美国对外战略是如何出台的？

袁征

编者按：在国际政治博弈中，大国往往会根据其所面临的内外环境制定明确的外交战略。其中，美国体现得最为明显。无论是冷战时期的“遏制”战略还是当前奥巴马政府所实施的“亚太再平衡”战略，其内容、手段和目标都是相当明确的。那么，美国的外交战略是如何制定和出台的？除了相关的政府机构外，美国智库（或曰思想库）又是如何影响政府决策的？其运作机制是什么？对以上问题进行系统分析，对我国制定明确的外交战略并使我国智库更好地服务于外交战略决策具有重要的现实意义。为此，本刊特别刊发三篇相关文章，供读者研究和思考。

在考察第二次世界大战后美国对外关系时，人们会发现美国时不时会推出新的外交战略。奥巴马政府也不例外，推出了“亚太再平衡”战略。鉴于美国超级大国的国际地位，其对外战略调整往往会引发全球和地区内一系列联动效应，因而引发人们的高度关注。

二战后美国对外战略：

调整与变化

对外战略是指主权国家在对外关系中较长时期内带有全局性的谋划。所有具体的外交政策举措则是围绕对外战略的主旨来制定和实施的。在研究美国外交时，准确把握美国对外战略的主线，就能够拨开迷雾见月明，在纷繁复杂的现实中更为清晰地认知美国的对外政策。

冷战时期，美国在全球范围对苏联推行了遏制战略。该战略主张美国以军事包围、经济封锁、政治颠覆，特别是局部性的武装干涉和持续不断的政治冷战，遏制社会主义国家和国际共产主义运动的发展，加强对西欧及其他国家和地区的控制，以建立美国的世界霸权。尽管历届美国政府都会在对外政策上作出一定的调整，但遏制战略主导了冷战时期美国的对外政策，并对国际政治产生了重大影响。

杜鲁门政府是遏制战略的奠基人，之后美国历任总统都是在此框架内进行相应的调整。艾森豪威尔时期，继续推进遏制战略，推出了所谓“大规模报复”和“战争边缘”战略。20世纪60年代，肯尼迪、约翰逊政府推出所谓“和平战略”，力求对社会主义国家和平演变。然而，为了遏制所谓“共产主义的扩张”，美国一步一步陷入了越南战争的泥潭，国际地位和国家实力都受到严重削弱。为了摆脱内外交困的境况，尼克松上台后发表“关岛讲话”，推出了“尼克松主义”，实行战略收缩。20世纪80年代，面对苏联咄咄逼人的态势，里根政府推出“里根主义”，采取以武力为后盾的对话战略，对苏联采取“多层次威慑”，力求将苏联“推回去”。1989年布什上台后，依据已经变化的国际形势，在里根的战略构想基础上作了进一步调整，并提出了“超越遏制”战略。这一战略是针对前苏联、东欧国内出现社会经济危机并寻求变革的背景下提出的。美国有意在不放弃军事遏制的前提下，以经济援助为诱饵，以“和平演变”为灵魂，抓住社会主义国家进行改革开放的有利时机，通过政治、经济、思想、文化、外交等非军事手段，特别是以经济援助为诱饵，推行美国的价值观和政治经济模式，培养社会主义国家内部亲西方的反对派，最终将苏联东欧等一些社会主义国家融入西方体系。

20世纪90年代初，苏联解体，冷战结束。几乎在一夜之间，国际格局发生了天翻地覆的变化。在一片“历史的终结”的欢呼声中，克林顿政府提出了“参与和扩展战略”，其核心思想就是利用冷战后美国一家独大的国际格局，加大介入全球和地区事务的力度，“扩展自由世界”的疆界，巩固美国的“世界领导地位”。小布什时期，“9·11”事件的发生，刺激了美国的民族主义情绪，新保守主义分子得势。小布什政府推出了“先发制人”战略，奉行单边主义政策，以反恐为旗号大举对外扩张，打了两场反恐战争。

冷战结束后，国际环境发生深刻变化，亚太地区的重要性日益上升，美国全球战略重心东移，向亚太地区倾斜。经过一番政策检讨，奥巴马政府正式推出了“重返亚太”战略，又称“再平衡战略”，有意将更多的注意力放在亚太地区，并投入更多的资源。外交上，重视同亚洲地区各国的关系，重视与地区性组织（如东盟）的合作；军事上，加大在亚太地区的军事部署，加强与盟国的军事合作；经济上，加强同亚洲国家的经贸往来，并大力推进“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）。

应该说，自二战结束以来，美国历任政府提出的各种战略层出不穷，甚至让人眼花缭乱。各届政府之间在对外战略上既有继承，又有不同。不过，有一点是共同的，即美国历届政府都是根据对国内外形势的研判，推出对外战略以维护美国所主导的国际秩序，捍卫美国的领导地位。

主要决策机构与核心人物

美国对外战略的制定，往往都是经过一番酝酿，在检讨原有战略的基础上，根据国内外最新的形势而最终推出的。美国对外战略的调整通常会比较审慎，往往有一个评估的过程；通常会有一个部门的团队或者跨部门的团队，就对外战略问题进行检讨，并提出政策建议。无论是从美国的相关法律规定着眼，还是从实际操作流程来看，其实在对外战略的制定问题上并没有固定的决策程序或模式。不过，我们还是能够勾勒出美国对外战略出台的大致轮廓。

就参与决策的政府机构而言，白宫、国家安全委员会、国务院、国防部、财政部和以中情局为首的情报机构扮演着重要角色。严格来讲，国家安全委员会是隶属白宫的一部分，但为了强调国家安全委员会的作用，这里就将其单列出来。通常来讲，情报机构会提供大量通过公开和秘密渠道搜集到的信息，供相关部门决策参考。而国家安全委员会、国务院和国防部则是评估美国对外战略和制定新战略的重要操作部门。与此相对应，总统、国家安全事务助理、国务卿、国防部长、财政部长及情报机构的领导人（原先为中情局局长，现为国家情报总监）都是对外战略决策的核心人物。

白宫这里主要是指总统和副总统。美国总统既是国家元首，又是行政首长，负责国家政策的制定。作为外交政策的主要制定者和头号外交官，美国总统的权力不仅仅源自于美国宪法的授权，而且是随着历任总统的外交实践逐步确立起来的。美国总统拥有人事任命权、免职权，监督和指导各个行政部门的工作。根据法律规定，部长、副部长和助理部长级官员的任命，都是需要总统提名、经参议院投票认可后才能正式上任。总统国家安全事务助理则直接由总统任命。总统还能游说和推动国会支持行政部门推出的对外战略，以便获取相应的经费保障。美国对外战略的推出，要么是相关部门根据总统的要求推出来的，要么就是得到了总统的认可。只有经过总统批准签字后，才能正式对外宣布，成为美国对外战略。副总统是内阁成员，但并非所有的副总统都能够在对外战略制定上发挥重要作用。这取决于总统是否强势，也要看副总统是否具备对外事务的专业能力。老布什本人就是一个外交家，因此副总统丹·奎尔基本上就是个摆设。但小布什的副手切尼和奥巴马政府的副手拜登则在美国对外政策的制定中发挥着非常重要的作用。

国家安全委员会是总统处理外交事务的核心机构，主要负责协调或牵头各个部门之间的协作。国家安全委员会由国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理以及总统所挑选的人员所组成。总统国家安全事务助理直接由总统任命，不需要参议院批准，因此和总统的关系更为密切，往往得到总统的信任和倚重。时至今日，国家安全事务助理早已成为总统在对外政策和国家安全事务上最重要的咨询人员。国家安全委员会内部的工作人员大多和总统有着密切的私人关系，因此往往能够发挥非同寻常的作用。除了总统国家安全事务助理外，国家安全事务副助理、地区事务的高级主任等都可能在制定对外战略方面发挥非常重要的作用。

国务院是美国政府中负责外交事务的专门机构。通常来说，国务卿是总统在外交事务方面的首席顾问和美国外交政策的主要执行者。不过，国务院以及国务卿能否对美国外交产生重大影响，很大程度上取决于国务卿能否获得总统的充分信任和授权。举例来说，历史上马歇尔、杜勒斯等国务卿都获得了总统的高度信任，而希拉里在任时则由于和奥巴马的关系貌合神离，因此并没有进入最核心的决策层，所以更多是一个对外政策的执行者。副国务卿、负责地区事务的助理国务卿在对外战略制定中的作用也不可小视，而国务院的政策规划办公室在政策建议上往往也会发挥举足轻重的作用。

在美国对外战略的制定过程中，美国国防部的作用也至关重要。作为超级大国，美国拥有强大的军事实力，并在世界各地拥有军事基地和驻扎军队。美国国防部及其参谋长联席会议在美国全球战略制定中发挥着十分重要的作用。在日益全球化的今天，世界正变得越来越相互依赖。作为当今世界上头号经济强国，美国对外经济关系对于美国的繁荣十分重要，因此财政部在对外经贸战略方面的发言权自然上升。

当前，美国的情报系统由国家情报总监办公室和16个独立运行但协同工作的情报机构组成。它们负责搜集和分析情报，并促进情报系统与决策层之间的互动，为对外战略决策提供情报支撑和参考建议。其中，国家情报总监和中央情报局局长在美国对外战略制定中的地位同样举足轻重。

影响美国对外战略

决策的国内外因素

美国对外战略的制定，毫无例外地受到国内外因素的多重影响。而以总统为首的决策班子必须将各种因素考虑进去，以便制定出符合实际的对外战略。

在国际层面，国际形势风云变幻，全球力量格局不断变化，地区经济合作迅猛发展，这些都是规划对外战略时必须考虑的外部环境指标。从奥巴马第一任期担任国家安全委员会负责亚太事务的高级主任杰夫·贝德（Jeffrey A. Bader）的回忆来看，奥巴马政府在推出“亚太再平衡”战略时已经考虑到亚洲地区所发生的重大变化，特别是中国崛起所带来的冲击。

外交是内政的延续。美国外交，包括美国对外战略的制定，不可避免地会受到国内政治的影响。在这其中，国会、政党、思想库、利益集团、新闻媒体、公众舆论都会从不同角度、不同层面、不同程度上影响美国对外战略的调整。

作为代议制民主的突出体现，国会在美国政治生活中发挥着重大作用。时至今日，美国国会依旧是当今世界上各国议会中最具影响力的立法机构。其作用不仅体现在国内政策的制定上，而且还渗透于美国的对外政策之中。美国国会通过多种方式介入对外决策，其中主要包括立法、拨款、监督调查、表明国会立场、影响公众舆论和直接参与双边外交活动等。鉴于国会手握钱袋子，总统往往在正式推出对外战略之前会征求主要国会议员的意见，以赢得国会的支持。

美国是两党制国家，共和、民主两党轮流执政。在对外政策领域，两党又稍有差异。民主党人总体来讲理想色彩更为浓厚，强调民主和人权；而共和党人则现实主义理念相对突出，注重实力。后冷战时期，党派政治愈加浓厚，也不可避免地影响到外交政策领域。行政部门在推出新的对外战略之前，就必须寻求国会两党的支持。

在美国对外战略调整中，思想库的作用不容小视。思想库的研究会为美国政府的战略调整提供思想基础，甚至一个思想火花就会引发政府的高度重视。不仅如此，“旋转门”效应非常明显。一些思想库的知名专家会被招入政府机构，直接参与制定对外战略与政策。而一些曾在政府任职的官员则在离开政府后进入到思想库当中从事研究工作。“旋转门”效应使政府决策和思想库更加紧密地联系起来。

从某种意义上讲，美国政治就是利益集团政治。美国社会中存在着各种利益集团，影响着美国内政外交政策的制定。由于全球化的发展，很多问题已经成为跨国问题，国内与国际的界线已经变得模糊不清。在此背景下，相关利益集团通过游说和竞选捐助等不同途径来影响美国对外战略和政策的制定，以便获取政治和经济上的收益。

同样，新闻媒体和公众舆论也会影响对外战略决策。对外战略的制定往往有一个酝酿的过程，这给媒体和公众舆论发挥影响力提供了时空条件。而媒体和公众舆论对外交政策的影响，也是一个逐渐发酵的过程。媒体、公众舆论和政府三者之间互为影响，形成一种竞争和博弈的关系。媒体和公众舆论会对政府制定对外战略产生潜移默化的影响，而政府为了赢得民众对于其所推出的对外战略的支持又会去引导媒体和公众舆论。

总之，美国是一个开放性的多元社会，上述因素都会通过各种渠道对美国对外战略的制定施加影响。我们在考察美国对外战略决策时必须给予充分考虑。

个案分析：“遏制”战略

与“亚太再平衡”战略

从杜鲁门政府“遏制”战略和奥巴马政府“亚太再平衡”战略的出台过程，人们或许能够管窥美国对外战略是如何制定的。

一、“遏制”战略

早在二战期间，美国就已经在考虑如何对付苏联的问题。“遏制”这一概念早在1941年起就充斥于华盛顿官员们的头脑中。只是这种战略的出台与实施则是在战争胜利之后。1946年2月，正当杜鲁门政府酝酿对苏强硬政策之时，美国驻苏使馆代办乔治·凯南向国务院发回长达八千字的电报，对战后苏联的“理论、政策和做法”以及美国应当采取的对策做出分析，并提出了政策建议，为美国的对苏政策提供了逻辑依据。凯南认为，如果美国拥有足够的武力，并清楚地表明它准备使用武力，这反而几乎用不着动武，就可以迫使苏联退却和让步。凯南根据美国前一时期对苏政策的实际做法和主要决策人的一些设想，提出了一套遏制苏联的“冷战”政策。

这份电报受到了美国官方的高度重视。时任美国海军部长的詹姆斯·福莱斯特下令复印，作为高级军官的必读文件。国务院表扬了凯南，并立即将其调回华盛顿。1947年，凯南被任命为国务院政策规划研究室主任，为制订以遏制为特点的全球战略进行准备。当年9月，总统特别顾问克拉克·克利福德提交了《美国与苏联关系》的报告。这份报告是在杜鲁门总统亲自领导下起草，国务卿马歇尔、副国务卿艾奇逊等人多次参与商讨后而出炉的，比较完整地阐述了针对苏联的“遏制”战略。其核心思想就是“美国必须拥有强大的军事力量，强大到足以抑制苏联，使得苏联的势力范围限于当前它所掌控的地区”。

1947年3月，美国总统杜鲁门正式在“国情咨文”中提出了以遏制苏联为指导思想的“杜鲁门主义”，标志着遏制战略的正式形成。随后，美国在欧洲推行了“马歇尔计划”，组建北大西洋公约组织；在远东调整对日政策，签订《美日安全保障条约》；在亚非拉地区，美国在中间地带推进“第四点计划”，通过对外援助进行渗透扩张，扩大美国在全球的影响力。

二、“重返亚洲”战略

2009年奥巴马入主白宫时，面对的是内外交困、国际形象严重受损的美国。奥巴马政府不得不考虑变革，调整对外战略，以扭转颓势。在这一过程中，白宫国家安全委员会前亚洲事务主任杰夫·贝德发挥了重要作用。在总统的领导下和国家安全委员会高层领导的支持下，他竭力构建一个两党能够达成共识的亚洲政策。为达到这一目的，杰夫·贝德经常邀请两党的专家来讨论美国的亚洲政策，欢迎批评和评点。这种包容性的过程可以获得好的想法，并获得广泛的支持，也缓解了党派政治对外交政策的影响。

其实早在奥巴马竞选总统期间，以杰夫·贝德为首的外交政策团队就已经开始考虑美国对亚太战略的调整问题。奥巴马入主白宫后，贝德被任命为国家安全委员会负责亚太事务的高级主任，负责制定和实施美国对亚洲的政策。奥巴马本人有意成为美国第一位“太平洋总统”。以贝德为首的国安会人员对小布什时期的亚洲政策进行了总结和评估，认为布什政府忙于反恐战争，而忽略了亚洲。这表现在，布什政府的国务卿赖斯两次缺席东盟地区论坛；即使布什政府参会，也只是关心恐怖主义问题，而不是经济发展问题。

贝德领衔的国安会政策评估组就“重返亚洲”提出了一系列政策建议，包括美国将关注重点转向亚洲地区、加强对中国崛起的应对、巩固亚洲地区的同盟关系、促进同亚洲区域组织的合作，等等。贝德团队的政策建议得到了国安会领导（如多尼伦）的大力支持。国务院副国务卿斯坦伯格和即将出任助理国务卿的科特·坎贝尔也都对贝德等人的主张表示支持，并推动希拉里·克林顿上任后的首访打破了多年来“先欧后亚”的惯例而选择了亚洲。贝德的学识和资历都为奥巴马所倚重，而贝德又能直接和奥巴马本人面对面沟通，无形之中加大了贝德在对外政策领域的影响力。

关于奥巴马外交政策的决策风格，根据贝德所透露的信息，美国外交决策主要先由“助理委员会”开会做出，即副职或助理开会商讨重大国家安全问题。之后则把决策要点报送国务卿、财政部长、国防部长、参谋长联席会议等更高一级官员。如果他们持有异议，或者存在没有能够解决的问题，则再召开“主管委员会”会议进一步协调。

结 语

总体来讲，美国对外战略的制定实际上并没有固定的模式，只有大致的路径。可以是总统交代任务，各个部门安排人手来拿出方案；也可以是总统直接指定人选安排特定任务；还有一种就是相关部门的官员或分析人员不断撰写政策研究报告，提交给总统或部门领导，并引发高层的关注和认可，从而成为美国对外战略的组成部分。对外战略的相关政策报告出炉后往往首先会在本部门内部进行研讨，然后可以跨部门商讨。在初步确定后，还会请进来走出去，听取政府内外专家的意见和建议。最终，有关对外战略的方案将会提交给内阁会议讨论审议，再做进一步修改。最终，由总统签发，选择合适的时机宣布新的对外战略。

（作者系中国社会科学院美国研究所研究员、美国外交室主任）

（责任编辑：张凯）