美国智库运作机制及其对中国智库的借鉴

赵可金

思想库（Think Tank），又称智库（Brain Tank）、“思想工厂”（Think Factory）、“外脑”（Outside Brain）、“智囊团”（Brain Trust）、“咨询公司”（Consultant Cooperation）或“情报研究中心”（Intelligence Research Center）等等。不管采取何种名称，智库泛指储备知识和提供思想的“仓库”，它是美国政治中一支有着巨大影响力的力量。尤其是二战结束后，被称为智库的机构增长了几乎三倍，大量效力于思想库的政策研究人员成为美国媒体和公众舆论关注的焦点。它们有的成为国会听证会的座上宾，有的则成为在新闻媒体上滔滔不绝的评论员，还会经常以思想库的名义发布数不清的所谓“政策简报”，有的甚至直接上书到总统和其他高级官员的案头。总之，思想库活跃在美国政治舞台的各个领域，对美国政府的公共政策具有非常显赫的影响力，被美国媒体称为“第五种权力”。

美国智库发展趋势

作为公共政策共同体的一部分，美国智库在政治和政策过程中的影响力与日俱增，智库本身的性质、结构、机制、发展战略以及智库参与政治和政策事务的具体机制、方法、技术也在发生着深刻的调整和变化。总体来看，美国智库参与政治和政策的发展趋势主要包括以下六个方面：

一是智库性质倡议化趋势。传统上，智库都在极力塑造政治上不偏不倚的中立形象，十分看重智库本身的学术性、知识性和思想性，不卷入政治党派之间的斗争，更不愿把自己和某一政党捆绑在一起。比如布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、对外关系委员会等智库，都强调给政府提供客观中立的政治和政策建议，布鲁金斯学会甚至将自己定位为“没有学生的大学”。然而，当下美国智库都在向着倡议化的方向发展，大量鼓吹性智库纷纷产生，成为最具活力的智库。比如传统基金会、新美国安全中心、美国进步中心等。这些智库极力塑造自己的政治化偏向，极力向政治和政策显示自己的意识形态和政治偏好，把智库存在的理由定位为为某一政党、政治力量提供政策服务。

二是智库结构扁平化趋势。以往的智库更强调等级化的结构规划，比如布鲁金斯学会，采取工业化的一般管理和等级化的研究资源配置。在研究人员数量上追求规模优势，比照大学和学院的模式建设智库。因此，传统智库往往规模庞大，冗员复杂，管理成本较高。20世纪90年代以来，美国智库结构向着扁平化发展，大量小而精的智库产生，比如新美国安全中心、美国进步中心、美国新世纪计划等，此类智库都强调要减少专职研究人员人数，大量吸纳兼职研究员，加强研究人员的流动性，大量招收实习生和访问学者，以提高效率，减少成本。这一改革与企业的委托合同和分流相关职能部门的改革是一致的。结果，美国智库越来越呈现扁平化趋势，参与智库研发和推广的人员在增多，而真正隶属于智库专职政策研究人员在减少，智库参与政治和政策更加灵活。

三是智库机制项目化趋势。以往的智库建设带有传统学科建设的思路，智库对政治和政策事务的研究具有系统性、全面性、战略性的特点，几乎要对一个国家政治和政策关注的所有问题都进行研究。比如兰德公司，研究内容涵盖了经济、科技、军事、安全、政治、社会、环境等众多领域，此种全覆盖的无所不包式研究使得智库看上去更像是一个“隐形政府”，陷入了事无巨细的泥潭，结果反而制约了智库服务政治和政策的优势。近年来，智库政治和政策机制更加强调项目化，按照政治和政策面临的最为重要的问题进行项目设置，根据项目临时招聘研究人员或者招聘访问学者，组建由少数课题负责人领衔，各学科、各领域参与的研发团队，通过活动驱动研究，在提出新理念的同时，注重社会影响力和媒体曝光率，进而增强智库服务政治和政策的针对性和时效性。战略与国际研究中心、卡内基国际和平基金会、胡佛研究所等，都强调以项目驱动政策专家，根据政策要求确定项目，按照项目进行资源投放。

四是智库发展网络化趋势。传统上，智库之间是相互竞争的关系，比如布鲁金斯学会和美国企业研究所就存在着激烈的竞争，彼此固守营盘，运转高度独立，争夺向政府建言献策的机会，甚至有的智库为了获得更多的政府委托合同和业务，不惜抢占其他智库的资源，对某些部门实施垄断，在人脉关系、政党派别、机构偏好等方面，展开恶性竞争。近年来，随着信息化进程的加快，垄断政府部门已经不可能，智库之间开始发展战略性合作关系，共享资源，共享信息，共享机会，特别是很多智库相对集中于首都地区，各种政策对话十分频繁，往往相互开放资源，创造互利双赢的机制，智库之间的相互渗透和相互依赖也在不断加强。智库的网络化发展不仅限于国内，还在全球范围内快速拓展，很多美国智库开始在海外设立办事处，比如美国卡内基国际和平基金会和布鲁金斯学会竞相在清华大学设立了合作研发中心，开展跨国联合研发，成为智库新的发展战略。

五是智库二轨化趋势。在早期的西方智库中，锁定政治和政策事务，以处理对外关系为根本任务的智库当属对外关系委员会和卡内基国际和平基金会。对外关系委员会是对美国政府最有影响力的无明显党派倾向的思想库之一，卡内基国际和平基金会早期活动也更多作为政府的外脑，不愿意替代政府开展政治和政策工作，智库参与政治和政策在很大程度上与政府政治和政策是同轨的。近年来，美国智库政治和政策二轨化已经成为一种趋势。在国家政治和政策事务中，政府十分重视吸收思想库和学术界的资深专家参与政治和政策谈判和对话，他们扮演十分重要的角色，协助开展工作。最初，美国和平研究所是 “由国会授权并资助的一个独立、非党派的联邦机构”，“不受任何政治压力，但是能够对政府部门、国会以及其他部门提供研究、分析和信息方面的帮助”。因此，从一定程度上说，和平研究所并不是它所标榜的那么“独立”，它更像是美国政府的一个“政策研究室”，与美国政府有着密切的联系。但是，随着美国和平研究所的发展和壮大，越来越发展成为独立的运行机构。另外，许多智库还十分重视与其他国家同行的“第二轨道外交”。比如美国战略和国际研究中心就先后发起了一些改善中美关系的学者对话项目，与来自中国学术界和思想库的专家对话，就当前中美关系存在的问题以及未来的走势交流看法，增进理解，扮演两国官方政治和政策的“第二轨道”角色，多次在纽约召开美国与中国大陆、台湾三边的圆桌会议，对克林顿政府的对华政策产生了一定影响。

六是智库服务个性化趋势。智库在参与政治和政策的同时，政策服务功能越来越专业化和个性化，扮演着政治和政策信息的“处理器”、政治和政策理念的“实验室”、政治和政策官员的“训练场”、公众教育的“布道所”、国家政治和政策的“第二轨”等诸多角色，很多专业化和带有很高技术含量的新方式、新方法层出不穷。比如加州大学全球合作与冲突研究所在20世纪90年代初期举行了一系列由阿拉伯国家和以色列的学者参加的就军控与地区安全合作、水资源、环境难民和经济发展等政策问题的专题讨论会，开始运用一些专业化的手段服务政治和政策。

参与政治和政策的比较研究

美国智库在参与政治和政策上并非完全一致，在机构性质、角色定位、参与机制、方法技术和绩效表现等方面，也均具有各自的特点。相比较而言，有的智库更具独立性，遵循市场化的运行机制，更强调对政府政策的批评，更注重实证和定量的研究方法，在对政治和政策的影响力上更具持续性和实战性。有的智库更具个人或者政党依赖性，更多遵循社会关系的运行机制，更强调对领导人和政党政治及政策的阐释和佐证，更强调提供新理念和新思维，在对政治和政策的影响力上时断时续。当然，尽管不同智库存在许多差异，但从根本上都是政治和政策系统的“智囊团”，更多作为“影子政府”影响美国政治和政策，具有显赫的影响力。

比较之一：机构性质

在美国，智库一般指独立于政府和企业（甚至大学）之外、从事公共政策研究的非赢利性学术机构，隶属政府的研究机构和大学院系是被排除在智库范畴之外，它们在性质上属于私营部门和公共部门之外的所谓“第三部门”，在法律上属于独立社团法人，在功能上是社会公共议题的“知识掮客”或者“大脑”，专门为包括企业、政府和其他社会部门提供思路、对策和建议。

与此同时，美国智库也存在着诸多差异点。有的智库意识形态色彩强烈，比如传统基金会、美国进步中心等，都具有明显的政党偏好和意识形态色彩。有的智库更强调政治中立，比如布鲁金斯学会始终强调开展客观中立的研究，以科学精神处理政治和政策研究。有的智库强调社会影响力，比如美国新世纪计划，不仅强调对美国政治和政策的影响，更强调对美国政治思潮和社会思潮的影响。有的智库偏重知识和思想研究，比如普林斯顿大学威尔逊中心，特别强调制定指导战略和政策规划的思想。有的智库强调战略和对策研究，比如新美国安全中心、传统基金会等，非常强调政策规划和设计，其主要目标就是对政府政策产生实际影响。

比较之二：角色定位

作为一个影响各国政治和政策决策者的群体，智库与智库之间跨国交往本身也开辟了政治和政策的一条重要管道，这一管道往往被学者称之为“第二轨道”政治和政策。当然，在具体政治和政策参与过程中，不同智库在角色定位上也存在差异。有的智库将自身定位为“批评者”的角色，永远对政府政治和政策行为持批判立场，参与政治和政策采取外部施压的模式，比如美国自然资源保护委员会、公共政策研究等环保类、人权类、反战类思想库更多采取外部施压的行动模式，永远作为政府政策的批评者。相形之下，有的智库则将自身定位为“建言者”和“谋士”的角色，帮助政府出谋划策。比如美国对外关系委员会等智库，始终以服务政府政治和政策作为自己的宗旨。此外，有的智库仅仅强调自己是“政策专家”，而有的智库除此之外还强调自身也是“政治和政策专家”。

比较之三：参与机制

美国智库参与机制均具有法律和制度支撑，按照法律精神运行，具有较高的公信度。即便是规模较小的“迷你”智库，也特别强调制度驱动。比如在人员选拔与管理、财务管理、项目管理、出版物管理、营销推广等方面，都具有明确的制度规范，行政人员和研究人员彼此分工明确、业务区分细致。

在参与机制上，不同的智库也各有其战略路线。有的智库强调“内部战略”（insider strategy），通过与政党和政治家建立人际关系网络参与政治和政策。比如与民主党关系密切的布鲁金斯学会，许多重要成员系民主党人，为民主党政府出谋划策，储备和提供人才，从杜鲁门总统以来的历届民主党政府都起用该学会人员充任要职，故又有“民主党流亡政府”之称。它是卡特总统的智囊机构。

有的智库则强调通过“外部战略”（outsider strategy），通过鼓动舆论、选民和利益集团等外在力量向政府施压而参与政治和政策。传统基金会和美国企业研究所还使用意见杂志、期刊、通讯和书籍向其目标客户推广思想。例如，传统基金会出版的《政策评论》，内容主要由知名保守主义者针对当前政策问题撰写的短文组成。布鲁金斯学会的《布鲁金斯学会评论》，美国企业研究所的《美国企业》，哈德森研究所的《美国观点》都是类似的杂志。传统基金会差不多是对媒体投入时间、资源最多的智库。

比较之四：方法技术

美国智库在参与政治和政策的方法与技术上均鼓励重数据、重实证、重定量的科学方法，推进智库的科学化和专业化建设。尽可能淡化学术研究色彩，鼓励政策辩论和战略争论，在争论中检验政策观点的说服力和战斗力。

有的智库强调走政策倡议路线，向智库提供新理念、新日程、新政策，通过提交各种各样的“研究报告”和“政策简报”等方式，向政府表达政治和政策主张，至于政府是否采纳，则不予考虑。有的智库强调走人际关系路线，不注重影响政府领导人的思想，更强调影响领导人本身，借助“旋转门”向政府提供人才，组织各种各样的活动，建立政策社群。

比较之五：绩效评估

美国智库在参与政治和政策的绩效上都起到了“相互促进、相互为用”的效果，不仅有力地服务了政府政治和政策，也大大拓展了公共政治和政策的新空间。 有的智库在政策影响方面比较突出，很多能够很快转化为政府政策，对舆论也产生了极大的引导效应。有的智库的政策影响并不直接，但在政治思潮、意识形态的长期效应比较突出。 就智库自身绩效来看，越来越多的智库开始注重私有化、小型化、网络化和资源共享，大规模智库的竞争力开始受到挑战。

中国智库参与

政治和政策的借鉴

虽然中国与美国等西方国家国情不同，政治体制各异，文化传统不一，在智库参与政治和政策的形式与机制上不一定完全模仿西方智库参与政治和政策的模式，但是西方智库的一些成功经验对中国智库参与政治和政策还是具有他山之石的借鉴意义。

借鉴之一：保持智库相对独立

欧美智库之所以有强大的影响力，独立性是最主要的原因之一。尽管西方也有偏向某一党派的智库，但此类智库基本上只有当该政党执政时才可能有影响，而且即便该政党执政也不见得就一定更青睐此类智库的政策建议。

中国智库在参政议政的积极性上一点也不比西方差，但真正的民间智库很少，且大多不成气候。有研究表明，规模并不是决定智库影响力的关键因素，中小型智库和民间智库比官方智库更有活力。官方智库缺乏活力的关键在于不能独立。

改善中国智库的首要之举在于推进官方智库“科学办智库”的战略，大力加强智库与政治和政策系统的互动，大力发展民间专业智库。作为政策部门，要尽可能开放政策研究空间，鼓励创新性研究，鼓励不同学术观点。事实上，如果智库更多表达与政府相同的观点，反而可能会令政府闭目塞听而害了政府，智库更多表达与政府不同的声音，才能提醒政府重视可能的另外思路，刺激政府作出更全面更准确的判断。

借鉴之二：鼓励政策研究和智库之间的交流

美国智库创造了“政治旋转门” 、“战略辩论” 、“舆论操作” 、“委托-代理”等机制，在人员、信息、资料、身份等方面进行频繁的交流，特别是在中低级智库专家与政治和政策官员交流的基础上，加强中高级政治和政策官员和智库专家的交流，让智库政策专家增加政策实践经验，让政府官员增加政策研究背景，此种战略互动使得智库不说政治和政策事务的外行话，大大增强了智库政策产品的实战能力。

相比西方智库，中国智库呈现“两极化趋势”：一个极端是有的中国智库流于领导人论断的阐释者，所提出的政策建议大多是已有政治和政策的注脚，或者提出一些不着要害的措施；另一个极端是没有充分考虑政治和政策可行性，完全从概念、理论和逻辑推理出发，提供了一些大而空的泛泛之谈，缺乏实战性。总体上，中国不缺乏经院性的纯理论研究，也不缺乏实践性的对策研究，最缺乏的是理论与实践相结合的研究。

要想弥合中国智库政策研究的两极鸿沟，最根本的出路在于促进学界和政界的交流，彼此取长补短，促进学术研究和政策实践的紧密结合。比如鼓励官员到智库担任客座研究员、鼓励智库专家到驻外使领馆挂职锻炼、鼓励学界和政界的对话和讨论等，通过机制化的交流对话刺激实践性知识的增长。

借鉴之三：鼓励“小而精”的专业型智库

智库小型化和专业化是美国智库参与政治的一个趋势。20世纪70年代以后，美国大量倡议型智库往往都明确宣布自己的自由或保守倾向，虽然规模不大，但同样具有不可忽视的影响力。提升中国智库的影响力，必须从“全能主义智库”迷雾中走出来，鼓励“小而精”的专业型智库。

建设“小而精”智库，需要从五个方面努力：一是精准定位。智库要克服贪大求全、泛泛而论的误区，在创特色、创品牌、创声誉上做足文章。政策部门要尽可能向智库定期发布政策议题，鼓励智库做小问题，做一线调研，提出针对性、实效性和可行性的政策建议。比如在南海问题上，要鼓励专门的南海研究机构，瞄准政策部门急需的政策咨询要求，将问题研究向细化方向研究转变。二是科学方法。鼓励智库尽可能运用科学定量研究方法，重情报、重实证、重数据，所提出的政策建议做到有理论、有比较、有案例、有数据、有经验支撑，能够经得起时间的考验。三是项目管理。“小而精”智库不追求人多势众，更强调精确制导，鼓励智库围绕某一政治和政策议题，联合国内外专家学者，以项目为驱动，以论坛为平台，实施网络化管理，及时捕捉智库舆情变化，提出有时效性的政策建议。四是团队运作。“小而精”智库不重视机构管理，重视团队运作，鼓励智库构建政策团队，扩大智库、学界、政界、媒体和商界的人员交流，将各方面的资源和信息整合起来，形成重点突破的发展格局。五是舆论先行。“小而精”智库需特别重视舆论引导，对国际舆论中的议题要积极参与辩论，配合相应的会议和活动，在最短的时间内掌握国际话语权。

借鉴之四：支持智库的基础建设

建立发达的信息收集系统。努力做到信息收集、加工、传递、储存、输出、反馈等诸环节密切联结的“一条龙”，多渠道收集各种官方和非官方的信息。今后要在官方信息收集系统基础上，积极开发民间信息收集体系，积极推动民意调查机构、数据统计机构、网络信息共享系统的建设，利用现代高科技，搭建反映社情民意的信息网络平台，建立政治和政策决策信息的“高速公路”，提高信息流转的速度和效率。

建立高科技含量的决策支持系统（DSS-Decision Support System）。积极推进中国政治和政策决策的智能化，已经成为时不我待的重要举措。充分利用信息时代带来的机遇和便利，中国的决策部门应该协力合作，对落后的决策方法从技术上进行必要的革新，建立中国决策数据库、决策模块数据库、政治和政策危机预警系统、创办中国政治和政策决策实验室等支持系统，不断提高中国政治和政策决策技术含量和科技水平。

支持基金会、民调机构和社会团体的外围组织建设。智库的发展离不开资金、民意数据和其他社会组织的相互配合。政策部门可尝试探索建立政治和政策部领导下的一系列外围组织，作为政治和政策部门向智库延伸的重要支持资源。

借鉴之五：完善智库政治和政策的制度性渠道

中国智库不仅在法律体系上尚不完善，广大智库都缺乏独立的法律地位，大多隶属于某一党政军机构，或者从属于某一行政主管单位，难以做出独立的决策。更重要的是，由于中国智库起步较晚，缺乏经验，智库运作更多采取项目化管理，过于依赖某一知名专家和项目负责人，在项目运作中更多依靠项目负责人的人格力量，而非制度性力量，长期存在“人存政举，人亡政息”的问题。因此，提升中国智库的影响力，还需要转变“个人驱动”下的项目运作，走向“制度驱动”的机制化运作，这是打造百年智库和千年智库的根本所在。

从制度建设来看，智库参加政治和政策，无非是“一进一出”。进，就是智库向政府进思想，进政策咨询，包括向地方领导人，他们也借助各地的大学，这方面做得比较好，但还是要加强。出，就是部委要委托智库开展各类政策调研，政府咨询会开的不少，但是委托研究还是不够。我们要从智库吸收建议还是要加强，委托课题的力度还应加大。

总之，中国智库发展比较晚，与西方国家的智库不同，中国政治和政策智库绝大多数隶属于政府部门的专门研究机构和隶属高等院校的科研机构，是党和政府领导下的“智囊”和“顾问”。在过去计划经济条件下，这些研究机构与行政机构一样，都是从事党和政府分派的革命工作，区别仅仅是在决策系统中的分工不同。随着改革开放和市场化改革的深入，政治和政策事务越来越复杂，“多谋”和“善断”相对独立、“决策”与“执行”相对分离，越来越成为政治和政策实践的客观要求。近年来，中国智库发展很快，很多参与政治和政策的智库也不再仅仅是隶属于政府机构的政策研究机构，而且隶属于社会科学院系统、高等院校系统乃至其他民间机构的政治和政策智库大量产生，并在政治和政策事务中日益活跃。如何借鉴西方经验，充分调动中国智库参与和服务政治和政策的积极性和创造性，提升中国政治和政策能力，越来越成为中国政治和政策面临的一个紧迫课题。

（作者系清华大学国际问题研究所副教授）

（责任编辑：郑东超）