基于BSC的税务组织绩效考评指标体系构建

陈军++杨海光

【摘 要】 我国税务组织正处于职能转型期，公众的维权意识更趋成熟，对税务组织的管理现代化和工作服务质量提出了更高要求。将平衡计分卡（BSC）应用于构建税务组织的绩效考评指标体系，能较好地解决现行绩效管理中存在的问题，是较为适用于税务组织的考评方法。

【关键词】 税务组织； BSC； 绩效考评

中图分类号：F272.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）15-0067-04

一、研究的背景和现状

绩效管理最初被运用于企业的人力资源管理中，并在长期的企业管理实践中得到不断丰富、完善，于20世纪70年代形成了绩效管理体系。更加科学的绩效管理体系在越来越多的现代企业管理实践中取得了显著成效，为完成企业战略目标和企业发展提供了有力保障，在企业类组织中发挥着巨大作用。20世纪80年代，为了满足社会公众对政府公共服务质量和公信力等方面的诉求，进而提高公共管理部门的绩效，西方国家政府公共部门开始重视并实施绩效管理。随着公共管理运动的兴起，我国政府的管理理念也发生着深刻变化，绩效管理作为一种先进的管理理念和管理方法得到重视。近年来，我国政府对公共部门的绩效评估进行了理论研究和实践的初步探索，但是针对政府公共部门绩效管理指标体系的构建理论研究显得相对不足，仍有待深入研究。

税务部门作为政府的重要经济职能部门，肩负着组织财政收入、促进社会再分配、发挥宏观调控等职能，其工作绩效的好坏对政府的整体绩效有着直接影响。因此，建立一套科学的、与税务组织发展战略相适应的绩效考评体系既是建设公共服务型税务组织的需要，也是税务管理现代化的需要，对于税务组织的绩效考评实践开展具有重要的指导意义。而建立科学的绩效考评体系，首要的是选择、建立绩效评价标准的思路框架和采用科学的绩效考评方法。

从2002年起，我国税务部门开始逐步探索实施以目标管理为核心的绩效考评体系，其主要思路是以结果为导向，实现自上而下的目标分解来构建指标体系。例如国家税务总局组织制定了《税收征管质量效率考核评价指标体系》，其中地税层面的管理指标就有110个。指标内容分别是执法规范的考核指标、纳税遵从度评价指标、税收征收率评价指标、征收成本的评价指标以及社会满意度指标。该指标体系覆盖了整个税收征管流程的各个环节，是迄今为止税务组织最为系统、全面的评价指标体系。但在实际操作中，这套指标体系存在许多漏洞和问题。例如，有些指标属于重复设计，有些指标操作性不强，有些指标难以考核，并且存在目标难以量化、具体化，偏重结果、忽略工作过程、忽视可持续发展，对税收服务品质、税收成本、团队学习与成长关注不够，激励作用不足等。这些问题不解决，绩效管理就容易出现偏差，将制约税务组织的可持续发展。另一方面，我国税务组织正处于职能转型期，公众的维权意识更趋成熟，对税务组织的管理现代化和工作服务质量要求更高，对其工作绩效的评价也注入了新的内容。综上所述，要制定一套更加科学合理的税务组织绩效考评标准，寄希望于直接套用现有的考核方法，显然有难度。因此，有必要探讨采用更为科学的绩效考评方法来制定税务组织的绩效考评指标体系。笔者认为，平衡计分卡（BSC）能较好地解决现行绩效管理中存在的问题，是较为适用于税务组织的考评方法。

二、BSC对税务组织绩效考评指标体系适用性的分析

（一）BSC原理

1990年，哈佛商学院教授Robert S. Kaplan和复兴全球战略集团总裁David P. Norton提出了一种囊括整个企业组织活动的绩效指标的计分卡理念，即平衡计分卡（The Balanced Score Card，BSC）。它打破了传统单一使用财务指标衡量业绩的方法，而是将企业绩效评价井然有序地分为财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度。BSC把战略放在了公司管理过程的核心地位，把组织的使命和策略转变为一套前后连贯的系统绩效评价量度，把复杂而笼统的业务转化为精确的目标，藉以寻求财务与非财务之间的平衡、短期目标与长期目标之间的平衡、外部和内部的平衡、结果和过程平衡、管理业绩和经营业绩的平衡。BSC能反映组织综合经营状况，使绩效评价趋于平衡和完善，利于组织长期发展。

平衡计分卡被《哈佛商业评论》评为75年来最具影响力的管理工具之一。

（二）BSC的考评理念与政府绩效评价的科学发展思想不谋而合

BSC的考评理念与政府绩效评价的价值取向无论从思考问题的高度还是平衡与和谐的追求上，二者都有共同之处。

新公共服务理论强调政府应从战略的高度思考问题，行动要具有民主性。党中央提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，落实科学发展观，促进社会的和谐发展。近年来，国家税务总局面对政府转型的新形势，明确提出了新时期的治税思想要由“监督打击”向“管理服务”转变。为了实现这一目标，政府在进行绩效评价时首先要以长远和平衡的视角对社会的发展作出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命。BSC分别从财务、客户、内部流程和学习成长这四个视角向组织内各层次的人员传递组织的战略以及每一步骤中他们各自的使命，最终帮助组织实现其目标。因此，应用BSC原理构建服务型税务组织绩效考评标准能够及时、客观、全面地反映政府战略目标实施的结果和程度。BSC不仅是一个评估模型，也是一套管理系统，它能够整合员工的能力和具体知识以实现政府和税务组织的战略目标。

BSC的思想符合科学发展的价值取向。BSC与传统绩效评价方法最大的区别就在于它完全改变了财务指标一统天下、评估指标极端失衡的状况。它在财务指标的基础上又引入了顾客、内部流程、学习与成长这三个方面的指标，通过这三个指标的引入，构成了内部与外部、结果与过程、长期与短期等多种平衡，为组织绩效管理提供了科学全面的评估依据，促使政府关注自己的顾客即公众和服务，并谋求不断地进步，从而有效地克服了传统绩效评价方法只关注经济指标的缺陷。这与当前政府绩效评价和谐发展的价值取向不谋而合。BSC的考评理念十分符合我国政府提出的科学发展观导向，是实现科学发展观的有效途径。endprint

（三）BSC有助于全面提升税务组织的服务质量及组织核心能力

税务组织引入企业的BSC方法构建或改进现有的绩效考评指标体系来加强绩效考评管理，将以前只重视完成税收收入单一目标转变到重视税收收入、纳税服务、征管内部业务流程、征管人员素质等对组织战略有重大影响的多目标上来。BSC使税务部门的角色从执行税收法律转向为加强内部管理，提高为纳税人服务的质量，有利于顺利实现税务组织的核心价值，从而为建立现代化、服务型的税务组织提供坚强的保证。因此，BSC把远景目标转化为一套可持续发展的绩效管理制度，有助于培育和提升税务组织的核心能力。

（四）税务部门具备实施BSC的基本条件

平衡计分卡的实施要求组织具备一定的基础条件。

一是要求对税收管理过程及结果进行标准化管理。要对绩效结果作出正确的考评判断，除了建立科学的指标体系，还要求税务组织进行规范化的管理。税务部门法制化、规范化、信息化程度较高，很多工作都可根据组织的战略需要进行标准化管理，制定详细的岗位职责、工作标准和流程、责任追究制度。

二是要求税务组织能提供高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求具备高度的税收信息化程度，有专业的数据处理中心，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。税务部门是开展网络信息化建设较早的政府部门，从20世纪90年代开始进行了三期金税工程的建设，已经形成一个较完备的税务管理信息系统，为绩效数据采集和处理提供了条件。

三是要求税务组织内部形成良好的绩效文化氛围。近几年，税务总局明确将建设“服务型税务机关”作为发展方向，将建设“学习型组织”作为发展的内在动力。因此，税务组织形成了良好的绩效文化氛围，从上到下各级税务工作人员逐步提高了服务意识和科学管理意识，并在日常工作中主动实践上级的要求。

虽然税务组织具备实施BSC评价的基本条件，但税务部门作为政府部门，仍然存在管理水平低、考核流于形式、考评结果激励作用不足等问题。

三、应用BSC理论重新构建税务组织绩效评价指标体系

（一）基于BSC理论重新构建税务组织绩效评价指标体系的思路

税务组织作为国家重要的经济管理职能部门，以“为国聚财、为民收税”为神圣使命，完成税收收入目标和严格高效执行各项税收法律法规是其根本任务。单纯的行政管理方式无法达到管理者与被管理者的有效沟通，也难以有效调动基层税务人员的主动性和积极性。税务组织经过几年的绩效评价运行，有了一些经验，取得了一些成绩，但也暴露出一些不足。如原有的绩效考核指标体系和考核办法不尽科学合理，在考核项目的设置上，内容太多、太细，淡化了税收工作的目标；考核忽视了地区之间的差异和工作的个性化特征，不利于基层因地制宜发挥创造开展工作；考核过程不够透明，有“暗箱操作”的嫌疑等。

建立新的绩效评价指标体系，就必须立足于工作实际，引进以“目标管理”和“过程控制”为核心的绩效管理理念和行为模式，应用通畅的网络和成熟的业务应用系统信息化平台，构建基于BSC理论的符合地税部门实际的绩效管理模式。

税务组织的工作既有政府其他组织的共性，也存在其自身独有的特点。税务组织绩效评价指标体系设计的总体思路是：在科学分析政府及税务组织绩效内涵、税务组织的使命及其价值实现逻辑过程的基础上，分析目前税务组织实际应用中各类指标体系存在的利弊，以有效引导税务组织完成使命为导向，确立指标体系设计的依据，按照指标体系设计的规律性要求，运用BSC理论构建合理的指标体系并确定各指标的权重，最终确定更科学的具有较强操作性的指标评价体系（如图1）。

（二）构建税务组织绩效评价指标体系

国家税务总局面对政府转型的新形势，明确提出了税务组织的战略目标将从以完成税务任务的“监督打击”转变到提高纳税人自觉依法纳税积极性的“管理服务”征管目标上来，将事后评价税收任务考核和事中控制征管质量考核向事前控制税务人员的素质与创新能力考核转变。绩效评价指标要在“完成税收任务”和“纳税人的满意度”两者之间达到一种平衡状态。这就要求将税务机关的战略目标按照BSC的四个层面进行分解，并对每一层面目标达成的具体指标进行考察，如图2所示。

在财务层面，税务组织的绩效考核目标主要是看税收收入的增长和税收成本的降低，具体考核三个方面：一是税收任务完成情况，包括税收计划完成率、税收收入增长率、税务登记增长率、纳税申报增长率、欠缴税款下降率等指标；二是财务规范化管理，涵盖预算管理科学化、经费管理制度化、业务建设规范化等，包括对账、通过财税库银横向联网系统入库税款占总税款比、收入预测准确率等指标；三是内部审计，监督和评价部门在财务收支经济活动的真实、合法和效益的行为，此项设置税收成本下降率等指标。

在客户层面，税务组织的绩效考核目标是税收征纳过程中为纳税人提供优质服务，包括两个方面：一是税收宣传与咨询，通过公文处理与政务信息对税务机关的外在形象、业务流程、办税措施、税收政策等内容开展的宣传告知和宣传活动，方便纳税人办税，提高纳税人对税收法律法规的知晓度和遵从度，包括税收政策落实率、咨询及投诉回复及时率、电子政务普及率、网上申报率等指标；二是办税服务，税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称，可用投诉率、举报率、纳税人满意度等指标表示。

在内部控制和管理层面，考核目标是强化管理，依法治税，提高征管质量和效率，包括三个方面：一是税收票证管理，反映税收票证在印、购、领、销等日常管理以及稽核工作的有效程度，具体考核税收票证管理、报送年度票证计划管理、结报缴销票证管理、票证检查安全管理等要素；二是税务稽查，对相关人员履行纳税义务、扣缴义务及税法规定的其他义务等情况依法进行检查、处理和监督，可以用涉税事件减少率、处罚减少率、案件查处增长率等指标表示；三是重点税源管理，对区域内某一税种的重点税源户收入定期分析、预测，包括分税种重点税源户分析预测准确率、新增税源预测率等指标。这一目标的实现，需要税务机关不断完善其内部控制和业务流程。首先要求考核流程电子化，通过主要业绩指标对考核流程中的工作内容进行量化，通过目标管理引导考核流程，以统一的工作规程规范考核流程，体现了“电子化手段，量化目标，目标引导，规范管理”；其次将考核由原来一年一次性考核转变为日常、季度、年度考核相结合的流程体系。

在学习与成长层面，考核重点是员工成长和员工学习。员工成长反映部门在工作创新、组织成长和成员成长的制度安排，包括领导班子的表率、党群工作、创先争优、内部人员满意度、学历达标率、内部人员违法违纪查处下降率指标；员工学习反映部门参加规范化建设、开展业务竞赛和岗位练兵、提高文明服务、争先创优的情况，包括教育培训次数、岗位技能培训的培训达标率、税收科研完成数量及应用转化等指标。

四、结论

笔者在广西地税系统多年试点的《2011年度各市地税局机关绩效考评指标考核评分细则》的基础上，借鉴了企业绩效评价的平衡计分卡的理论精华，从客户、财务、内部业务流程和学习与发展维度四个层面，通过调查研究后重新构建了上述绩效评价指标体系。当然，这套指标体系还没有针对特定的税务部门，也没列出各指标的权重。构建这一绩效评价指标体系旨在提供一种思路，因为作为考核的指标总要随着形势的变化而变更，没有一成不变的考核指标。

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