美国智库如何影响决策？

阮宗泽

美国有世界上最多、最活跃、最有影响的智库。智库是如何运作的，在美国的决策体系中扮演着什么角色，如何影响政府和社会？如何将研究成果转化为生产力？为回答这些问题，需要从智库与政府的关系、其内部运作、不断推出研究成果以及举办各种活动等方面来阐述。

与政府如影随形

尽管美国智库标榜自由、独立，强调学术性和严谨的科学研究精神，不受政治力量的左右和影响，以凸显其干净、纯洁、独立的思考者身份。但这并不是说智库与政府毫不相干，相反，二者之间保持着盘根错节的关系。政府在资金、人力资源、信息等方面为智库机构提供大量有力的支持，有的公开有的隐蔽。美国智库通常以影响政府决策为己任，热衷于输出思想，制造话题，通过各种方式向政府提供咨询或研究报告。在这个思想产品的“超市”中，作为买家，美国政府在令人眼花缭乱、目不暇接的研究报告、成果里挑挑拣拣，比较筛选，甚至出资“私人订制”某种思想产品，智库与政府配合默契。长期以来，这种心照不宣的合作，提升了美国的软实力，使得美国占据世界话语霸主地位。所以说，在智库的活动中，政府的影子虽若有若无，但无处不在。

与政治生态一样，美国智库的政治倾向大致可分为三类：自由派、保守派和中立派。自由派与民主党关系密切，保守派则倾向于共和党。智库的地理分布形态，也直观地显示出它们与美国权力中心的密切联系，极大地方便了智库与美国政府部门之间频繁的人员往来。在60万人口的美国首都华盛顿哥伦比亚特区，就有智库100多家，约占全国总量的十分之一。市中心的马萨诸塞大街有“智库一条街”之称，周围集中了一批重量级智库，如布鲁金斯学会，它位于马萨诸塞大街1775号，与白宫、国务院、国会相距不远。其邻居1779号，则坐落着另一顶尖智库——卡内基国际和平基金会，附近还有知名智库战略与国际问题研究中心等，不一枚举。

大名鼎鼎的兰德公司的总部虽然在加利福尼亚州，但其主要客户是国防部，特别是与空军关系密切。为加强与国防部的联系，兰德公司在华盛顿设有分部，位于哥伦比亚特区连接弗吉尼亚州的I-395高速公路旁边，与五角大楼隔街相望，独享地缘优势。而另一著名智库传统基金会，因主要客户或工作对象是国会，所以其办公楼就安置在国会山附近。形象地说，如果国会议员或其助手需要某些材料，或者需对他们展开游说，跨过马路就能办到。

从智库的资金来源上，同样能见到政府的影子。资金的充足保障，是智库生存和发展的基础。美国智库的资金往往是源于政府委托研究的合同收入、出版物、培训、企业和个人的资助等。有的研究机构为保证研究的独立性、观点的多元性，对政府资金来源的比例有较严格的规定。为此一些智库宣称，其90%以上的资金来源是私人基金会、企业或个人。这些私人基金会，是美国权势集团的重要部分，但游离于政府之外。大企业、继承了大笔遗产的个人也可能给智库资助，避税是原因之一，公益精神同样重要。

以美国著名的综合性政策研究机构布鲁金斯学会为例。在资金规模和影响力上，布鲁金斯学会在美国都排名第一，它最初由圣路易斯的实业家罗伯特·布鲁金斯资助创立，以自由派观点著称。到2004年底，它的资产达到2.58亿美元，资金主要来自皮尤公益信托基金、麦克阿瑟基金会、卡内基集团等。即便这般有钱有势，也与政府有说不清的关系，甚至还有一些外交政策捐助的影子，捐助者中除美国政府外，还有日本和英国等国的外国机构，他们也想借用这一重要平台传递思想与立场。

但有些智库的大部分资金直接来自政府。比如和平研究所，它本身就是由美国联邦国会资助成立的，可以说就是一个“官办”智库。自1985年以来的25年中，国会共向其拨款7.2亿美元。仅2010年，和平研究所就从国会获得3400万美元的资助，其中的1700万美元，来自国务院和五角大楼。2011年，其预算经费更是达到5400万美元。国会还专门为其新办公楼拨款1500万美元。该办公楼紧邻美国国务院，俯瞰宪法大街，占地15万平方英尺，设计前卫，大玻璃窗和明亮的玻璃天花板，远远看去仿佛是一座现代艺术博物馆。

从智库的研究课题上，同样可以见到政府的指挥棒在发挥作用。智库具有独特的敏感性，总是紧跟形势，对当今世界或美国国内的热点、难点开展研究，以便随时为决策部门提供咨询与政策建议。

旋转门将思想

“转”为政策

美国智库与政府的密切关系，还体现在人力资源的相互支持与共享上，智库有着很重要的人才培养、储备和交流功能，它能直接输送专家到政府部门供职，使他们由研究者变成决策者。在美国时常看到，某一教授或研究人员转眼即成美国政府的高官；反之亦然，高官也能在瞬间变成普通的研究人员或大学教授。智库通过这种人才的流动，巧妙地对政府决策施加影响。

美国的体制是典型的“一朝天子一朝臣”，总统四年一选，人员的流动、官员的上上下下，稀松平常，特别是另一政党上台后，人员变动更大。这些官员离开政府后，有相当一部分将智库作为退职后发挥影响的理想场所，一则调养生息，待本党东山再起后重出江湖；二则发挥其丰富的实践经验，充实智库的研究人员队伍，提高研究的实用性和前瞻性。智库由此有“蓄水池”的功能，将各种人才储备起来，等待机会。各思想库也乐于聘用这些前政府官员，他们能够带来在政府内任职的实战经验和见识，能提升本机构的影响力以及扩展其人脉关系。这使美国的智库有如一池活水，总有新鲜的思维和见地，有着迫切影响公共政策的冲动与诉求，更保持着十分广泛的人脉关系，信息灵通，研究也就更具有针对性和实用性。

有意思的是，布鲁金斯学会、战略与国际问题研究中心虽都标榜为独立研究机构，但在奥巴马2009年上台执政之后，这两个机构分别向奥巴马政府输送了数十名官员，他们也就从昔日的智库专家，一夜之间变成政府官员、驻外大使等重要的决策者，于是其研究成果或所思所想自然而然地转化为具体政策。当然，也有助于其“老东家”拓展人脉、扩大影响、提升地位。如美国前国务院常务副国务卿斯坦伯格，前白宫国安会亚洲事务高级主任贝德，现美国总统国家安全事务助理、前美国驻联合国代表苏珊·赖斯，美国国防部负责东亚事务的官员、后任缅甸大使的米德伟，等等。现任美国国家安全委员会亚洲事务高级主管麦艾文，曾经在兰德公司从事研究。

与奥巴马政府关系密切的另一个智库，是2007年创办的新美国安全中心，它位于宾夕法尼亚大街1301号，其创办者后来进入美国政府，一位是国务院主管东亚和太平洋事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔，另一位是国防部的副部长米歇尔·弗卢努瓦，负责国防部的全球政策制定。该中心的研究人员多有军方背景，重视国际安全研究。它成立时间虽短，但较活跃，推出了不少研究报告。如2009年9月发表题目为《中国来了》的研究报告，为刚刚起步的奥巴马政府的对华政策献计献策。美国进步中心是另一个与奥巴马政府关系密切的智库。该中心的总裁波德斯坦曾在奥巴马当选总统后，担当组建新政府的重要召集人。

需要指出的是，任何事情都有两面。“旋转门”现象，使美国很多政府官员、国会议员随着换届选举或退休，经常是前脚离开政府，后脚立即踏入私营部门；或者从私营部门跳进政府。这种时而是参赛者、时而是裁判的角色转变，涉及到各方面的利益冲突，因此非议颇多。因为身份在智库、政府、私营部门之间频繁转换，所代表的利益群体不同，行为规则就各有不同。难怪有人担心，由于如此众多的高官均来自智库，可能与智库“独立的、不代表任何党派”的标识自相矛盾。

舆论领袖 塑造话题

美国智库热衷于召开或举办各种研讨会、学术交流活动，为官员、专家学者、企业家、媒体和自由撰稿人提供交流的机会，也对公共舆论产生影响。智库对舆论的影响越大，对决策的影响就越大。这些研讨会积极调动专家意见，宣传支持其立场的实例、数据和民意调查结果。有的智库还建立了培训项目，帮助行政部门培训新上任的官员，使之尽早顺利进入角色。如布鲁金斯学会专门设有公共政策教育中心，举办多种专题研讨班，为公共和私人部门的领导者提供研讨、进修的机会。智库活动有较大的开放性、专业性、权威性，常常有政府官员参与；也注重时效性，紧跟当前国际国内形势、动向，往往一旦有重要的事件发生，就有相应的研讨会。当然，智库之间也有竞争，有同时几家智库扎堆谈相似问题的现象。

要搞清楚智库为什么不遗余力地开展这些活动，就要了解美国国内外政策的制定方式：从内政、经济、社会到外交政策的制定，往往伴随着较长的公开讨论过程，这个讨论过程，正是各方表达诉求、发挥影响的良机，包括智库、利益集团、各式各样的社团组织等都积极参与。智库在这方面具有不可替代的优势。相当程度上，美国的智库也是美国政治圈内炙手可热的游说力量之一。他们的风向变化可以对政府及公共政策产生重要的作用。

美国智库的大小活动总围绕某个议题，反反复复、没完没了地辩论、出报告、办研讨会，等等。这些思辨并非一定要找出谁对谁错的唯一答案，而是在对当前的国际国内事务进行解读、评论，激励人们思考这些事件可能给美国带来什么影响？美国应当如何有效应对？如此周而复始，不停地重复，引导国内外公众的注意力和意见倾向，塑造有利于美国的舆论环境，逐渐形成某个智库的、进而是美国的话语权。这些思辨大都以专业的方式进行，或者有专业的包装，使其更接地气，更有说服力。尽管有些思想短期内在政治上未必可行，但有时形势一变，就有可能逐渐为决策人所接受，然后转化为政策。

智库还大力利用传媒，影响公共舆论，充当话语霸权的急先锋。智库的一大功能，就是传播思想、信息，对有关政策或事件进行评估、诠释等，引发公众的关注，进而影响社会舆论或教育公众，开展公关和舆论活动，宣传自己的立场。同时，让政府官员及其手下工作人员了解新政策方案的有利或不利效应。

各智库对其社会属性均十分重视，都有负责与媒体联系的专门公关机构和人员。智库也鼓励其专家学者走出办公室，接受电视、电台、报刊杂志以及网站的采访，或通过撰写有关评论，最大限度地扩大影响。智库专家学者的出镜率高低，是衡量其影响的指标之一。随着网络技术的迅猛发展，各种新兴媒体层出不穷，如脸书、推特等，成为智库推销、宣传自己的新平台。

大量的著名专家学者是智库的领军人物，是美国话语霸权的源头活水。一定意义上，智库的名气与影响，建立在专家学者的名气与影响的基础之上。而大批通晓各行各业的专家学者，既给智库增添了权威性，也借智库这个平台成为“舆论领袖”。他们通过研讨会、媒体采访、研究报告、评论文章等形成话题和观点、讨论的方向，对公共政策、对外事务等产生不容忽视的引导作用。

多管齐下 影响政府

作为美国政府的军师、幕僚，美国智库以多种方式影响公共政策和舆论。具体说来，除上述的政府官员人才库、二轨外交外，还有以下几种主要途径。

一是通过出版书籍、专著和提交各种政策报告影响政府决策，将研究成果转化为生产力。智库首先依仗自己的各路人马、专家的研究和分析，形成新的政策主张，再通过出版物、报告、各类交流活动、媒体宣传等方式，力图使这些主张获得公众的支持和决策者的认同。智库大都有自己的出版物，如美国外交关系委员会的《外交》、卡内基国际和平基金会的《外交政策》、布鲁金斯学会的《布鲁金斯评论》、战略与国际问题研究中心的《华盛顿季刊》、国家利益中心的《国家利益》等。此外，还出版各种专著，直接承担政府的课题，为其提供政策建议。

二是通过出席国会的听证会，直接输出思想，影响立法部门。这是由于美国智库的专家学者被视为公共政策问题的权威，经常受邀出席国会听证会，长期活跃在公共政策的辩论中。每年针对不同的话题和事件，美国国会要举行各种各样的听证会，这时需要邀请有关领域的专家作证，向国会议员陈述有关看法和研究，提供建议。而这时候的美国智库，好似由“军师”瞬间变身为游说者。出于扩大影响、推销思想产品、代表背后的各种利益集团等种种目的，各智库均积极安排有关人员到国会委员会的听证会上作证。他们发表的著作文章也常被引为支持某一立场观点的论据。比如，美国彼德森经济研究所所长博格斯滕就是人民币汇率低估论的大力炒作者，经常在报刊发表文章，要求美国政府就人民币汇率问题向中国施压。

三是积极为企业提供咨询，扩大其社会影响，并获得丰厚的资金支持。也就是说，他们不仅仅满足于当独立的思考者、政府的军师，为美国的世界霸主地位充当排头兵，也极愿意作为各利益集团、企业公司的军师出谋划策，为客户的利益而奔走呼号，成为美国国内各方力量博弈的话语霸权急先锋。而企业也希望借助智库聪明的大脑、四通八达的渠道、深厚的人脉关系，解决问题，反映诉求，并通过深谙公共外交之道的智库，与政府、媒体之间保持畅通的联系，以营造有利于己的舆论环境。美国智库与企业的联系非常密切，企业要对外投资以及顺利经营，需要随时掌握有关地区或国家的政策方针及其变化，要理顺各方面的人脉关系，要随时对投资地区的政府部门、相关政策施加影响，这都需要专业人士的加盟与帮助。智库不仅为企业的海外投资担当咨询者，还为企业培训人才。

当然，谈到美国智库的影响，不能忽视美国发达的媒体。媒体与智库二者紧密结合，互相利用，智库在思考，媒体在传播思考，各取所需，相得益彰，相互促进，为美国的利益服务。现在美国各智库都十分重视新媒体的运用，不少研讨会等活动可以在网上同步直播，或将其研讨活动的视频、讲话等直接挂在网上，以扩大社会影响。

智库的活力源于社会需要。为适应国际政治、经济、军事、文化、全球化等新形势，以及美国政府和社会的需求，美国智库发展呈现出以下特点，即跨国交流增多，通过国际交往引入更多的国际资源。有的智库寻求在世界各地设立分支机构或办公室，“出口”研究成果，或与其他国家的智库合作研究，出版研究报告，接待国际访问学者等，以扩大其国际影响。智库的课题研究也突出了全球性、跨学科性和综合性，与政府的协作越来越多。

美国虽然是全球实力最强的国家，但从来不缺乏忧患意识，这种忧患意识往往来自智库的思考。在美国，智库的影响无处不在。从历史上看，美国智库的发展伴随着美国的崛起，是美国“思想强国”的智力支撑，政府与智库之间相互依存，是利益攸关方。21世纪大国竞争的关键是话语权之争，而国际话语权之争就是智库影响力之间的竞争。

（作者系中国国际问题研究所副所长、研究员，当代世界研究中心特约研究员）

（责任编辑：郑东超）