classcode=643.

［8］《菲律宾海岸警卫队法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第2 条，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［9］《菲律宾海岸警卫队法》 (2009年) (REPUBLIC ACT No.9993)第3 条，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view = article＆id = 80:republic-act-no-9993＆catid=41:cpcg.

［10］ Philippine Coast Auxiliary，http://www.cpgaux.com/html/about_ pcga.html.

［11］ CDR TEOTIMO R BORJA JR PCG，“Philippine Maritime Security:An Interagency Imperative”，http://www.coastguard.gov.ph/index.php?option = com_ content＆view =article＆id=74＆Itemid=80.

［12］边子光:《各国海域执法制度研究》(上册)，中国台湾:秀威资讯科技股份有限公司，2012年，第206 页。