紧约束条件下中国粮食安全面临的挑战与对策

侯为民　孙咏梅

摘要：粮食生产的自然条件约束与供求平衡问题，是影响中国粮食安全的重要因素之一。目前中国粮食供求面临静态“紧平衡”和供求动态波动的双重挑战。可耕地面积、人口增长、需求结构变化和生态环境承受力等因素是导致粮食生产紧平衡的内在原因；城市化进程中的占地、打工潮引起的农村劳动力外流、农产品生产比较利益、粮食进口等因素是加剧中国粮食供求动态失衡的市场性原因。缓解粮食动态失衡带来的压力，既需要坚持耕地红线，也要积极调整强农惠农政策，构建适合中国经济发展的现代粮食安全新体系。

关键词：粮食安全；自给能力；紧平衡；紧约束；粮食供求；粮食政策；耕地保护；价格效应

中图分类号：F326 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）03-0036-06

粮食安全问题本质上是掌握粮食自给的主动权问题。确保粮食特别是主粮的基本自给，是当今世界大多数国家在粮食生产问题的一致选择。习近平同志在2013年12月召开的中央农村工作会议上指出：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。”作为人口占世界五分之一的发展中大国，中国粮食安全问题更是须臾不可忽视。

然而，随着近年来粮食进口的快速增加，中国粮食安全正面临两难选择。一方面，粮食进口缓解了中国耕地守“红线”和保“底线”的压力；另一方面，粮食进口使得粮食生产比较利益进一步降低，削弱了生产者有效利用现有耕地的意愿，进而又加大了在耕地保护方面的压力。客观地看，尽管已经摆脱了粮食严重短缺的困境，基本解决了粮食自给问题，但中国目前的粮食自给仍处于一种“紧平衡”状态。由于农业物化成本和人工成本双双上涨，而种植收益低、生产组织化程度低却一时难以改变，中国尚不能根本上化解粮食生产波动可能导致的失衡。

一、中国粮食生产的“紧平衡”与“紧约束”

一般而言，粮食安全是指一国粮食供应的充足和稳定，足以让所有的人都能获得满足生活和发展所必须的粮食。目前关于“粮食安全”的广为认可的概念，是联合国粮农组织世界粮食安全委员会通过、爱得华·萨乌马提出的定义，即“粮食安全的最终目标应该是，确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”（FAO，1983）。不管怎么定义，足够的粮食供给都是粮食安全的核心内容。粮食生产能力的大小，直接关系到粮食安全的主动权。

粮食生产能力的低下一直是中国工业化和现代化建设的首要制约因素。改革开放前，粮食生产跨越3 000亿斤～6 000亿斤的四个台阶用了29年时间。而从20世纪70年代末到1998年粮食生产跨越6 000亿～1万亿斤的四个台阶只用了18年。2003年后随着一系列粮食保护政策的出台，2007—2012年粮食产量稳定在5亿吨以上（见图1）。然而，在粮食连续十年增产的背后，却发生了“丰年缺粮”的现象。在过去的十年中，仅2008年和2009年粮食状况是产稍大于需，其余年份均是产不足需，且缺口日益增大。2012年底，中国粮食自给率跌破90%，远低于官方95%的规划目标。此外，粮食增产速度也开始大幅放缓。由于粮食比较效益递减等原因，粮食的播种面积、耕地质量都有所下降，尽管2013年全国粮食总产量达到60 193.5万吨（12 038.7亿斤），但粮食供求的“紧平衡”压力越来越大。

中国粮食供求的“紧平衡”主要体现在三个方面，即粮食供求之间的平衡存在着脆弱性、强制性和替代性。平衡的脆弱性主要表现在保障粮食安全的资源条件贫乏，粮食增产的基础并不牢固。同时，粮食生产投入和产出的不对称，也导致粮食生产的机会成本上升，使粮食供求总量的暂时平衡难以经受剧烈的市场波动。平衡的强制性主要表现在种粮成本快速增长，农民种粮比较收益不高，粮食生产只有在政府的强力主导下，通过粮食政策、生产补贴等手段，才能维持原有的粮食种植规模和粮食生产加工能力。平衡的替代性主要体现为主要粮食品种的国内供求松紧不一。具体地说，在中国的几大粮食物种中，小麦供求总量基本平衡，而稻谷消费比重逐步提高，供求总量长期偏紧；玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，供需关系日趋偏紧。研究表明（黄季焜等，2012），目前中国大豆供给安全已从国内生产转向依靠国际市场进口，而玉米供给安全正逐渐从国内生产向国际市场进口转变。有关专家曾预测，目前中国人口为14亿左右，粮食需求按人均占有390公斤计算，总需求量将达到5.5亿吨，2030年人口达到16亿峰值，按人均占有400公斤计算，总需求量达到6.4亿吨左右。此外，粮食作为饲料的比重将越来越大，工业用粮相应也会增加，进而使人均粮食占有量的标准大大提高，给粮食自给添加新的压力。

从未来发展趋势看，中国粮食供求的紧平衡状态将是一个长期的历史现象，这是由多重约束因素决定的。首先，耕地约束。中国耕地面积虽然排世界第四，仅次于美国、俄罗斯和印度，但相对庞大的人口，耕地紧张的矛盾很突出。人均耕地面积仅1.4亩，世界排名位于126位之后，不到世界平均水平的一半。进入21世纪后，中国耕地面积更是逐年减少，每年全国新增建设用地居高不下，仅2011年建设用地达到历史峰值925.5万亩，建设占用耕地数量也到达次高的379.5万亩。总的来看，维持耕地面积不低于18亿亩的临界值异常艰难。

其次，水资源约束。水是粮食生产的基础和支撑。中国不仅水资源缺乏，水资源分布也极不均衡。近年来，由于农田水利建设和维护的滞后，中国现有的农业主产区水资源利用存在过度化倾向。同时，由于气候等自然条件的影响，降水减少和干旱严重时有发生，减弱了粮食增产和粮食供给能力。

再次，农业科技约束。在现代经济体系中，农业科技对粮食增产的贡献占有重要地位。农业科技不仅包括农业良种的选用和农业机械化技术的应用，也包括化肥、地膜等农用品的科学使用以及病虫害综合防治技术、自然灾害监测预警技术的应用等（陆建中等，2011）；既体现在借助先进技术提高粮食产量方面，也体现在农产品的质量安全方面。农业科技的运用需要有大量的科技研发投入，并需要大量培养与现代农业相适应的农业技术人员。而在目前的中国国情下，这些因素仍是农业发展的短板，严重制约了粮食的增产增收。endprint

最后，生态约束。粮食作物的生长依赖于生态环境，良好的生态环境可以保持粮食生产的持续高效。然而，中国农业生态环境污染和破坏比较严重，水土流失、沙漠化、过度使用化肥农药和重金属污染等导致土壤变质的现象，在不同地区均不同程度地存在，这些因素极大制约了中国粮食生产能力的提高。此外，生态恶化还对食品品质具有负面的作用，这也在一定程度上影响到国家的粮食安全。

二、中国粮食政策的价格效应及其局限性

提高粮食自给能力和增强国家粮食安全，核心是要解决粮食产量、人口需求和消费结构之间的矛盾。而提高粮食产量的基础在于提高农业生产的积极性。中国改革开放以后的实践表明，发挥好政府的保护、引导作用和利用好市场调节机制，能够维护和提高种粮者的利益，从根本上促进了粮食增产。不过，通过市场化方法只有在转轨历史时期才能发挥特有作用。从长期看，受国内产业结构变动、劳动力市场变化、国内城镇居民对物价承受力以及国际市场粮价的制约，今后单纯通过价格机制促进增产也是不现实的。

（一）粮食政策的价格效应分析

改革开放后，中国的粮食政策以市场化改革为取向，以粮食价格反映粮食供求为导向，粮食流通政策对粮食生产的引导作用明显增强，实现了粮食供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，成效显著（如图2所示）。

通过对1953—2008年的中国粮食产量和粮食价格指数数据进行相关分析①（分析结果如表1所示），在整个历史时期（1953—2008年），粮食产量和粮食价格指数的相关系数为0.88，其中，在统购统销时期（1953—1984年），粮食产量和粮食价格指数的相关系数为0.85，在“双轨制”时期（1985—1997年），粮食产量和粮食价格指数的相关系数为0.92，在以市场化为导向的粮食流通体制改革时期（1998—2003年），粮食产量和粮食价格指数的相关系数为0.94，在市场化购销时期（2004—2008年），粮食产量和粮食价格指数的相关系数为0.90。

由表1可见，不论是从整个历史时期看，还是从各个具体的阶段来看，粮食产量和粮食价格具有极高的相关性。相关学者的研究也证明（张淑萍，2011），粮食价格上涨能显著地刺激粮食增产、短期内激励农民增收。因此，对于粮食生产这一基础性的产业来说，制定合理的保护性价格对稳定和提高产量具有决定性的意义。在现实中，由于粮价直接关系到粮食生产者的利益，关系到生产者的选择。从长期看，根据经济发展水平的提高，始终维持一个相对合理的价格水平是增强粮食安全的前提条件。

（二）粮食供给弹性分析

基于上面对粮食产量和粮食价格之间的相关性研究，我们通过分析不同阶段的粮食价格变化对粮食产量的弹性系数，进一步研究粮食价格对粮食产量的影响程度。假定粮食产量与粮食价格的关系式为：

lnYtime=？琢+？茁·lnPtime-1+？着time （2）

式（1）中，time表示年份，Ytime表示time年的粮食产量，Ptime-1表示time-1年的粮食价格，？琢、？茁为待估计参数，？着为误差项。

运用1953—2008年时期的当年粮食总产量和上年粮食价格统计数据，分别对整个历史时期和四个分时期进行回归，得到最小二乘法（OLS）的估计结果如下。

第一，整个历史时期（1953—2008年）

式（3）—（7）中下方括号内的数字为模型系数的t检验值。通过以上回归结果，发现模型的拟合优度较高，但是在整个历史时期、统购统销时期、“双轨制”时期的显著性并不高，因为在统购统销时期和“双轨制”时期，可能是由于在计划经济体制框架下，粮食价格形成机制并不完善，对于粮食生产的引导作用不够，而在市场化导向时期和市场化购销时期的模型可靠性较高，在这两个时期，粮食流通体制日趋完善，粮食价格对粮食生产的引导作用逐步显现，可以说粮食价格对粮食产量的引导作用的显著性在总体上有增强的趋势。

根据式（2）的性质可知，参数？茁即是粮食价格对粮食产量的弹性系数，由上面的结果我们可以大致整理出各个阶段的弹性系数（见表2）。在整个历史时期，粮食价格每提高1%，将会带动下一年度粮食产量增加0.41%，其中，在统购统销时期，粮食价格每提高1%，将会带动下一年度粮食产量增加0.66%，“双轨制”时期，粮食价格每提高1%，将会带动下一年度粮食产量增加0.19%，保护价收购时期，粮食价格每提高1%，将会带动下一年度粮食产量增加0.59%，在市场化购销时期，粮食价格每提高1%，将会带动下一年度粮食产量增加0.29%。

（三）粮食价格效应的局限性

综合上述分析可以看出：一方面，近几十年来中国的粮食产量和粮食价格之间始终保持着极高的相关性，提高粮食价格对粮食增产具有显著的引导作用；另一方面，在不同历史时期，由于国家粮食政策的调整，粮食供给的弹性系数也存在着较大的差异。1984年以前，由于中国工业积累的需要导致的“剪刀差”以及农民被束缚于土地的现实国情，粮食价格提高带来的增产效应显著。在实行保护价政策的历史阶段，上述效应也相对较高。但粮食收购实行双轨制时期的增产效应则相对微弱，市场化收购时期同样如此。

考虑到市场化购销时期市场机制对粮食生产的引导作用更直接和更全面，可以发现，实质上中国现行体制下粮食价格对粮食生产的引导作用正逐步减小。换言之，国家通过提高粮食价格引导粮食生产增加的政策空间实际上是趋减的，反过来说，对粮食价格宏观调控的难度则日益加大。之所以会出现这一问题，主要原因在于：粮食价格变动对粮食产量的影响不仅要通过农民收入来体现，还受制于物价、整个社会收入水平等因素的影响。而且，粮食市场价格的形成短期尽管受到政策的重大影响，但从长期来看最终要取决于农业的生产成本与资源禀赋。从全社会角度来看，由于通货膨胀的行业不对称性，粮食因其重要性和对居民生活的影响，其价格上涨往往相对滞后于工业品，这一特性也使得粮食政策对国内粮食生产能力的保护作用受到了削弱。endprint

三、影响中国粮食自给能力的市场性因素分析

从长期看，粮食生产的紧约束条件是决定中国粮食安全的前提条件，而中国农村土地经营制度与国家粮食政策在确保国家粮食安全中发挥了重要作用。但从中短期看，经济社会发展中出现的新问题，如城市化占地、工业化导致的就业流动、粮食进出口因素等，也影响着中国粮食供求的平衡。这些因素是中国市场化进程中新产生的矛盾，也是制定国家粮食安全战略时不能忽略的问题。

（一）城市化进程中的占地导致的挤出效应

综观世界各国，城市化过程中的占地都是一个必然现象。但在市场经济条件下，这种占地行为会因土地价格的巨大差异而导致混乱和无度。就农业领域来说，建设用地必然会对粮食生产产生一定的“挤出效应”。

20世纪90年代至今，伴随着城市化进程与开发区的“圈地运动”，中国农村的数千万农民被“下岗”。在大搞开发区的最高峰时期，全国开发区高达8 000多个，导致每年流失耕地数量达1 000万亩以上，其中人为的征占约500万亩。由于中国发达地区多位于沿海地区，这些地区的城市化进程最快，导致被占用的土地大多是肥沃高产土地。针对建设用地侵占耕地的现象，尽管国家出台了一些保护耕地的措施，但近年来建设用地占耕地面积减少的比例仍为8.04%。有关资料表明，1996—2004年全国的耕地减少了1.14亿亩，平均每年减少1 425万亩，其中建设用地占14%。

不仅如此，中国耕地资源流失和减少的80%以上是优质土地，而新增加的耕地资源80%以上是劣质耕地。为了应对保耕地18亿亩的红线和16亿亩的底线，地方政府经常通过补充边缘地、劣地和生地，或缺乏农田基础设施的差地的方式，置换那些位于城市周边、位置较好、升值潜力大的良田。统计表明，新占耕地的平均产出水平与新增耕地平均产出水平一般相差0.8～1.2倍。因此，即使做到占补平衡，城市化占用耕地也会导致中国粮食生产能力的降低。实际上，仅1998—2004年耕地面积、粮食播种面积、粮食总产量分别下降5.8%、11.7%和8.4%。

（二）农村劳动力转移流失导致的劳力投入不足

农村剩余劳动力向城市的转移，是工业化和城市化的伴生品。不过，由于年龄、技能等因素，在现实中向城市转移的“剩余劳动力”，往往是农业劳动生产中的骨干和“精华”人群。农业优质劳动力流向城市，无疑是从农业生产中“抽血”。

在影响国家粮食安全的各类因素中，农村劳动力的“断层”现象不可忽视。研究表明（胡潮水，2012），因迁移、外出打工等原因，当前中国农村劳动力数量的减少，已经直接影响到粮食生产的稳定性和可持续性。前几年出现的农田“代耕”、抛荒等现象，是农业劳力断层的典型后果。

在农业劳动生产率短期内难以提高的情况下，农村劳动力流失对粮食生产能力产生了多重负面影响：（1）土地资源闲置浪费。由于青壮年劳动力外出务工或经商，把土地留给妇女或老人耕种，导致粮食生产中一年种植品种多是一麦一豆，造成土地资源的浪费。（2）田管人力不足。项目区田间管理质量受到影响，土地产出率降低。同时，农村田间水利设施、田间道路维修等难以为继，影响农田排水沟渠清淤治理，造成农田受灾。（3）生产成本增加。虽然随着农业生产机械化水平不断提高，农田耕、种、管、收等逐步实现机械化，但劳动力素质差别，使得农业生产劳动力缺少相应的劳动力投入。（4）科技推广受限。由于留守农村的劳动力年龄偏大、文化程度偏低，阻碍了配方施肥、土壤分析、新技术养殖等农业技术推广，农业生产后劲不足。

（三）通货膨胀对粮食生产比较利益的侵蚀

调动粮食生产者积极性的基础在于确保种粮者的利益。2008年以后，中国形成了以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度，但并没有根本扭转粮食生产比较利益低下的格局，农民种粮的积极性仍在下降。根据《2010年中国粮油市场分析报告》，2010年中国三种粮食（稻谷、小麦和玉米）平均每亩总成本为600.4元，比上年增加38元，增幅达6.8%。而种1亩小麦的纯利润一般是在100元～200元，这仅仅相当于在外打工几天的收入，种粮挣不到钱，这是导致农民弃耕的主要原因。

导致种粮利益下降的一个重要原因是通货膨胀。近年来中国通胀趋势的存在，导致农资价格不断上涨，穿凿人工费用急剧增加，使粮食生产成本逐步上升。相比之下，粮食价格涨幅低于成本增幅，种粮比较效益长期偏低，导致很多农户转种其他经济作物。一些地区已出现粮食生产口粮化、兼业化势头，显然威胁到粮食生产的稳定。

（四）粮食进口增长对国内粮食生产的冲击

中国加入WTO以后，农产品市场开放步伐加快，非关税措施被全面取消。目前，中国农产品平均关税水平为15.2%，仅有世界平均水平的1/4；粮食配额外关税最高仅65%。由于国内外农产品价格的差距拉大，农产品进口数量急剧增长。大豆市场已被进口产品占据大半个市场，三大主粮作物净进口日益常态化。据中国海关统计，2012年1月到12月，中国进口谷物为1 398万吨，大豆5 838万吨，粮食进口总量（含大豆）相当于中国获得粮食总量的11%。而三大主粮净进口总数则达1 900万吨左右，已成为全球玉米、小麦最大进口国。

主粮进口常态化，一方面形成进口价格的“天花板”效应，收窄了政府在粮食政策方面的运作空间；另一方面，也给主产区和粮食生产者带来巨大压力。有资料表明，2012年以来国内籼米的进口并非缘于短缺，而是受国内外价差驱动。其结果是不仅造成进口和积压并存，同时还显著打压了国内农产品价格的上升空间。在国内粮食生产成本上升而粮价难以相应上涨的情况下，农户利益受损和生产积极性受挫也就不可避免。

四、加强国家粮食安全战略的政策选择

在中国人口仍然保持增长趋势且工业对农产品消费需求不断增加的形势下，只有保持粮食产量不断增长，粮食安全才能有根本的保证。掌握粮食安全的主动权，必须立足于现实的自然资源禀赋和农业特性，既要应对城市化进程侵占耕地、农业资本外流等因素的外部冲击，更要着眼于改进粮食政策体系和提高农业劳动生产率，化解需求结构变化、粮食进出口等因素对农业资源的压力。endprint

（一）坚守耕地红线，确保粮食基本供给能力

耕地是粮食生产的基础。相当多的学者（Verburg，2000；Chen，2007）均认为，保证粮食基本自给是实现国家粮食安全的最基本条件，而耕地资源的数量和质量是粮食自给的最基本前提。通过分析中国耕地数量变化、质量状况与粮食生产的关系可以看出，21世纪中国的粮食安全战略必须在保护耕地数量的同时，高度重视耕地质量改善及土地的可持续利用。现实也正是如此，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，要实现“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标，就必须坚守18亿亩耕地的红线，同时要保持现有耕地面积的基本稳定。在保护现有耕地的基础上，既要提高粮食单产水平，又要积极开发后备土地资源。城市化建设要调整传统的占地扩张路径，充分利用非耕地扩张城市空间。最重要的是，要积极完善粮食生产总体规划，根据主要粮食的市场需求结构特点和变化趋势，确立不同品种主粮在粮食安全中的地位，使粮食自给率目标和粮食生产布局、品种结构相协调。在优化粮食生产布局，加强优势粮食主产区规划，加快粮食示范区产业带建设的基础上，明确基本播种面积和基本产量目标，挖掘国内粮食生产潜力。

确保粮食基本供给能力需要多管齐下。一是加强对土地整治工作的专项投入，使之直接用于改造中低产田和水利基础设施建设，将中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。二是继续加强粮食品种品质改良工作，加大对国内原有粮食品种改良研发的投入，改变品种改良研究经费过度集中于转基因领域的状况。三是加大农业科技投入，推进集约化、绿色经营，大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。四是有序引导土地经营权流转、集中、规模经营，使之与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。

（二）改进和完善“强农惠农”政策支持体系

对农业施行政策保护是世界各国的惯例。当前中国的“强农惠农”政策支持体系在一定程度上缓解了粮食生产比较利益受损的趋势。但是，在促进农民增收方面其作用有限，难以起到对粮食生产的激励作用。需要在更高层次上进行政策设计，保护粮食生产积极性。

其一，要改变“普惠”式的粮食生产直接补贴。无论是按农业计税面积、计税常产补贴，还是按种粮面积或者农民出售商品粮数量挂钩补贴，都必须同时解决锁定补贴对象、促进粮农增收、调节粮食作物种植结构等问题，使粮食主产区通过增产获得更多的额外补贴。其二，改变“静态”式的粮食补贴方式，提高农资综合直补标准，消除农资价格波动的影响。具体可以实行综合补贴“动态”调整机制，统筹考虑化肥等农资价格和粮食价格，使农资综合直补与农资价格涨幅挂钩。其三，提高良种补贴标准，扩大补贴范围，使补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆等多个品种，同时将污染治理费用纳入农业补贴体系中。其四，提高粮食生产补贴。发达国家对农民的直接补贴约占农民收入的30%～50%，而目前中国的粮食直接补贴的标准还处于较低的水平。尽管按加入世贸组织时的承诺，中国农业补贴不得超过当年农业生产总值的8.5%这个“天花板”，但仍需加大补贴力度，使农业补贴占农业增加值的比重从目前的5%逐步提高到8%左右，用足补贴空间。其五，在粮食价格支持和直接补贴之外，进一步改进粮食储备、政策性粮食销售和粮食加工产业政策，在粮食流通领域也要出台优惠政策，减轻粮食贮存、交易和加工利用中的负担。

（三）有效管控粮食进口对产业的影响

增强粮食自给率不能忽视粮食进口贸易的不利影响。根据联合国粮农组织的研究，2012—2013年度全球谷物产需缺口约640亿斤，反映全球粮食供求状况的库存消费比也下降到20.5%，接近18%的粮食安全警戒线。因此，要汲取2008年粮食危机中海地、埃及等国粮价飙升和粮食供需趋紧引发社会动荡的教训。目前全球每年粮食贸易量为4 800亿斤，仅相当于我国粮食消费量的一半左右，从我国的主要粮食品种稻谷来看，我国每年消费大约为3 700亿斤～3 750亿斤，而国际市场大米贸易总量仅为500亿斤～600亿斤，仅占我国大米消费量的15%左右，可见，在中国已成为“粮食净进口国”时，期望通过进口缓解国内产需矛盾是不现实的。

化解粮食进口对粮食安全影响的根本目的，是着眼于有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，进出口调控与国内供需趋势相协调。在实践中，一是要利用好关税、关税配额等管理措施，发挥其“门槛”作用，避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制。二是要统筹考虑粮食进口在平抑国内市场和干预国际市场中的作用，建立合理的进口储备机制，提高库存量，提升干预粮食市场能力。三是要建立粮食安全的风险预警与快速反应机制，防范和减少不合理进口，避免其对国内粮食生产的冲击。四是要稳定国际间的粮食产销关系，加强与货源国的互利互惠联系，并鼓励企业走出去，建立稳固的进口粮源保障体系。五是要提高贸易话语权。通过政府主导或政府支持、粮食行业协会协调运作的方式，发展和完善粮食国际贸易机制，提高粮食贸易中的谈判能力和对价格、交易量的影响力。

注释：

①根据相关研究和历史经验，粮食价格对粮食产量的影响一般存在一个1～2年的滞后期，本研究采用了当年的粮食产量和上年的粮食价格指数作为基础数据。

参考文献：

[1]聂振邦.中国粮食发展报告（2004—2008年）[M].北京：经济管理出版社，2009：45.

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[10]盛逖.我国粮食补贴绩效评价及对策研究[J].中南财经政法大学学报，2013，（5）.

责任编辑、校对：艾 岚endprint

（一）坚守耕地红线，确保粮食基本供给能力

耕地是粮食生产的基础。相当多的学者（Verburg，2000；Chen，2007）均认为，保证粮食基本自给是实现国家粮食安全的最基本条件，而耕地资源的数量和质量是粮食自给的最基本前提。通过分析中国耕地数量变化、质量状况与粮食生产的关系可以看出，21世纪中国的粮食安全战略必须在保护耕地数量的同时，高度重视耕地质量改善及土地的可持续利用。现实也正是如此，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，要实现“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标，就必须坚守18亿亩耕地的红线，同时要保持现有耕地面积的基本稳定。在保护现有耕地的基础上，既要提高粮食单产水平，又要积极开发后备土地资源。城市化建设要调整传统的占地扩张路径，充分利用非耕地扩张城市空间。最重要的是，要积极完善粮食生产总体规划，根据主要粮食的市场需求结构特点和变化趋势，确立不同品种主粮在粮食安全中的地位，使粮食自给率目标和粮食生产布局、品种结构相协调。在优化粮食生产布局，加强优势粮食主产区规划，加快粮食示范区产业带建设的基础上，明确基本播种面积和基本产量目标，挖掘国内粮食生产潜力。

确保粮食基本供给能力需要多管齐下。一是加强对土地整治工作的专项投入，使之直接用于改造中低产田和水利基础设施建设，将中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。二是继续加强粮食品种品质改良工作，加大对国内原有粮食品种改良研发的投入，改变品种改良研究经费过度集中于转基因领域的状况。三是加大农业科技投入，推进集约化、绿色经营，大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。四是有序引导土地经营权流转、集中、规模经营，使之与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。

（二）改进和完善“强农惠农”政策支持体系

对农业施行政策保护是世界各国的惯例。当前中国的“强农惠农”政策支持体系在一定程度上缓解了粮食生产比较利益受损的趋势。但是，在促进农民增收方面其作用有限，难以起到对粮食生产的激励作用。需要在更高层次上进行政策设计，保护粮食生产积极性。

其一，要改变“普惠”式的粮食生产直接补贴。无论是按农业计税面积、计税常产补贴，还是按种粮面积或者农民出售商品粮数量挂钩补贴，都必须同时解决锁定补贴对象、促进粮农增收、调节粮食作物种植结构等问题，使粮食主产区通过增产获得更多的额外补贴。其二，改变“静态”式的粮食补贴方式，提高农资综合直补标准，消除农资价格波动的影响。具体可以实行综合补贴“动态”调整机制，统筹考虑化肥等农资价格和粮食价格，使农资综合直补与农资价格涨幅挂钩。其三，提高良种补贴标准，扩大补贴范围，使补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆等多个品种，同时将污染治理费用纳入农业补贴体系中。其四，提高粮食生产补贴。发达国家对农民的直接补贴约占农民收入的30%～50%，而目前中国的粮食直接补贴的标准还处于较低的水平。尽管按加入世贸组织时的承诺，中国农业补贴不得超过当年农业生产总值的8.5%这个“天花板”，但仍需加大补贴力度，使农业补贴占农业增加值的比重从目前的5%逐步提高到8%左右，用足补贴空间。其五，在粮食价格支持和直接补贴之外，进一步改进粮食储备、政策性粮食销售和粮食加工产业政策，在粮食流通领域也要出台优惠政策，减轻粮食贮存、交易和加工利用中的负担。

（三）有效管控粮食进口对产业的影响

增强粮食自给率不能忽视粮食进口贸易的不利影响。根据联合国粮农组织的研究，2012—2013年度全球谷物产需缺口约640亿斤，反映全球粮食供求状况的库存消费比也下降到20.5%，接近18%的粮食安全警戒线。因此，要汲取2008年粮食危机中海地、埃及等国粮价飙升和粮食供需趋紧引发社会动荡的教训。目前全球每年粮食贸易量为4 800亿斤，仅相当于我国粮食消费量的一半左右，从我国的主要粮食品种稻谷来看，我国每年消费大约为3 700亿斤～3 750亿斤，而国际市场大米贸易总量仅为500亿斤～600亿斤，仅占我国大米消费量的15%左右，可见，在中国已成为“粮食净进口国”时，期望通过进口缓解国内产需矛盾是不现实的。

化解粮食进口对粮食安全影响的根本目的，是着眼于有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，进出口调控与国内供需趋势相协调。在实践中，一是要利用好关税、关税配额等管理措施，发挥其“门槛”作用，避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制。二是要统筹考虑粮食进口在平抑国内市场和干预国际市场中的作用，建立合理的进口储备机制，提高库存量，提升干预粮食市场能力。三是要建立粮食安全的风险预警与快速反应机制，防范和减少不合理进口，避免其对国内粮食生产的冲击。四是要稳定国际间的粮食产销关系，加强与货源国的互利互惠联系，并鼓励企业走出去，建立稳固的进口粮源保障体系。五是要提高贸易话语权。通过政府主导或政府支持、粮食行业协会协调运作的方式，发展和完善粮食国际贸易机制，提高粮食贸易中的谈判能力和对价格、交易量的影响力。

注释：

①根据相关研究和历史经验，粮食价格对粮食产量的影响一般存在一个1～2年的滞后期，本研究采用了当年的粮食产量和上年的粮食价格指数作为基础数据。

参考文献：

[1]聂振邦.中国粮食发展报告（2004—2008年）[M].北京：经济管理出版社，2009：45.

[2]黄季焜，杨军，仇焕广.新时期国家粮食安全战略和政策的思考[J].农业经济问题，2012，（3）.

[3]张勇.耕地视角下的我国粮食安全考虑[J].南方农村，2013，（4）.

[4]陆建中，张江丽，解沛.国家粮食安全的农业科技长效支撑机制探讨[J].中国农学通报，2011，（20）.

[5]张淑萍.我国粮食价格变动的经济效应分析[J].财经科学，2011，（8）.

[6]Verburg，Peter H.，Y.Chen and T.Veldkamp，Spatial Explorations of Land Use Change and Grain Production in China，Agriculture，Ecosystems & Environment，2000，82（1）：333-354

[7]Chen，Jie. Rapid Urbanization in China：A Real Challenge to Soil Protection and Food Security，Catena，2007，69（1）：1-15.

[8]李英，赵文报.开放条件下粮食进口对我国粮食安全的影响及对策[J].对外经贸实务，2013，（8）.

[9]倪洪兴.开放视角下中国粮食安全战略再认识[N].中国城乡报，2014-01-08.

[10]盛逖.我国粮食补贴绩效评价及对策研究[J].中南财经政法大学学报，2013，（5）.

责任编辑、校对：艾 岚endprint

（一）坚守耕地红线，确保粮食基本供给能力

耕地是粮食生产的基础。相当多的学者（Verburg，2000；Chen，2007）均认为，保证粮食基本自给是实现国家粮食安全的最基本条件，而耕地资源的数量和质量是粮食自给的最基本前提。通过分析中国耕地数量变化、质量状况与粮食生产的关系可以看出，21世纪中国的粮食安全战略必须在保护耕地数量的同时，高度重视耕地质量改善及土地的可持续利用。现实也正是如此，2012年中国耕地保有量已不足18.18亿亩，要实现“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的目标，就必须坚守18亿亩耕地的红线，同时要保持现有耕地面积的基本稳定。在保护现有耕地的基础上，既要提高粮食单产水平，又要积极开发后备土地资源。城市化建设要调整传统的占地扩张路径，充分利用非耕地扩张城市空间。最重要的是，要积极完善粮食生产总体规划，根据主要粮食的市场需求结构特点和变化趋势，确立不同品种主粮在粮食安全中的地位，使粮食自给率目标和粮食生产布局、品种结构相协调。在优化粮食生产布局，加强优势粮食主产区规划，加快粮食示范区产业带建设的基础上，明确基本播种面积和基本产量目标，挖掘国内粮食生产潜力。

确保粮食基本供给能力需要多管齐下。一是加强对土地整治工作的专项投入，使之直接用于改造中低产田和水利基础设施建设，将中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水增效的高标准农田。二是继续加强粮食品种品质改良工作，加大对国内原有粮食品种改良研发的投入，改变品种改良研究经费过度集中于转基因领域的状况。三是加大农业科技投入，推进集约化、绿色经营，大幅度地减少农药、化肥和水资源的用量。四是有序引导土地经营权流转、集中、规模经营，使之与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应。

（二）改进和完善“强农惠农”政策支持体系

对农业施行政策保护是世界各国的惯例。当前中国的“强农惠农”政策支持体系在一定程度上缓解了粮食生产比较利益受损的趋势。但是，在促进农民增收方面其作用有限，难以起到对粮食生产的激励作用。需要在更高层次上进行政策设计，保护粮食生产积极性。

其一，要改变“普惠”式的粮食生产直接补贴。无论是按农业计税面积、计税常产补贴，还是按种粮面积或者农民出售商品粮数量挂钩补贴，都必须同时解决锁定补贴对象、促进粮农增收、调节粮食作物种植结构等问题，使粮食主产区通过增产获得更多的额外补贴。其二，改变“静态”式的粮食补贴方式，提高农资综合直补标准，消除农资价格波动的影响。具体可以实行综合补贴“动态”调整机制，统筹考虑化肥等农资价格和粮食价格，使农资综合直补与农资价格涨幅挂钩。其三，提高良种补贴标准，扩大补贴范围，使补贴范围涵盖小麦、水稻、玉米和东北大豆等多个品种，同时将污染治理费用纳入农业补贴体系中。其四，提高粮食生产补贴。发达国家对农民的直接补贴约占农民收入的30%～50%，而目前中国的粮食直接补贴的标准还处于较低的水平。尽管按加入世贸组织时的承诺，中国农业补贴不得超过当年农业生产总值的8.5%这个“天花板”，但仍需加大补贴力度，使农业补贴占农业增加值的比重从目前的5%逐步提高到8%左右，用足补贴空间。其五，在粮食价格支持和直接补贴之外，进一步改进粮食储备、政策性粮食销售和粮食加工产业政策，在粮食流通领域也要出台优惠政策，减轻粮食贮存、交易和加工利用中的负担。

（三）有效管控粮食进口对产业的影响

增强粮食自给率不能忽视粮食进口贸易的不利影响。根据联合国粮农组织的研究，2012—2013年度全球谷物产需缺口约640亿斤，反映全球粮食供求状况的库存消费比也下降到20.5%，接近18%的粮食安全警戒线。因此，要汲取2008年粮食危机中海地、埃及等国粮价飙升和粮食供需趋紧引发社会动荡的教训。目前全球每年粮食贸易量为4 800亿斤，仅相当于我国粮食消费量的一半左右，从我国的主要粮食品种稻谷来看，我国每年消费大约为3 700亿斤～3 750亿斤，而国际市场大米贸易总量仅为500亿斤～600亿斤，仅占我国大米消费量的15%左右，可见，在中国已成为“粮食净进口国”时，期望通过进口缓解国内产需矛盾是不现实的。

化解粮食进口对粮食安全影响的根本目的，是着眼于有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，进出口调控与国内供需趋势相协调。在实践中，一是要利用好关税、关税配额等管理措施，发挥其“门槛”作用，避免粮食进口对国内趋势价格的过度打压和抑制。二是要统筹考虑粮食进口在平抑国内市场和干预国际市场中的作用，建立合理的进口储备机制，提高库存量，提升干预粮食市场能力。三是要建立粮食安全的风险预警与快速反应机制，防范和减少不合理进口，避免其对国内粮食生产的冲击。四是要稳定国际间的粮食产销关系，加强与货源国的互利互惠联系，并鼓励企业走出去，建立稳固的进口粮源保障体系。五是要提高贸易话语权。通过政府主导或政府支持、粮食行业协会协调运作的方式，发展和完善粮食国际贸易机制，提高粮食贸易中的谈判能力和对价格、交易量的影响力。

注释：

①根据相关研究和历史经验，粮食价格对粮食产量的影响一般存在一个1～2年的滞后期，本研究采用了当年的粮食产量和上年的粮食价格指数作为基础数据。

参考文献：

[1]聂振邦.中国粮食发展报告（2004—2008年）[M].北京：经济管理出版社，2009：45.

[2]黄季焜，杨军，仇焕广.新时期国家粮食安全战略和政策的思考[J].农业经济问题，2012，（3）.

[3]张勇.耕地视角下的我国粮食安全考虑[J].南方农村，2013，（4）.

[4]陆建中，张江丽，解沛.国家粮食安全的农业科技长效支撑机制探讨[J].中国农学通报，2011，（20）.

[5]张淑萍.我国粮食价格变动的经济效应分析[J].财经科学，2011，（8）.

[6]Verburg，Peter H.，Y.Chen and T.Veldkamp，Spatial Explorations of Land Use Change and Grain Production in China，Agriculture，Ecosystems & Environment，2000，82（1）：333-354

[7]Chen，Jie. Rapid Urbanization in China：A Real Challenge to Soil Protection and Food Security，Catena，2007，69（1）：1-15.

[8]李英，赵文报.开放条件下粮食进口对我国粮食安全的影响及对策[J].对外经贸实务，2013，（8）.

[9]倪洪兴.开放视角下中国粮食安全战略再认识[N].中国城乡报，2014-01-08.

[10]盛逖.我国粮食补贴绩效评价及对策研究[J].中南财经政法大学学报，2013，（5）.

责任编辑、校对：艾 岚endprint