中国区域性税收优惠政策发展展望

摘要：改革开放以来，我国区域性税收优惠政策不断变化和发展，在不同历史阶段政策的着力点不同。多年的政策实施使其区域效应明显，主要表现为：东部地区经济快速发展；区域间发展失衡加剧；内陆开发区蓬勃发展。未来，我国区域税收优惠会与产业性税收优惠相结合，优惠力度合理适度，优惠重点由东部转移到中西部，适当下放税收优惠政策权限，加强税收优惠管理等，以实现区域协调发展的目标。

关键词：区域性税收优惠政策；产业税收优惠；区域效应；地方政府税收权限；区域经济政策；区域发展战略；税收激励；税式支出制度

中图分类号：F812.422 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0058-04

一、区域性税收优惠政策的历史演进

区域性税收优惠政策是选择特定地区给予某些纳税人一定的税收激励和照顾的政策。改革开放30多年来，区域性税收优惠政策作为我国宏观调控的一个重要工具，随着国家区域经济发展战略的改变而不断变化，在不同的发展阶段有着不同的政策着力点。

（一）1979—1999年区域性税收优惠政策

改革开放后，我国实行非均衡区域经济发展战略，区域布局采用传统三分法，即把我国划分为东部、中部和西部三大区域。其中，东部沿海地区实行率先发展战略，首先设立了深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区，随后开放14个港口城市，开辟沿海经济开放区，20世纪90年代初又重点进行了浦东新区的开发与开放等。这一时期我国税收优惠政策强调效率优先并呈现两个特点。第一，税收优惠以涉外优惠为主。改革开放初期，我国经济发展资金缺乏，税收优惠政策的目标主要定位在吸引外商投资，税收优惠侧重于对外商投资企业和外国企业的优惠。优惠依据主要是1980年开始实施的《中外合资经营企业所得税法》、1982年开始实施的《外国企业所得税法》，1991年两者合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。优惠对象主要是对设立在经济特区、高新技术开发区、经济技术开发区等特殊区域的外商投资企业和外国企业。这一时期的税收优惠幅度较大，涉外企业的名义税率为33%，实际税率仅为12.9%[1]。第二，税收优惠多集中在东部地区。1984—1993年，我国陆续颁布一系列税收优惠法规，设计形成了“经济特区—经济技术开发区—沿海经济开放区—其他特定地区—内地一般地区”的多层次涉外税收优惠格局[2]。由于地理位置优越，我国大部分经济特区、经济开放区集中在东部，东部地区充分享受了税收优惠，其平均税负明显低于其他地区。据统计，1991—1995年东部地区的12个省份中，除广东省（8.92%）达到全国平均税负水平（8.81%）外，其余省份的年平均税负均低于全国水平[3]。受优惠政策影响，这一时期的外资大部分投向东部地区，截至1999年底，投向东部地区外资占累计投资的86%。

（二）1999—2008年区域性税收优惠政策

随着经济发展，我国综合国力明显增强，东部地区经济增长迅速，区域间发展差距也越来越大。于是，国家重新调整了区域发展战略，由区域非均衡发展战略转向区域协调发展战略，将区域经济布局划分为四大经济板块，即东部、中部、西部和东北老工业基地，并于2000年开始实施西部大开发战略，2003年作出了振兴东北老工业基地的战略部署，2004年提出了中部崛起战略。与此同时，国家区域经济政策目标也逐步调整到促进地区协调发展上来，税收优惠政策开始强调公平并作出了相应调整。这一时期新出台的区域税收优惠政策的主要特点表现在如下两个方面。第一，以内陆地区内资企业优惠为主。适应西部大开发战略要求，2001年财政部、国家税务总局、海关总署联合出台了《关于西部大开发税收优惠政策问题通知》，实施“对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业减按15%的税率征收企业所得税”等一系列税收优惠[4]。2004年，适应振兴东北老工业基地的要求，东北地区首先试点增值税由生产型向消费型的转型；财政部、国家税务总局联合出台《关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》，对东北地区老工业企业实施缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除范围、提高固定资产折旧率、提高计税工资税前扣除标准等优惠政策，减轻了企业所得税负担[5]。第二，区域优惠与产业优惠相结合。这一时期的区域税收优惠另一个明显特点就是注重与优惠地区的产业发展相结合。在东北地区，装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业等行业首先试点增值税转型，充分考虑了该地区的产业特色；在西部大开发中，税收优惠重点放在交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，以及对保护生态环境、退耕还林还草产出的农业特产收入免征农业特产税[6]，这些都充分考虑了西部地区产业特征及其发展需求。

（三）2008年至今区域性税收优惠政策

2008年以来，在区域协调发展战略思想指导下，我国区域经济布局出现了新变化，不再局限于原有的四大经济板块，而是对其进行细化，形成了30多个经济区，并出台了相应的国家战略的区域发展规划。这意味着我国区域政策单元发展为小尺度区域政策，更加具有针对性。目前，从南到北、由东向西、从沿海到内地，新的区域经济版图逐渐成型，仅在“两纵两横”经济带上就有关中—天水经济区、成渝经济区、皖江城市带、武汉城市群、中原经济区和长株潭经济圈等，围绕这些发展规划，各省（市）先后颁布实施了一系列具有区域特色的税收优惠政策。这一时期的税收优惠政策主要有两个特点。第一，区域性税收优惠逐渐淡化。尽管各省（市）大多出台了促进经济区发展的税收优惠政策，但这些政策却是在原有税收优惠政策基础上的整合与明确，或是在省级政府税收权限范围内给予一定的税收优惠，中央政府很少出台新的税收优惠政策，而是强调贯彻落实现有优惠政策。如中央对浦东新区综合配套改革没有出台一条税收优惠政策，中原经济区、武汉经济圈也没有出台国家层面的税收优惠政策。当然，对部分新试验区继续给予少量的税收政策支持，如2011年起对广东省横琴新区符合条件的企业减按15%税率征收企业所得税，但可明显看出，优惠的幅度和范围并没有新突破。第二，产业税收优惠导向明显。这一时期，税收政策逐渐转移了区域性优惠导向，以产业优惠为主，区域优惠为辅。2008年我国正式实施了新的《企业所得税法》，该法明确规定：“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠”，充分显示了产业优惠为主的政策导向[7]。

二、区域性税收优惠政策的区域效应

（一）东部地区经济快速发展

事实证明，税收优惠政策有效推动了东部经济快速发展，配合了东部地区优先发展战略实施。首先，税收优惠政策吸引了大量外商投资。据统计，我国90%以上的外资集中在沿海12个省份。外资的进入为东部地区引进了国外先进技术和现代企业管理经验，对东部经济发展起到了非常重要的作用。其次，税收优惠政策提高了东部地区的资金收益率。高收益率增强了企业资金积累能力，刺激了民间投资。1980年至今，东部地区集体经济的投资是西部的9.27倍，个体经济的投资是西部的3.74倍。第三，税收优惠政策推动了东部地区能源、交通、机场、港口、码头等基础设施项目建设，改善了投资环境。

（二）区域间发展失衡加剧

整体来看，我国税收优惠主要集中于东部的经济特区、经济开发区、经济技术开发区等，目前这一格局并未改变。尽管国家对中西部老少边穷地区和民族自治地区也有优惠规定，但力度和执行效果都远不如东部地区，由此导致我国区域间差距明显并呈不断扩大态势。从区域发展的绝对差距来看，2010年东部地区的人均生产总值分别是中部、西部、东北地区的1.91倍、2.06倍、1.35倍，城镇居民人均可支配收入分别是1.46倍、1.47倍、1.46倍，农民人均纯收入分别是1.48倍、1.84倍、1.27倍。

（三）内陆开发区蓬勃发展

仿效东部沿海地区的发展模式，我国内陆地区陆续设立经济技术开发区、高新技术开发区等。依据相关税收法规，这些区域享受相应的税收优惠政策，在这些政策催生下，开发区从无到有、从少到多、从小到大，不断成长。截至目前，我国拥有88个国家高新技术产业开发区；拥有国家级经济技术开发区131个，省级开发区776个，地市级近千家。2010年纳入统计的90个国家级经济技术开发区实现地区生产总值26 849亿元，财政收入5 627亿元，税收收入4 650亿元，实际利用外资金额306亿美元；2011年，我国88家高新技术开发区实现营业总收入13.16万亿元，工业总产值增加了2.74万亿元。据估计，国家级开发区经济总量占所在城市GDP比例的平均值为13%，区内产业结构中服务业比例平均达23%，其开放水平占据当地高点[8]。

三、区域性税收优惠政策效应的成因

（一）优惠受惠面由窄到宽

一般而言，优惠政策的受惠面越窄，政策效应越突出[9]。我国区域税收优惠从最初的仅限于经济特区，逐步扩展到沿海经济开放区、其他特定地区、内地一般地区，受惠面放宽，优惠范围扩大，优惠政策逐渐演变成普惠制。由此，早期政策效果较为明显，东部沿海经济发展迅速。

（二）内陆地区优惠力度不大

首先，西部优惠政策实际是东部优惠政策的迁移，而且总体优惠水平低于东部。由于缺乏独有的税收优惠政策，西部地区难以发挥自身资源优势和产业优势[9]。其次，东北地区税收优惠具有短期性质。如东北试点的增值税由生产型向消费型转变，但随着之后在全国范围的推广，其优惠自然消失。再次，缺乏针对中部地区的税收优惠。尽管国家在2004年提出了实施中部崛起战略，但始终没有出台专门针对中部地区的税收优惠政策。中部地区享受的税收优惠政策绝大部分属通用型的，主要有高新技术产业开发区、经济技术开发区、沿江开放城市和内陆开放城市的税收优惠及贫困地区的税收优惠等[9]。

（三）地方政府税收权限较小

当前，我国税收优惠管理权限过分集中，地方政府只有执行权、征收权和极小范围内制定补充规定的权力，绝大部分税种的立法权、开征停征权、税目税率调整权、税收减免权等均高度集中在中央[10]。又由于中央政府早期把有些权限以优惠政策方式赋予了东部地方政府，所以相对而言，中西部和东北地区的地方政府税收权限更小。

（四）直接优惠为主的税收优惠方式

直接优惠具有透明度高、激励性强的特点，主要包括免税期、降低税率、直接减免等，但其受益对象具有局限性，主要是那些已经和能够获得收益的企业。间接优惠主要表现为对企业税基减免，强调事前调整，通过对企业固定资产实行加速折旧、投资抵免等措施来调低税基，达到优化产业结构的目的。早期税收优惠的目的主要是吸引外资、发展东部加工产业，采用直接优惠方式效果良好。在区域协调发展战略条件下，中西部地区资金密集型和技术密集型项目较多，间接优惠方式效果较好。现行税收优惠政策虽然已经加强对于加速折旧等间接优惠方式的运用，但仍然以直接优惠方式为主，占到了整个优惠政策的95%以上。

四、区域性税收优惠政策发展展望

1. 区域性税收优惠政策目标明确。区域税收优惠属于区域经济政策的重要内容，应服从服务于现阶段我国区域发展战略。国家“十二五”规划明确指出，要促进区域协调发展，“坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持”“全面振兴东北地区等老工业基地”“大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势，改善投资环境”等。所以，现阶段我国区域性税收优惠政策的基本目标是逐步缩小收入分配的地区差距，实现各地区的共同繁荣，促进不同地区发展具有比较优势的产业，实现地区间国民经济的协调发展。

2. 区域性税收优惠力度合理适度。税收优惠是把“双刃剑”，其使用应当科学合理、规范适度。第一，税收优惠过度，乱开减免税口子，就必然冲击财政收入，导致国家财力不足，直接影响社会再生产。第二，较多的区域税收优惠政策会破坏现行税制所形成的公平性、规范性和统一性。第三，在存在税收优惠的条件下，经济主体会较多地考虑税收经济利益，从而使一些经济要素可能长期滞留在低效率但能获得税收优惠收益的行业或项目中，这不利于资源的有效配置，一定程度上存在着对市场经济的扭曲。第四，从各国协调区域经济发展的实践看，转移支付、投资补给等直接的财政手段已经被证明是负面作用较小而有效的措施，区域税收优惠政策只能作为一种辅助政策手段运用，其范围和力度要加以限制。

3. 区域性税收优惠与产业性税收优惠相结合。“两法合并”前，我国税收优惠政策向地区倾斜，东部沿海开放地区和经济特区受惠最多；“两法合并”后，单纯的区域性税收优惠政策地位日益淡化[11]。当前，税收优惠政策带动区域经济发展要突出特色，强调地方特色产业发展，而不是对一个地区所有的产业实施优惠，以避免区域产业结构趋同化。因此，新时期的税收优惠应是区域优惠与产业优惠的有机结合。

4. 区域性税收优惠重点由东部转移到中西部。区域政策首先要明确界定问题区域，根据问题区域存在问题制定有差别的区域政策。根据我国当前实际，区域税收优惠重点应由东部转移到中西部。（1）适时调整东部税收优惠。与初期相比，我国沿海一些经济特区的经济发展水平和投资环境已发生了翻天覆地的变化，成为国内发达地区。区域优惠已从过去的主要表现为投资补偿改变为额外收益，继续保留税收优惠只能导致愈益严重的不公平竞争，应调整某些东部税收优惠[7]。（2）加大中西部地区税收优惠力度。首先，中西部地区为东部地区经济发展作出了较大的税收牺牲。长期以来，由于价格机制不完善，中西部地区初级产品低价输入东部，东部地区加工品高价输入中西部，形成中西部地区与东部地区的价格“剪刀差”。又由于现行流转税为主的税制，东部高附加值产品的流转税实际税负被转移到中西部地区，形成地区间税负“剪刀差”。其次，我国区域间经济发展差距逐渐加大，税收优惠是促进区域协调发展的重要措施。当前，我国税收优惠政策在促进中西部地区经济发展方面力度不够，需进一步加强[7]。

5. 采用直接和间接相结合的优惠方式。从优惠方式上，应将直接税收优惠方式和间接税收优惠方式相结合。就中西部地区发展建设而言，没有直接优惠的诱惑，难以吸引内外部投资；没有间接优惠，长期投资风险太大。此外，直接优惠方式虽然对内资企业比较适应，但对许多外资企业则不太适应。对外资企业采用直接税收优惠要看我国是否与其宗主国签订税收饶让协定。

6. 取消内外有别的税收政策。我国已经走过了注重引进外资数量的阶段，应逐步取消内外有别的税收优惠政策，更加注重引入外资的质量。事实上，财政部已经出台了《关于对外资企业征收城市维护建设税和教育费附加有关问题的通知》，自2010年12月1日起，对外商投资企业、外国企业及外籍个人征收城市维护建设税和教育费附加。这意味着我国税收政策内外有别的时代已宣告终结。当然，目前正在执行的外资优惠政策的取消尚需时日，要取消其在一般性投资领域如宾馆的优惠，保留在科技等领域的优惠政策。

7. 适当下放税收优惠政策权限。就产业税收优惠而言，有些领域的税收优惠应该是全国性的比如科技创新，有些则应该是地方性的，要结合地方发展情况以及产业特点制定相应的政策。这必然要求中央政府下放税收管理权限，因为只有地方政府了解地方产业发展，可以有针对性地制定税收优惠的具体政策和措施。目前我国有30多个经济区，应把税收优惠政策的制定权适当下放到各个经济区，由各个经济区针对不同产业实施税收优惠，中央政府使用最终审批权进行宏观调控。如美国的联邦、州和地方政府都有制定优惠政策的权限，分工明确，各级政府均在规定的范围内制定相应的税收优惠政策。

8. 加强税收优惠管理。我国税收优惠内容较多，应将在逐步清理规范的基础上加强税收优惠管理。第一，加快税收优惠方面的立法步伐。我国现行税收优惠法律的层次较低，权威性差，难以发挥税收的调节作用，应对一些已经相对成熟的条例、法规通过必要的程序使之上升到法律层面。第二，加强税收优惠的国际协调。迄今为止中国已与30多个国家签订了双边税收协定，这在与中国有邦交的100多个国家中所占比例还很低，还不能适应经济国际化的要求，因此，税收优惠政策国际化协调步伐应当加快。第三，建立税收优惠的可行性论证和绩效分析评估制度。对拟发布的税收优惠要进行可行性分析论证，对已有的税收优惠实施绩效要进行分析评估。第四，建立税收优惠的预算制度。应借鉴经济发达国家的成功经验，建立税式支出制度，更好地核算和控制税收优惠导致的税款损失。

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责任编辑、校对：李金霞