“撤点并校”学校体育场地服务于农村全民健身的研究

张 朋，张 纲

随着我国经济与科技的不断发展，农村居民生活水平有了明显的改善，农村全民健身需求日益增长。满足日益增长的农村体育需求，资源投入是一个关键因素。本文试图从资源再利用的视角，对“撤点并校”学校体育场地进行服务于农村全民健身的研究。

1 解读“撤点并校”

2001年，国务院出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“因地制宜调整农村义务教育学校布局、优化农村教育资源配置”[1]。此后，全国各地展开了一场以“撤点并校”为主要特征的农村中小学布局调整。其结果是大量农村中小学校被撤并。杨东平的《农村教育布局调整十年评价报告》显示：从2000年到2010年，农村小学减少22.94万所，减少了52.1%；教学点减少11.1万个，减少了6成；农村初中减少1.06万所，减幅超过四分之一[2]。

“撤点并校”的推行，主要基于农村义务教育阶段学龄人口减少的现实，以及通过教育资源整合提高教学质量的需要。“撤点并校”的实施，在实现农村义务教育学校结构重新布局、优化农村教育资源配置目标的同时，出现了被撤并学校教育资源的浪费。如何继续发挥这些资源的作用，使其服务于农村建设和农民生活，是后撤点并校时代关系农村民生的重要工作。

2 “撤点并校”学校体育场地现状

“撤点并校”过程中与农村义务教育阶段学校数量减少相伴随的是学校体育运动场（馆）面积的不断缩减。教育部数据显示，仅2004—2007年的4年间，全国农村义务教育学校减少72323所。在不扣除保留学校新建、改扩建体育场（馆）形成增量的情况下，4年来农村学校体育场（馆）面积共减少近1.14亿平方米。其中，小学体育运动场（馆）面积减少87217883 m2，初中体育运动场（馆）面积减少26437662 m2，详见表1。

如果被撤并学校体育场地能够充分服务于农村地区全民健身，按2007年农村人口71496万计算，农村人均体育场地面积将会增加0.16 m2，这将对农村健身环境起到较好的改善作用。但令人遗憾的是，被撤并学校体育场地涉及房产并未得到很好利用。范铭研究发现：大量农村学校撤并之后，学校剩余财产无人管理，校舍逐渐破损，教学设施严重流失，学校资产被私分、乱用，造成教育资源的巨大浪费[3]。另据东北师范大学农村教育研究所课题组2008年对8个省（自治区）的8个县（市）共978所农村被撤并中小学校资产处置情况的调查显示：373所学校的资产被出售或出租，占38.14%；206所学校闲置、荒废或倒塌，占21.06%；149所学校被占用或挪作他用，占15.24%；250所学校用于农村幼儿园、教学点、农民工子弟学校、成人教育、学生实践基地的开办，占25.56%[4]。作者对云南省石屏县异龙镇、宝秀镇10所被撤并学校的实地走访发现：3所学校房屋严重破损、无法使用，体育场地杂草丛生，附近村民经常在此放羊取草；3所学校体育场地出租后，一所被搭建鸡棚从事养殖，一所被栽种了果树，一所被驾校用来做训练场；2所校舍被村集体做办公地点使用，学校体育场地平日闲置，节日期间供村民集体活动使用，偶尔也用作村民大会会场；1所学校体育场地上已建民房，未建部分已经确定用来做村民宅基地；1所学校原有校舍部分改建为村卫生室，其余房屋废弃不用，体育场地用来停放车辆、堆放垃圾。可以发现，目前被撤并学校校产出售出租、废弃、占用现象严重，学校体育场地健身利用状况不理想。

表1 2004—2007年全国农村小学、初中“学校—体育运动场（馆）面积”变化一览表（m2）Table Ⅰ Changes of the School Sports Facility Areas of the Rural Elementary and Secondary Schools in China in 2004 -2007

3 “撤点并校”学校体育场地服务于农村全民健身的意义

随着我国社会经济的不断发展，农村居民生产生活发生了很大变化：生产方面，农业生产机械化水平不断提升，2010年全国农作物耕种收综合机械化水平达到52.3%[5]，这使得人们从传统的主要依靠人畜进行生产的劳动方式中解放出来，农民有了更多的时间来从事非农生产和社会娱乐活动。生活方面，首先是农民纯收入增加、家庭食品支出比重不断降低，根据国家统计局数据，我国农村居民年人均纯收入从2000年的2253.4元提高到2010年的5919元，增长262.67%，农村家庭居民恩格尔系数由2000年的49.1%下降到2010年的41.1%，详见表2。依据联合国粮农组织提供的标准——恩格尔系数在59%以上为贫困，50%~59%为温饱，40%~50%为小康，30%~40%为富裕，低于30%为最富裕。可以推算出我国农村居民整体处于小康的高级阶段，农民群众市场购买能力增强。其次，伴随教育的发展、卫生保健知识的普及，农村居民越来越关注自身健康，农民体育健身意识不断提高。闲暇时间增多、收入增加、健身观念发展共同推动农村体育文化产品需求的不断增长。多项调查研究表明，农村体育场地少、健身设施不完善是导致农民体育健身参与率低和农村体育发展滞后的重要原因[6-8]。《体育事业发展‘十二五’规划》在 “分析‘十二五’时期我国体育事业发展面临的主要矛盾和问题”时也指出：“十二五”期间，广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾[9]。

表2 2000—2010年我国农村居民年人均纯收入、食品消费支出统计表Table Ⅱ Statistics of the Per Capita Net Income and Food Consumption Expenditure of China’s Rural Residents in 2000 -2010

基于此，有效利用农村被撤并学校体育场地，使之服务于农村全民健身，能够在一定程度上满足农民群众日益增长的体育设施需要，缓解农村体育资源供给不足的问题，具有促进农村体育发展、提高农民健身参与的重要意义。

4 “撤点并校”学校体育场地服务于农村全民健身尚需解决的问题

4.1 学校体育资源归属问题

被撤并学校体育场地，在资源构成上可以划分为土地资源和体育设施资源两部分。

4.1.1 土地资源

土地资源归属，根据1986年颁行、1998年和2004年两次修正的《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地法管理法》），第8条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”[10]。法律规定农村地区被撤并学校土地所有权归农民集体所有。《土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理[10]”。依上，农民集体被划分为3类：乡（镇）农民集体、行政村农民集体、村民小组农民集体。一般，农村小学、教学点用地多属行政村所有或村民小组所有，乡镇中心小学、农村初中用地多属乡（镇）所有。土地实际归属的差异，影响了被撤并学校体育场地的使用和再利用。调查发现，被撤并学校用地明确归属行政村或村民小组的，出售出租、占用情况较多；而建校时间早，存在历史遗留问题的，封存、闲置较多。

为进一步了解农村不同群体对被撤并学校土地再利用意向，2013年8月，作者对所调查的云南石屏县10所被撤并学校附近村民（200人）、村干部（10人）、镇教育委员会干部（5人）进行了结合问卷的访谈调研。结果显示：镇教育委员会干部普遍认为被撤并学校土地应优先服务于学前教育，为镇、村幼儿园的规划建设做用地储备。70%的村干部认为土地应出租或承包，收入归村集体，用于村务开支；2名村干部认为土地应该复耕，使土地发挥农业生产的价值；1名村干部表示没有考虑过这方面的问题，村里接受上级部门的安排。村民对土地再使用的想法比较多，归纳起来主要有3点：第一，争取县乡支持，开办幼儿园，就地解决孩童入园的问题；第二，出租或承包，收入所得村民平均分配；第三，作为村公共活动用地，不设定专门用途，所有村民均可自由使用。可以发现，不同群体对被撤并农村学校土地再使用倾向，存在较为明显的利益分化：基层教育部门倾向于该类土地在新形势下继续发挥教育功能，村干部倾向于使土地在其任期内获得更多的经济收入，村民倾向于便利生活的考虑。由于群体间利益诉求差异、农村基层民主意识淡薄、管理不规范、村集体事务干部个人决策等因素的广泛存在和相互影响，村干部在被撤并学校土地使用中具有明显高于其他群体的决策权力和执行力。比如，被调查村庄没有一个在被撤并学校土地处置前召开过村民大会，也没有对村民进行过意见征询，村民关于集体用地使用的建议权和参与决策权被人为屏蔽。82%的被访村民对土地处置过程表示不满，其中69.1%的人认为村干部在土地处置中存在舞弊和自利嫌疑。

4.1.2 体育设施资源

体育设施资源属于教育投入资源。我国农村教育经费投入的历史脉络可以简单描述为：改革开放前，教育经费主要依靠国家投资[11]。改革开放初，我国实行“三级办学、两级管理”（县、乡、村三级办学，县、乡两级管理）的农村义务教育体制，一个或几个村小组举办教学点，行政村举办小学，乡镇举办中心小学或初级中学[12]。20世纪90年代末，为实现 “基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”目标，从国家到村组都投入了大量财力物力兴建学校，特别是县乡两级投入较多[13]。2006年国家实施义务教育经费保障机制改革，其结果是农村义务教育投资重心上移，中央政府承担了义务教育经费财政拨款的80%[13]。可见，村民、基层政府、国家都对农村义务教育发展进行过资金投入，使得由教育经费购置的校产资源归属变得复杂，对被撤并学校的校产处理存在较大争议。

4.2 缺乏修护资金

农村中小学被撤并后，学校体育场地因长时间未正常使用，杂草丛生、垃圾遍地；大量体育设施不是被转移到归并学校，就是被私分或流失，剩下来的则是不便搬迁或破损严重的，比如没有篮筐的篮球架、锈迹斑斑的单双杠等。如果要继续使用被撤并学校体育场地，则需要对其进行必要的修护，维护资金就成为一个必须考虑问题。目前，被撤并学校已不可能再获得教育经费投入，也就是说，无法利用教育经费进行体育场地维护；体育部门也没有针对该类资源服务农村全民健身的资金支持；“包产到户”以来，农村基层组织作为经济主体的地位和能力日渐衰微，特别是在2006年国家免除农业税以后，行政村、村民小组主要依靠财政拨付来开展基层工作，已丧失独立开展集体工作的经济能力，比如铺路修桥这样更为迫切的关系每个村民日常生活的民生工程，在修建过程中大都采取申请政府专项经费与村民集资相结合的办法，因而寄希望于农村基层组织对被撤并学校体育场地维护进行资金支持，也是不现实的；农村学校土地集体所有、历史上多方投资建设的格局，使被撤并农村学校体育场地的使用具有非排他性（即一个人在使用某商品时，不能排除其他人对该商品的使用），进而影响了企业及个人对学校体育场地维修投资的积极性，导致被撤并学校体育场地不能通过商业模式获得维护资金。综上，被撤并学校体育场地服务于农村全民健身所需的维护资金，尚待解决。

4.3 管理3

“凡事预则立，不预则废”，为了实现“撤点并校”学校体育场地服务于农村全民健身的目标，在学校教育管理撤出之后，必须首先建立起新的学校体育场地管理机制，以满足被撤并学校体育场地服务于农村全民健身的需要。管理机制包括管理制度及运行，涉及管理主体、管理内容、管理形式、管理制度等的确定和建设。这既需要现代管理理念的指导，又不能搞“一刀切”式的统一部署和规划，具体如何落实这一工作，需要学界、体育部门特别是群众体育部门、基层政府、村民对此共同关注，集思广益，提出符合农村地区实际情况的可行方案，供管理实践参考。

5 “撤点并校”学校体育场地服务于农村全民健身的对策

5.1 明确农村被撤并学校体育场地使用用途

结合国务院颁发的《全民健身条例》（2009）、《全民健身计划（2011-2015）》（2011）中关于农村全民健身发展的相关要求，完善各地全民健身实施计划，将被撤并农村学校体育场地纳入农村体育发展体系，规定被撤并学校体育场地用于农村全民健身的使用。同时，明确地方政府在被撤并学校体育场地服务于农村全民健身中的责任，通过政府力量协调教育、农村基层组织、村民等在学校资源归属方面的纠纷与争议，解决该类资源目前闲置、荒弃、挪用、占用等问题。并加强基层农村社会的民主意识、权利意识、法制观念，通过自上而下的“检查”和自下而上的“监督”，确保被撤并学校体育场地使用的程序规范和结果满意。

5.2 多渠道筹措资金，改善设施状况

农村全民健身事业的发展，说到底既关系到体育的发展，又关系到农村的发展，因此，可以通过农村与体育的双重渠道，自上而下获得各方面的资金支持，来谋求农村被撤并学校体育场地设施的改善。比如，第一，利用好国家关于“社会主义新农村建设”的各项优惠政策，争取获得各级财政的大力支持；第二，以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为契机，将被撤并学校体育场地纳入农村公共文化体育服务进行建设，获得经费支持；第三，利用好国家体育总局目前正在实施的“农村全民健身工程”、“雪碳工程”，将之与被撤并学校体育场地的建设维护结合起来，发挥两类资源在设施、土地方面的各自优势，通过合并建设使资源的综合效益最大化；第四，对被撤并学校体育场地服务于农村全民健身的公益性质进行宣传，设立募捐账户，接受社会各界捐赠。第五，被撤并学校体育场地建设维护资金，县、乡、村三级分别设立专项账户，确保资金正常使用。

5.3 建立“参与人管理”的基层管理机制

考虑到农村被撤并学校体育场地，主要是服务学校附近居民体育活动的实际情况，建议实行“参与人管理”的基层管理机制，“参与人”是指利用被撤并学校体育场地进行锻炼者，或参与被撤并学校体育场地相关事务者；基层是与被撤并学校联系最为密切的最低一级组织，通常包括行政村和村民小组。建设思路：首先由村民大会讨论确定被撤并学校体育场地管理制度，并成立相应的基层体育管理机构，管理机构对村民大会负责，接受村委会和村民的监督；其次，通过自荐和民主推举的方式确定管理人员，具体负责对学校体育场地的日常管理，管理人员定期向基层体育管理机构提交工作报告，并据此获得相应报酬；第三，县、乡（镇）文体部门对基层管理进行培训和指导。此外，对于基层体育社团发展较好的农村地区，亦可由村民大会委托农村体育社团进行被撤并学校体育场地的管理。

6 小结

“撤点并校”学校体育场地具有发展农村体育、服务全民健身的社会功能，但目前被撤并学校校产资源普遍存在被出售出租、闲置、废弃、占用挪用的现象。规划和利用好被撤并学校体育场地，使之为农村全民健身服务，需要解决学校资源归属、资金短缺及管理3个方面的问题。建议：（1）各地落实全民健身计划，规定被撤并学校体育场地服务于农村全民健身的使用，通过行政主导化解资源归属争议；（2）利用农村与体育的双重渠道，多方筹措资金，改善被撤并学校体育设施状况；（3）建立“参与人管理”的基层管理机制。

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