对云南省金融支持城镇保障性安居工程建设的调查与思考

胡维金

（中国人民银行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

一、云南省城镇保障性安居工程建设基本情况

（一）建设目标

云南省从2005 年开始推动城镇保障性安居工程建设，“十一五”期间建成城镇保障性住房41 万套。“十二五”期间，经省委、省政府确定，全省计划建设120 万套城镇保障性住房，测算需投资约1200 亿元，其中各级财政资金供给能达到500 亿元左右，其余700亿元左右的资金缺口需要通过融资获得。2013 年和2014 年，全省分别计划新开工城镇保障性住房30.32 万套和17.13 万套，基本建成16 万套和15 万套。

（二）目标完成情况

“十二五”以来，云南省城镇保障性住房已累计开工91.69 万套，开工率达到76.4%；竣工46.37 万套，占计划建成数的38.6%；完成投资865.45 亿元。其中2013 年，全省城镇保障性住房新开工30.36 万套，占当年计划新开工数的100.1%；基本建成17.94 万套，占当年计划基本建成数的112.1%；完成投资316.54 亿元。

（三）推动措施

“十二五”以来，云南省成立了城镇保障性住房建设融资工作协调领导小组，先后出台了《云南省人民政府办公厅关于进一步加快城镇保障性住房建设等3 项重点工作的通知》（云政办发〔2011〕98号）、《云南省人民政府关于大力推进保障性安居工程建设的意见》（云政发〔2011〕64 号）、《云南省人民政府关于做好2012 年全省城镇保障性安居工程建设工作的意见》（云政发〔2012〕34 号）、《云南省人民政府办公厅关于进一步加强城镇保障性安居工程资金使用管理的通知》（云政办发〔2012〕128 号）等政策文件，不断强化城镇保障性安居工程在建设思路、建设管理、土地保障、财政扶持、税费优惠、金融支持等方面的政策措施，为全省加快城镇保障性安居工程建设营造了良好环境。

二、云南省城镇保障性安居工程建设的金融支持情况

“十二五”以来，云南省累计通过银行信贷、债券、信托、公积金委托贷款、融资租赁等方式为城镇保障性安居工程融资402.44 亿元，占城镇保障性安居工程投资完成额865.45 亿元的46.5%，占“十二五”期间城镇保障性安居工程建设融资需求700 亿元的57.5%，有力地支持了全省城镇保障性安居工程建设加快推进。

（一）银行信贷为城镇保障性安居工程建设提供有力支持

“十二五”以来，云南省金融机构累计发放城镇保障性安居工程贷款322.84 亿元，占全部城镇保障性安居工程融资额的80.2%，其中2013 年发放131.65 亿元。截至2013 年末，云南省城镇保障性安居工程贷款余额为239.23 亿元，同比增长40.5%。云南省信贷支持城镇保障性安居工程建设有以下几个特点：

一是国开行和四大国有商业银行发挥信贷支持主力作用。2011年，云南省政府先后与国开行、农行和建行的云南省分行签订战略合作协议，明确各行对云南省城镇保障性住房建设的支持目标和方式。2012 年，在省政府和相关职能部门的大力推动下，国开行、工行、农行和建行的云南省分行达成了组建银团贷款支持云南省城镇保障性住房建设的协议，拟贷款金额达120 亿元。截至2013 年末，国开行和四大国有商业银行的云南省分行城镇保障性安居工程贷款余额达到201.96 亿元，占全省城镇保障性安居工程贷款余额的84.4%，五家行对云南省城镇保障性安居工程建设发挥了信贷支持主力的作用。

二是信贷资金向廉租住房和公共租赁住房集中。随着云南省把建设廉租住房和公共租赁住房的“两租房”作为工作重点，全省金融机构持续加大对“两租房”建设的信贷投入。2011 年、2012 年和2013年，全省金融机构分别向“两租房”建设发放贷款30.60 亿元、54.72亿元和99.15 亿元，分别占同期城镇保障性安居工程贷款发放额的30.3%、60.6%和75.3%，“两租房”贷款余额占城镇保障性安居工程贷款余额的比例从2011 年末的19.2%上升到2013 年末的74.5%，信贷资金向“两租房”集中的趋势明显。

三是贷款主要集中于昆明市。作为省会城市的昆明市城镇保障性安居工程项目最多，融资需求大，财政担保实力强，使得信贷资金向其高度集中，2013 年获得银行贷款99.97 亿元，占全省城镇保障性安居工程贷款发放额的75.9%；2013 年末贷款余额200.65 亿元，占全省城镇保障性安居工程贷款余额的83.9%。全省16 个州、市中，仅有普洱市和怒江州尚没有城镇保障性安居工程贷款。

（二）多种融资方式助推城镇保障性安居工程加快建设

“十二五”以来，云南省成功运用债券、信托、公积金委托贷款、融资租赁等方式，累计为城镇保障性安居工程融资79.60 亿元，占全部城镇保障性安居工程融资额的19.8%。

债券融资。截至2013 年末，云南省共为城镇保障性安居工程建设发行了3 期企业债，累计募集资金19.50 亿元，分别由普洱市国有资产经营有限责任公司、丽江古城管理有限责任公司和保山市国有资产经营有限责任公司在2012 年发行，均执行7 年期固定利率，加权票面年利率为7.20%。这3 期企业债共支持了29090 套城镇保障性住房建设，其中廉租住房6857 套、公共租赁住房16893 套、经济适用住房3790 套、各类棚户区改造1550 户。

信托融资。截至2013 年末，云南省银行业金融机构累计通过信托产品为城镇保障性安居工程建设融资43.1 亿元。其中，民生银行昆明分行委托其总行通过发行信托产品为昆明市拓东路片区拆迁改造项目筹集资金32.1 亿元，期限2 年；国家开发银行云南省分行通过信托贷款为昆明市官渡区方旺片区保障房项目和昆明市市级统建公共租赁住房项目分别融资8 亿元和3 亿元，期限分别为3 年和1 年。

公积金委托贷款。2010 年和2012 年，昆明市和玉溪市分别被批准成为全国首批和第二批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，累计发放住房公积金委托贷款7.46 亿元。其中，昆明市住房公积金管理中心于2011 年委托建设银行云南省分行分别对昆明市子君村经济适用房项目和昆明市五华区经济适用房项目发放公积金贷款3.06 亿元和1.4 亿元，目前按照还款计划已回收3.89 亿元；玉溪市住房公积金管理中心于2013 年委托建设银行玉溪市分行对玉溪市2011 年公共租赁住房建设项目发放公积金贷款3 亿元。

融资租赁。国家开发银行云南省分行与国银金融租赁有限公司合作，采用售后回租模式为昆明市保障房融资租赁项目融资7.54亿元，租期15 年，共支持了5890 套公共租赁住房建设。

其他方式。国家开发银行云南省分行通过委托贷款为昆明市市级统建公共租赁住房项目融资2 亿元，合作期限6 个月。

三、金融支持城镇保障性安居工程建设面临的困难和问题

（一）地方配套资金到位困难，制约项目融资能力

“十二五”期间，云南省要建设120 万套城镇保障性住房，总投资约1200 亿元，其中财政到位资金中，中央和省级补助占40%左右，州（市）、县（市、区）占60%。云南作为一个经济欠发达、财力紧张的边疆地区，所属16 个州（市）129 个县（市、区）中就有73 个国家级贫困县和7 个省级贫困县，地方财力薄弱，大多数州（市）、县（市、区）财政难以足额安排配套建设资金，导致部分城镇保障性安居工程项目的资本金严重不足，一定程度上制约了项目的融资能力，进而影响项目建设。

（二）廉租房和公租房比例高，社会融资压力较大

在“十二五”云南城镇保障性安居工程规划中，廉租房和公租房占比高达90%以上，此类项目受政府补贴有限、自有资金比例低，贷款回收周期长，利率和市场风险都比较大。同时，根据国家相关规定，廉租房建设贷款利率按人民银行公布的同期同档次贷款基准利率下浮10%执行，利率下浮后，商业银行廉租房贷款收益进一步下降，无法与其他中长期贷款项目相比，信贷成本高，还款风险大。因此以盈利性为经营目标的商业银行机构，为了控制信贷风险、保证利润指标、节约信贷成本，对廉租房和公租房建设的信贷支持意愿普遍较低。

（三）融资以银行贷款为主，融资渠道仍然较为狭窄

“十二五”以来，云南省累计通过银行贷款、债券、信托、公积金委托贷款、融资租赁等多种方式为城镇保障性安居工程建设融资402.44 亿元，其中银行贷款累计发放322.84 亿元，占比达80.2%，是城镇保障性安居工程建设最主要的融资方式。其他融资方式不仅融资量较小，而且如信托、公积金委托贷款、融资租赁等方式主要集中在昆明市，尚未在全省普及，其他州、市的融资渠道仍然较为狭窄。随着未来城镇保障性安居工程建设的进一步推进，各地的融资需求将更加迫切，相应的融资工作亟待突破。

（四）金融资源集中于廉租房和公租房，支持棚户区改造经验较少

随着2013 年7 月份国务院发布《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25 号），云南省提出要加大棚户区改造力度，2013 年至2017 年要改造各类棚户区50 万户，其中城市棚户区47.27 万户，金融机构也将加强支持。但是云南省金融机构近年来的支持重点是廉租房和公租房，“两租房”占用的金融资源较多，2013年末的“两租房”贷款占城镇保障性安居工程贷款的比例高达74.5%，对棚户区改造的经验相对较少，未来支持棚户区改造将面临调整业务流程和信贷结构、熟悉相关政策、磨合政府有关部门等问题，需要有一个摸索、积累和适应的过程。

四、政策建议

（一）放大财政资金引导作用，吸引更多社会资本投入

一是制定连续性支持政策和资本金补充机制。尽量加大地方财政投资，采取直接投资、资本金注入、土地出让补助等方式，加大对城镇保障性安居工程前期建设的投入，做实项目资本金，满足银行贷款条件。二是研究出台城镇保障性安居工程担保措施。可以采取政府提供一定资本金的方式，吸引多元化社会资本参与，依托现有住房担保体系或委托商业性担保公司代办，为城镇保障性安居工程融资进行担保。三是对融资主体给予财政贴息支持。可以考虑从各级财政支持城镇保障性安居工程建设资金中拿出一定比例，对各级融资主体的贷款给予一定的贴息补助，提高获取金融支持的可能，降低融资主体的付息压力。

（二）创新建设模式，为金融和社会资本进入创造条件

一是继续引导政府投融资平台参与城镇保障性安居工程建设。充分发挥丽江、普洱、保山等地依托政府投融资平台发行企业债支持当地城镇保障性安居工程建设的示范作用，引导各地政府投融资平台规范、有序参与城镇保障性安居工程建设，争取扩大企业债发行范围，同时为运用其他融资方式创造条件。二是推广“政企共建”、BT 等模式，发挥政府在土地供应、前期审批、后期监督和企业在融资、管理等方面的优势，实现政府和企业优势互补，为社会资本参与城镇保障性安居工程建设创造条件。

（三）建立激励机制，鼓励金融机构参与

一是制定奖励办法。财政可设立专项奖励资金，对在城镇保障性安居工程建设中贷款支持较好的银行业金融机构，按照新增贷款的一定比例进行奖励，吸引更多的信贷资金投入。二是把支持城镇保障性安居工程建设作为承接政府盈利性项目的重要参考条件。在同等条件下，对支持城镇保障性安居工程建设力度大的金融机构，作为省级政府优先合作机构，并作为向州、市政府推荐的优先金融机构，优先承接政府盈利性项目。

（四）深化政、银、企合作，做好棚户区改造融资工作

未来5 年，云南省将大力推进各类棚户区改造，面临着巨大的融资需求。全省相关政府部门、银行业金融机构和企业应该进一步加强合作与交流，发挥组建银团贷款支持省级保障性住房建设投融资平台公司过程中体现出来的勇于探索、敢于创新的精神，积极应对，充分准备，确保做好各类棚户区改造融资工作，继续为全省城镇保障性安居工程建设作出应有的贡献。