基于地方政府融资平台运作模式视角下的债务风险探究

杨慧

摘 要：本文站在地方政府融资平台运作模式视角，对融资平台的债务风险因素进行探究，从而提出相应的化解措施，以期有助于融资平台债务风险的溶解。

关键词：融资平台；运作模式；债务风险

地方政府融资平台是我国城市化发展的产物，是我国特殊经济体制下的产儿，自其诞生以来，有效地推动了城市基础设施建设，但自2008年我国出台了4万亿的经济救助计划后，其債务规模剧增，引发社会学者乃至商界的关注。本文拟从融资平台运作模式出发探析债务风险的存在性。

一、地方政府融资平台的运作模式

地方政府融资平台，是地方政府通过划拨土地、注入资金等形式设立，使其现金及现金流能够达到融资标准的公司制企业，该公司以政府信用为依托，通过向银行借款、发行债券等方式筹集资金，再将资金投入城市基础设施建设之中，从而替政府完成举借、推动城市发展的重任。

因此，地方政府融资平台的日常运作是以项目建设为中心，利用政府划拨的土地等资产作为抵押物，包装项目以推销至银行等借款主体，继而投资项目工程建设。在整个运作过程中包括融资和投资两个环节，但由于地方政府融资平台是一家以政府为依靠的国有制企业，其运作环节拥有不同与一般企业的特点。

（1）在融资环节中，一是项目是为融资服务，被予以包装的项目的必要性、可行性被放大，以切实符合银行放款的要求，该类项目的回收期长，政府及相关部门对项目缺乏后续的跟踪监督，融资资金是否被投入难以预测，回收益没有保障。二是融资以政府的信用为依托，以政府的资产作担保，但政府的信息具有隐蔽性，银行等借款主体难以获取相应的政府债务信息，借贷是建立于政府无形的信誉之上，政府财政实力的担保缺乏法律制度的保障。

（2）在投资环节中，一是政府的主导性控制较强，融资平台对项目的投资并不是根据自身的资金实力、负债能力来确定项目的具体投向、规划投资进度，而是根据政府已确定的重点建设项目来安排资金需求，大多数项目带有浓厚的行政色彩，融资平台更多的经营决策是一种政府导向而非市场导向。二是投资的核心竞争力不强，投资项目大都是政府交办的城市基础设施建设，市场竞争力弱，“等、靠、要”的思想严重，加之融资平台的工作人员以公务员安置、系统内招为主，人员能力单薄，不足以满足市场的多样性需求。

二、运作模式下的债务风险因素

通过上述对地方政府融资平台运作模式的简要分析，可透射融资平台的债务风险潜伏性的存在。

1.融资渠道单一，偿还来源少

以土地作为抵押物向银行借款是融资平台的传统筹资方式，具有普遍存在性，土地对融资平台来说是非常重要也是很微妙的资源，土地价值随国家土地政策、房地产行情的波动性较大，一旦土地抵押物匮乏，抵押物价值不足以满足贷款条件，融资平台的融资渠道受阻，后续运作皆无法运行，对于以新债还旧债的融资平台来说，债务风险存量剧增。

2.项目盈利能力弱，投资回报率小

融资平台的投资项目公益性较强，资金的需求量大，投资收益几乎为零，加之项目的投资主体是政府，政府官员为追求政绩，通常注入大量无效资产填充融资平台的资产池，美化平台公司的债务数据，以降低资产负债率，但该类项目资产无助于企业的盈利能力和长期融资能力的提升，融资平台自身的低收益性无力作为债务偿还的有效来源。

3.过渡依赖政府，市场化竞争力低

融资平台是政府举债的形象代言，以政府资本的投入而衍生，政府可视为其控制人，具有经营决策的权利，与生俱来的依托性决定其融资乃至投资活动的运作必依赖政府的信誉、财政实力，而这种过渡的依赖性使其丧失了自我的发展平台，难以卷入市场的竞争机制，优越的靠山环境使敢拼闯的精神减弱，倘若政府自身债务一旦加重，对融资平台的担保性自然降低。

4.经营范围窄，可持续发展程度低

融资平台目前主要经营的范围是土地开发、水利项目建设等基础设施，虽然平台公司的存量债务规模剧增，压力增大，但该类平台公司的自由资产占据一定的比例，而尚未得到有效的利用，国有资产的闲置情况比较突出，譬如许多圈地空置废弃，没有得到开发，分配后的安置房因残损也停住久搁，现金资产长期留置银行账面，平台资本造血能力不足，可持续发展性不强。

三、债务风险的化解措施

针对融资平台运作模式下的风险因素，本文提出如下措施以期能够有助于债务风险的化解。

1.开拓融资平台新渠道，实现融资多元性

（1）实行股权融资，全面清理整顿融资平台现有的国有资产，把优质资产有效结合起来，通过在股票市场发行股票，并力争在国内外证券市场上市，实现资金的可持续性流入，减轻负债压力。

（2）尝试项目融资，运行PPP模式，引入民间资本共同参与到交通运输设施建设、保障性住房、生态环境保护等城市基础项目的建设，实现风险共担、收益共享，有效利用社会资本实现资源价值最大化。

（3）扩大债券融资，倡导市级融资平台发行企业债、工业债券，以市场运作方式在境外发债筹集建设资金，在人民币升值的市场条件下，可以通过汇兑收益降低融资的相对成本。

2.转变项目经营模式，提高项目收益性

有效区分融资平台运作项目的经营性质，针对经营性和非经营性项目采取不同的经营策略，首先，有效管理经营性项目，加强经营性项目的跟踪力度，规避该类项目的经营风险，提高经营效益的可得性；其次，适时创造条件，抓住机遇，转变非经营性项目的性质，由准经营性项目过渡到经营性项目，实现项目效益的突破性增加。

3.构建现代运营体制，打造队伍高效性

按照现代企业制度的要求，逐步推行政企分开，弱化融资平台的政府主导性，明确政府的监督管理职能，政府既可以设立一定的激励吸引社会资本的投入，也可以设计合理的利益分享机制，促进融资平台在实现自身利益最大化的同时满足政府项目建设的要求，实现融资平台的自行运作，参与市场竞争，引入高素质人才，打造高效团队，实现良性高效运转。

4.做足做实资本活力，提升造血功能性

盘活各类基础设施存量资产，逐步发挥资源效益，首先，清查核实国有资产，抓好产权界定工作，依据盈利性和盘活性分别进行保留、处置；其次，抓住国发（43）号文件关于地方债务化解要义，转移开发不当产生的不良资产，实现资产的业务转型；最后，充分挖掘可经营资源，通过经营租赁、资产证券化等方式盘活现有的存量资产，增强融资平台的内生性。

（作者单位：湖南科技大学商学院）

参考文献：

[1] 沈谦.地方政府融资平台的运作模式及风险探析.金融与经济.2010（3）

[2] 徐继兵.地方政府融资平台风险透视及化解策略.经济师.2011（7）

[3] 杨帆.地方政府投融资平台企业运营管理探讨.城市建设理论研究.2011（32）

[4] 江引妹.加强政府投融资平台监管与防范化解地方政府性风险研究.2013（2）

[5] 闫胜利.PPP模式：地方政府债务治理新选择.2014（7）