“系统重要性银行恢复与处置计划”述评及启示

康书生　周懋

摘要：恢复和处置计划又称为“生前遗嘱”，是由系统重要性银行提出的在危机时期如何应对相关问题的实施计划。恢复和处置计划是保证系统重要性银行在面对危机时能够持续性提供关键金融服务；或在终止这些服务时，确保不对系统造成负外部性影响，从而实现系统稳定的一系列措施。我国应关注外资银行RRP实施方案对在华子行的影响；探索中资银行RRP，为其海外发展创造条件；建立健全破产处置机制。

关键词：系统重要性银行；恢复和处置计划；合同式自救；问题机构救助；市场失灵；金融稳定论坛；金融服务；外资银行

中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0062-04

一、恢复和处置计划（Recovery and Resolution Plan——RRP）的理论基础——市场失灵理论

由于存在垄断、公共物品、信息不对称以及外部性等问题，市场自身无法高效地配置资源，不能实现资源配置的效用最大化，这就是市场失灵理论。①当市场出现失灵的情况时，政府必须对市场进行针对性地干预，以实现资源的有效配置，这实质上明确了政府干预市场的调控边界。广义的市场失灵理论认为：除了解决市场失灵的问题，其他像社会公平和经济稳定这类不能靠市场自身解决的问题也必须由政府出面，这使得政府的干预范围突破了传统的领域而大大扩张。这一方面说明政府在市场经济中的管理调控作用越来越重要，另一方面又要求必须对政府的行为加以规范，以提高政府的管理效率。②可以说“大而不能倒”机构所引发的负外部性和道德风险也是市场失灵的一种产物，对于这些问题，我们要采取灵活的手段进行干预，也就是所谓的救助和处置，这种方法不是确保让市场机制达到帕累托效率理想状态，而是如何让市场机制合理地发挥激励和资源配置作用。

二、RRP产生的背景

在此次金融危机中，发达国家的纳税人承担了本应由银行自己承担的“责任”，为银行的冒险行为“埋单”。此类非对称责任行为，激起了纳税人的强烈抗议。为此，各监管当局不断研究探索消除系统重要性银行（Systemically Important Financial Institution——SIFI）“大而不能倒”道德风险的机制。2009年4月，金融稳定论坛第一次提出了RRP概念，并且要求各监管当局要积极应对金融危机所带来的机构停业等情况，督促金融机构建立和完善应急计划及程序，并开展定期审查，以确保其准确性和充分性。2009年9月，在匹兹堡召开的G20峰会上，几个主要成员国承诺将采纳金融稳定论坛关于RRP的建议。2011年下半年，金融稳定理事会、巴塞尔委员会和美国、英国监管当局陆续出台监管政策，明确了系统重要性银行制定恢复和处置计划的具体要求。

三、RRP的总体内容

（一）RRP的目标

RRP的终极目标是：确保SIFI能够确保关键性金融服务的持续性；或在终止这些服务时，确保不对系统造成负外部性影响，从而实现系统稳定。其具体目标是：降低SIFI的负外部性影响，制定由市场主导的恢复计划，最大限度地为政府处置银行提供有利空间。在危机中，要确保能维系关键性服务，最大限度地保护消费者利益。切实消除SIFI“大而不能倒”的道德风险，让银行为自己的冒险行为承担更多的责任和惩罚，将广大纳税人的损失降至最低。③

（二）RRP的适用范围

“金融稳定论坛”版的RRP要求具有全球影响力的SIFI必须适用，各国也可以根据金融发展水平和监管环境的不同，有针对性地实施RRP。同时，由于系统性风险源的不确定性，也可以考虑针对不具系统性重要影响的中小机构使用RRP。欧盟已经考虑对所有信贷和吸收存款机构以及部分投资银行实施RRP，并且规定银行可结合自身业务复杂程度，融合已有的资本、风险和危机管理框架，制定RRP实施规划，减少执行成本。从目前的实践情况看，英德法意荷等国初期仅限于本国大型银行集团以及在本土市场有重要影响的机构，在法律框架确定后将逐步推广和扩大实施范围。

（三）RRP的主要内容

RRP分为恢复计划、处置计划和自救机制三个组成部分。

1. 恢复计划。是由相关金融机构按照监管当局的具体要求，结合自身业务复杂程度，并融合已有的资本、风险和危机管理框架制定的。恢复计划随着金融环境、经营环境和监管环境等影响因素的变化而变化。当目标机构经营出现困难，但仍然具偿付能力且无需开展破产处置时，可以触发恢复计划。此时，虽然监管当局可以要求金融机构实施恢复计划，但是该机构仍继续由其管理层负责和控制。具体措施包括：降低风险、强化保全资本、业务拆分、债务重组、提高融资能力。具体内容包括触发条件、前期准备和执行方案。

2. 处置计划。是在目标机构按要求准备和提供充足信息的基础上，由监管当局依据立法授权负责制定的。当目标机构由于流动性出现问题，以至于经营出现困难，不能维持关键性服务的情况下，监管当局根据其提供的充足信息，实施有效措施，保证目标机构的有序退出。金融机构必须以积极的态度，采取适当的措施，消除处置计划的潜在障碍，确保处置计划的顺利实施。该计划具体内容包括：触发条件、前期准备、干预措施、处置程序、稳定性保证、透明度保证和跨境合作。

3. 自救机制。从性质上讲是损失吸收机制，也是处置计划的补充；从具体形式上讲是经监管当局认可的债务冲销或债转股方法；当目标机构处于由恢复计划向处置计划转换的临界点时，就可以触发自救机制。该机制有合同式自救和法律式自救两种。前者是根据金融机构与投资者在合同中的约定，后者是根据法律规定，目的都是在特定情况下完成债转股或冲销。合同式自救能否达成在相当程度上取决于市场上是否有足够多的投资群体接受这种具有特殊目的的投资工具。合同式自救是在既有合同法下自愿达成的行为，一般不需要专门立法或修改法规。法律式自救需要专门立法或修改法律，以便授权监管当局强制实施自救安排。由于不是合同双方的自愿行为，因此，在法律式自救安排下，对于什么样的债务可以纳入尚无定论。一般认为，已得到保险的存款和有担保的债务及回购协议类债务不应划入自救债务工具范畴，其他类型债务，如衍生工具和高级短期债务工具更有可能划入自救债务工具范畴。从这一点上看，法律式自救涵盖的债务工具种类可能要多于合同式自救。

四、RRP的影响分析

（一）强化风险管理要求

RRP的最终目标就是保证SIFI能够确保关键性金融服务的持续性；或在终止这些服务时，确保不对系统造成负外部性影响，从而实现系统稳定。因此，金融机构必须要合理平衡风险和收益，根据RRP的具体要求，在风险管理方面做出强化。要不断完善公司治理架构，明确董事会、高级管理层和业务部门在风险管理中的具体职责，确保RRP的有效实施。④

（二）影响银行的模式架构

在RRP中包括“业务拆分”这一具体措施。当这一措施被触发时，监管当局将对目标银行复杂的业务模式进行拆分，甚至出现法人的多元化，以确保风险的透明和可控。这意味着RRP的实施和执行将从内部引起银行自身的改变。

（三）提高IT系统的技术需求

RRP的科学制定和有效实施，是建立在目标机构提供充分信息基础上的，这对信息披露的数量和准确度有了更高的要求，也对机构整个IT系统提出了新的技术需求。为此，目标机构必须加大信息系统投入，切实满足RRP的各项信息需求。

（四）对于全球化经营银行的潜在影响

由于世界各国及相关国际组织并未对RRP形成全球统一的监管标准，因此，各个不同的监管当局会对RRP提出不同的具体要求。这将大大增加全球化经营银行的协调成本，并将对RRP的有效执行产生相当影响。同时，这也为银行的监管套利提供了更多的机会。

五、RRP的评析

目前，RRP概念比较新，金融稳定论坛和欧盟尚未发布正式的指导文件，国际实践主要集中在一些拥有复杂的全能银行或金融集团的国家，如英国、德国和美国等。此外，监管基础建设中一些关键性政策仍存在不确定性，如或有资本和自救安排、子行化（或运营简单化）和隔离措施、跨境处置安排等，需要在RRP框架下审慎地考虑。

（一）RRP和资本管理（监管）之间的关系

1. 与资本管理（监管）的思维方式不同。资本管理（监管）强调的主动防御，通过主动确定风险因子，科学划分风险权重，审慎计算所需资本，用资本防御风险，缓释风险。但是在实践中，银行风险管理手段欠缺，风险表现形式多样，银行能否准确地识别风险，合理划分权重还是一个未知数。同时，银行由于其存在道德风险以及逐利性的本质，可能诱发其故意掩盖风险的情况，这更加重了审慎计算资本的不确定性。而处置计划却是一种逆向思维的形式，其向银行表明“一切皆有可能”，无论你的规模有多大，只要激活了相应的触发条件，都有可能退出。这就倒逼其从主观上审慎经营，合理充足地计算资本，重视资本约束，从而有效制约银行的道德风险。⑤

2. 与“巴塞尔协议”资本监管相辅相成。“巴塞尔协议”在其第二支柱“监督检查”中，明确表示“监管者有责任为银行提供每个单独项目的监管”。对于在第一支柱中没有包括的如集中度风险和银行账户的利率风险，或者包括但未妥善解决的操作风险可以提出具体要求。正如上文所述，RRP本身就是在监管当局的指导下由金融机构完成的，其资本、流动性等内容可以完全融入到第二支柱中，因此，RRP与“巴塞尔协议”资本监管相辅相成。

（二）RRP组成部分的角色分析

1. 处置计划。从RRP的预期目标角度出发，RRP的重点应是第二个“R”，即处置计划。一个完善的处置计划将有力地消除银行的道德风险，不论对监管，还是对银行，处置计划都是重中之重。尽管处置银行在全球来说都是一项艰巨的挑战，但此次全球金融危机造成的经济损失和政治动荡表明银行道德风险破坏力之大完全值得监管当局和商业银行共同订立有效的处置计划。

2. 恢复计划。银行的处置毕竟十分复杂，普遍看法是万不得已不轻易走向处置。因此，第一个“R”也很重要，不但可以降低触发自救机制的可能性，还可以间接地减轻对处置计划的压力。

3. 自救机制。自救机制属于处置计划的范畴，但同时又含有让银行回到可生存状态的内容，因此，自救机制构成连接恢复计划和处置计划的桥梁，但又偏向后者。自救机制运用的好坏决定着是否必须启动处置计划，是启动处置计划前的最后缓冲器。处置计划就像“箭”，在恢复计划和自救机制的缓冲作用下，“箭在弦上，引而不发”，不论对银行，还是对监管机构都是最佳做法。

（三）关于自救机制的应用问题

1. 自救机制的风险补偿。自救机制的实质是通过债转股或冲销债务改善资本状况，让债权人承担吸收损失的责任。但对作为投资人的债权人而言，这种债务工具的风险实质上含有一个不利于投资人的“被动”期权，其风险要明显高于普通债务工具。单靠收益率补偿这种风险似显单薄，如何定价也很困难。因此，要想自救机制有效发挥作用，必须对投资者有相当吸引力。面对这种“被动”期权选择，投资者要想把握一定的主动权就必须进入银行的治理结构中，在运营和风险管理方面有发言权，从而补偿自己承担的难以由债务工具收益覆盖的风险。这应该是未来自救机制能够实施并有效发挥作用的重要必要条件之一。⑥

2. 自救机制的触发。触发自救机制的重要条件之一就是商业银行的清偿能力。如何在任何时点上都能判断出银行清偿状况是一项挑战性工作。目前，在实际操作中，商业银行基本是靠资本充足情况作为主要参考信息。

3. 自救机制的工具箱。应从RRP旨在实现的最终目标——维护金融稳定的高度考虑和确定纳入自救机制的债务工具范围。首先，投资者要具有一定的风险偏好承受力。这就决定了普通的社会存款人存款不适宜划入自救机制下的债务工具范畴，类似于普通存款人风险和损失承受能力的其他债权人也应如此。其次，投资者的资产负债和损益情况应与金融行业保持尽量低的相关性。商业银行之间相互持有自救机制下的债务工具并不能加强银行业整体的资本充足状况，也有悖于RRP实现金融稳定的目标。非银行金融机构也存在同样问题。因此，投资于自救机制的投资人最好是非金融行业的机构。再次，越复杂的债务金融工具越应该划入自救机制下的债务工具范畴。复杂的金融工具往往含有很高的投机性因素，将其纳入自救机制之下可以有效阻止投资者的过度投机行为，从而间接防止银行滥发高风险债务工具。⑦

（四）实施RRP面临的挑战

1. 建立满足各国监管需求的全球RRP框架的问题。金融稳定论坛目前尚未推出RRP指导文件，如果各国监管机构无法就处置目标和RRP实施达成一致，甚至提出冲突性的要求，不仅会增加协调成本，还可能导致跨境机构在金融危机中面临更大的不确定性和不稳定性。

2. 保密问题。由于在制定和执行RRP过程中涉及很多敏感信息，许多银行并不愿意提交大量实质性的信息，也引发对监管机构间信息共享范围和程度的疑虑。

3. 监管责任认定问题。银行管理层承担经营银行的主要责任，如果监管机构要求一家尚维持正常运营的银行改变业务策略或组织架构，一旦经营业绩恶化或整合不利，将承受很大压力。

六、对我国的启示

（一）切实关注在华外资银行境外母行RRP实施方案对其的影响

由于存在ring-fencing（“栅栏原则”——由于各自的国家利益而趋于自保的行为）问题，境内外国银行分行要在分析其境外总行RRP计划的基础上，积极探索符合我国监管当局要求的分行RRP，以抵消“栅栏原则”的不利影响。

对于问题机构处置是我国银行业的薄弱环节，更不用说对于境内外国银行分行的跨境处置。从长远考虑，有序平稳的退出要比监管机构硬性保证没有任何机构退出更符合科学发展观。在华子行如何有效利用自救机制具有积极意义。金融稳定论坛的自救机制工作组在其报告中提出，当母行不能向其境外子行提供支持时，东道国监管机构可以考虑启动自救机制。为充分利用这种机制，我们需要考虑允许在华子行向适当的投资者发行可转股的债务工具，例如，可以考虑允许境内非金融机构投资者投资外资子行发行的自救机制下的债务工具，这样一方面可以分担子行一旦退出给纳税人造成的压力，一方面也有助于外资银行的本地化。

我国作为东道国能在多大程度上参与及影响跨境处置安排最终取决于本国注册机构的战略重要性。部分外资银行在本地已具备一定规模，经营基础和市场声誉也与母行密不可分，但其占母行的份额仍然较小。在当前跨境处置原则未明确的情况下，需要我们主动跟进母行RRP实施方案，了解处置策略选择和工具，关注法律实体与部门架构及经济功能匹配程度，特别是业务或资金隔离措施对在华机构业务策略和运营模式的影响，确保母行RRP及其执行不会影响在华机构正常运营，或已为在华机构做出了妥善安排。持续跟进国际上这方面的讨论和进展，有利于抓住RRP实质、灵活运用RRP理念，确定适合我国银行和市场体系的工作思路。

（二）积极探索中资银行RRP，为其海外发展创造条件

目前，我国中资银行绝大多数都有着政府背景，其经营活动享受着政府的隐形担保，这在一定程度上也增长了其道德风险。但是，除了少数银行，我国绝大部分银行甚至是一些规模很大的银行都没有认真地考虑自身市场退出的可能性，更谈不上研究制定符合自身特点的RRP。正如上文分析的，没有市场退出的压力，完善银行公司治理的动力也不强劲。从这个意义上讲，RRP对构建中资银行的发展规划有着重要的意义。

2013年11月4日，金融稳定理事会发布了全球首批29家系统重要性金融机构名单，中国银行成为中国乃至新兴经济体国家和地区唯一入选的银行。但是，随着第二批、第三批名单的公布，以及我国银行业的快速发展，我国可能会有更多的金融机构入选，我国将有更多的金融机构及其境外分支机构需要按照不同监管当局的具体要求制定RRP，否则，有可能被要求增加资本，甚至被限制业务范围，以补充RRP的不足。⑧正如“巴塞尔协议”的推广过程一样，由起初的少数发达国家推广到现在的绝大多数国家，RRP可能也有着类似的发展方向。⑨因此，我们应积极探索，提前谋划，深入研究RRP在我国的应用问题，为中资银行的海外发展创造条件。

（三）积极研究相关配套措施，建立健全破产处置机制

一是完善银行破产相关法律及监管指引。我国金融机构破产总体上适用《企业破产法》规定的原则与程序，但银行业金融机构的破产具有特殊性，除了法律中所列由银行业监管机构向人民法院提出重组或破产清算申请、采取接管或托管等规定外，还应制定更专门具体的法律法规以规范具体实施细则，赋予监管机构充分的法律权限以积极应对银行危机，如对危机银行的分类监管机制、法律权限和操作指引等，使各部门机构在银行破产处置过程中有章可循、有法可依。

二是健全银行破产处置机制及处理框架。应根据《银行破产的机制安排、法律与监管框架概述》⑩等指引进一步建立健全我国银行破产处置机制和监管框架，为问题银行破产处置的提供包含救助、接管、转让、清算等一系列应对举措的综合解决方案。要按照危机抑制阶段的策略框架要求，制定紧急应对政策，提供紧急流动性援助、全资担保、多种行政举措实施、以及汇兑管理，从而稳定市场预期、防止挤兑现象。要按照银行重组阶段的策略框架要求，通过建立专门机构和制定重组方案等一系列工作，对进入破产程序的银行实施有效重组、或重组失败后进行破产清算。要按照资产管理阶段的策略框架要求，充分发挥资产管理公司的作用和监管制度、政策的有效性，从即将倒闭的银行中剥离问题资产。

三是规范银行破产处置程序及具体策略。我国应根据实际情况，积极探索总结援助方式市场化、多样化。以效益最大化为指导进一步完善银行破产处置程序，秉持破产预防的态度，在价值取向上坚持再建主义，实施最大程度地救助问题银行，进而维护整体金融甚而经济的稳定。持续改革破产处置程序中相关问题，如改进机构风险管理缺陷、考虑系统重要性机构的表现与金融稳定、实体经济的风险牵连关系等，不断规范银行破产处置程序。积极借鉴多德—弗兰克法案有序清算程序等发达国家的良好实践，在参照国际标准的基础上不断充实破产处理框架策略。

注释：

①斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1997年版。

②常春凤：《政府干预经济的调控边际》，《经济论坛》，2006年第9期。

③金融稳定论坛的跨境危机管理小组：《恢复和处置计划的关键要素》（Essential Elements of Recovery and Resolution Plans），2011年6月。

④KMPG，The Implications of Recovery and Resolution Plans，May 2011。

⑤Squam Lake Working Group on Financial Regulation，Improving Resolution，Options for Systemically Relevant Financial Institutions，October 2009。

⑥Jane，C.and P.Jenkins，Moodys Warns over“Living Wills”，Financial Times，23 September，2009。

⑦Thomas，F.，Living Wills：How Can the Concept be Implemented？，February，2010。

⑧白瑞明、贺坤：《银行处置及恢复计划的目标及工具》，《中国金融》，2012年第1期。

⑨Davis，P.，Credible Living Willings Under the U.S.Regulation Framework ，September19，2011。

⑩由国际货币基金组织（IMF）和世界银行于2009年4月联合发布。

责任编辑、校对：武玲玲