提升地方政府执行力的制约因素及对策

吴礼明

【摘要】当前我国提升地方政府执行力具有诸多制约因素，比如“有令不行、有禁不止”的问题对政府公信力造成挑战、按部就班的机械执行使执行效果难尽人意等。提升地方政府执行力，需要我们着力增强地方政府行政人员的综合素质，提升政府执行上级政策、决定的效率，加快地方政府绩效考核机制建设，构建科学、合理的决策机制体系等。

【关键词】地方政府执行力 提升 制约因素 对策

地方政府执行力，是指我国省级和省级以下各级人民政府贯彻落实各项工作任务的能力，是政府在实现决策目标的过程中所采取的行动，以及在行动中体现出来的地方政府素质特征。早在100年前，美国学者古德诺就明确地提出了政府在执行政策中的重要意义，古德诺提出：“一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上什么也不是，只是一纸空文。”①在当前我国全面深化改革的关键时期，如何提升地方政府执行力的问题显得十分必要而迫切。

提升地方政府执行力是时代需要

党的十八届三中全会对全面深化改革若干重大问题作出了决定，会议决定在中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，要求在2020年完成全会决定的改革目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”②这充分体现了我党对政府执行力建设的高度重视。在实现十八届三中全会确定的各项改革目标的过程中，地方政府具有义不容辞的责任，地方政府执行力的高低对全面深化改革具有重要影响。对当前地方政府执行力的现状进行分析研究，查找地方政府执行力中存在的问题，切实提升地方政府执行力，是贯彻落实十八届三中全会精神的重要政治任务，事关我国改革目标能否顺利实现，事关我国广大基层民众能否共享改革开放成果。

政府行政工作的生命力源自执行力，执行力的强弱事关政府能否通过具体的行政工作贯彻落实国家意志，事关能否通过建设服务型政府让广大人民群众受益，事关能否提升政府行政服务的效能，政府执行力对一个地方的发展大局、民众切身利益具有重大影响。政府的良好形象、公信力正是通过政府的执行力得以树立起来的，如果政府的执行力偏弱，那么，再好的制度、再好的政策、再伟大宏伟的目标都无从实现。当前，部分地方政府的执行力仍然有待提高，在全面深化各项社会主义改革的过程中，提升政府执行力仍然是一项十分重要而急迫的任务。

当前提升地方政府执行力的制约因素

当前，我国各级地方人民政府高度重视政府执行力建设问题，许多地方政府制定实施了责任制、服务承诺制、政风评议制等，并且不断加强效能监察，切实推进对行政机关法定代表人的行者问责，使政府执行力得到了有效提升，中央各项政策得以在基层贯彻落实，受到了人民群众的好评。但是，也应看到，我国部分地方政府的执行力仍然和当前经济社会发展形势不相适应，要深入贯彻落实好十八届三中全会部署的各项改革目标，必须改变某些地区政府执行力普遍低下的问题。当前提升地方政府执行力的制约因素主要表现在：

“有令不行、有禁不止”，对政府公信力造成挑战。突出地表现为，某些地方政府对中央和上级政府的政策、命令明明有能力执行、可以执行而抗令执行、拒不执行。这些地方政府基于自身利益考量，拒不执行上级的命令，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策。

这些地方政府执行不力，并非不具备执行中央政策和上级政府指令的能力，而是因为政府自身的私利或者政府某些领导个人的私利而抗拒执行，有的是因为在认识上的不到位而没有贯彻执行，其原因方方面面、多种多样，而且有的地方政府存在有禁不止的现象，政府执行力问题在这些地方成为必须予以解决的重大问题。在这些地方，由于政府的因素，导致党的路线方针政策、国家法律法规、上级党委要求和政府指令没有得到应有的贯彻执行，对这一现象如果不进行认真治理，必定对中央权威产生极大削弱，对党和政府在人民群众中的良好形象产生严重挑战。

按部就班机械执行，难以收到应有的执行效果。少数地方政府为了规避责任，或者由于地方政府灵活性、创新力不足，以认真贯彻执行中央政策、上级政府指令为名机械执行，这实际上就是以执行的名义破坏执行，不仅难以收到执行的效果，甚至在许多时候可能产生负面作用。我国长期以来存在“官本位”的思想，官僚作风严重败坏了官僚集团在民众中的形象，政府工作人员在思想上也形成了较大的惰性，不懂得从本质上理解中央和上级政府政策指令的真正意图，习惯于通过机械的、简单的方法照搬、照转、照抄上级精神，甚至“以会议落实会议”，没有产生丝毫的执行效果。这种典型的教条式、应付型的执行方式全然不顾执行的最终成效。

在具体的实践操作中，某些地方政府及其政府部门以简单的发文件、召开会议等方法“贯彻落实”执行上级政策，表面上好像也布置了任务，但是实际上无法得到有效的落实，执行效率大大降低，甚至没有效率或者产生负面影响。比如，我国许多地方的征地拆迁等矛盾纠纷之所以诱发成为群体性事件，往往和地方政治机械执行有关，其在执行的过程中不注重宣传发动工作，不注重有针对性地向群众进行思想引导工作，导致群众难以理解政府行为，政府虽然贯彻执行的是国家法律、政策，某些征地拆迁行为确实是“依法”进行的，但执行的效果却是加大了“官民矛盾”。

错误执行和被动执行，负面影响极大。在错误执行方面，由于某些地方政府干部的整体素质不高、能力平庸，或者由于受具体利益的驱动，导致地方政府错误执行上级政策命令，给党和国家造成严重损失，败坏了政府公务人员政府本身的形象，并且部分地方政府在认识到执行错误的时候也不敢公开承认错误，也不会纠正错误，在上级发现要求纠正的时候采取所谓的“补救”措施还可能造成更大的危害。部分政府干部为了逃避责任，对自己的错误拒不承认、极力狡辩，颠倒黑白是非，增加更多的行政成本。部分干部在错误执行之后，并不是承认错误、纠正错误、深刻反思，而是继续欺骗社会公众，掩盖事实真相，对政府公信力造成极大破坏。比如，2010年，宁夏吴忠市同心县对农民马成文的16间房屋和17亩耕地进行了强拆、强征，马成文不服，向吴忠市政府申请行政复议，吴忠市政府裁决：同心县政府的行政行为侵犯了马成文的土地使用权，要求同心县返还马成文的土地使用权。但是，同心县政府非但没有执行上级政府的决定，反而将马成文的房产证、土地证、土地经营权证全部撤销。③endprint

在被动执行方面，地方政府执行上级政策的积极性不高，上级催一催，地方政府就动一动，执行的效果较差。在遇到难度较大的执行事项时产生畏难情绪，不愿意积极主动执行，导致许多政策出现“中央热、地方冷”的现象，地方政府如果缺乏工作积极性，上级的政策决定就难以达到预期效果。

选择性执行，谋取小集团或者个人私利。所谓选择性执行就是地方政府“趋利避害”执行，可惜这里的“趋利避害”不是针对人民群众而言的，而是针对当地政府的具体利益。对地方政府能够带来利益的上级政策、决定，地方政府想方设法克服困难也要执行，对地方政府没有多少利益可图的上级政策、决定，地方政府被动执行、消极执行。对广大人民群众有益的政策、决定，如果对地方政府的眼前利益可能造成一定损失的，以及可能对地方政府领导“升官发财”带来阻碍的，地方政府就拒不执行。这些地方政府之所以拒不执行上级的政策、决定，并非没有能力执行，而是完全从本地区、本部门的利益甚至是从个别政府领导利益出发考虑问题，千方百计钻上级政策的空子，完全以小团体和领导个人的利益立场决定是否执行上级政策、决定，完全抛弃了国家政策原则，还美其名曰“制度是死的，人是活的”。当前，我国地方政府选择性执行上级政策、决定的现象在一定程度上存在，对制度的权威性、政府的公信力产生了严重损害。

提升地方政府执行力的路径选择

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的改革事项中，有相当大比例的改革需要各级政府在党的领导下来完成，地方政府执行力中存在的问题如果得不到有效解决，十八届三中全会提出的“到2020年完成全会确定的改革任务”的目标就可能受到影响。当前，提升地方政府执行力的路径为：

着力增强地方政府行政人员的综合素质。当前我国地方政府执行中的许多问题，是由于政府行政人员综合素质不高导致的。针对地方政府行政人员欠缺基本能力而导致的政府执行力问题，要加强对他们的基本能力培养。公务员必须有良好的职业能力、技术涵养，政府机构也应当通过各种在职培训、脱产培训等，培养并完善公务员基本能力，避免对上级政策和决定理解不透彻、执行不到位和无力执行等问题。同时，营造良好的学习氛围，在公务员中营造一种自主学习的良好氛围，建立相关激励机制，鼓励公务员都参与进来，自觉学习先进的技能，培养良好的素质。针对地方政府行政人员抗拒执行、变相执行、选择性执行等问题，要着力加强对他们的思想道德建设，让广大地方政府行政人员在执行过程中始终坚持尽职守纪、为民服务的原则，以正确的道德观、价值观不折不扣执行上级政策、决定。

着力提升地方政府执行上级政策、决定的效率。政府执行机制包括政府执行的运作方式和组织体系两个方面，是决定政府执行力度、执行范围等的关键因素之一。执行机制的管理范围涉及执行机构的构架、职责分布和设计执行步骤等。只有政府建立科学合理的执行机制，才能有效避免由于组织机构构架不合理所导致的相互掣肘、工作效率偏低等问题。而建立科学合理的政府执行机制需要做到以下几方面：

一是政府组织体系设置合理。将责任明确到部门或个人，各部门分工合作、上级合理监管，保证每项工作都能找到负责人、有分配的资源，防止出现职能交叉、推卸责任的问题。

二是执行流程运行高效。政府部门执行流程除了包括将职能划分到部门或个人，还需要保证各部门之间有效的协调和监督。执行流程是否高效对政府的执行力有很大影响，当然各部门之间的合理监督也是保证政策能否有效实施的重要手段。

三是部门之间协调顺畅。各级部门之间、同级部门之间、与社会之间的沟通协调有助于维持政府执行高效，整合及配置现有资源。

四是执行工具合理，执行方式改革。政府机构应该立足于现有国情及当前政策，针对性的选择政府执行的工具，当然，也需要找出现有执行的弊端，进行深入的机制改革，用改革后的创新方式执行政府的各项政策及程序。

着力加大对地方政府执行不力等问题的责任追究力度。对于地方政府及其执行人员，行政问责机制是主要的监督与约束手段之一。完善的行政问责机制能够提高政府执行人员的责任意识，从制度层面保证政策合法、有效的被执行，防止相应的政府执行人员不执行或不依法执行。2004年，我国政府颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，纲要中明确指出：“政府部门违法或非法行驶职权，需要承担相应的法律责任，使权力和责任相统一，在享有权利的同时也承担责任。”然而，我国的问责机制还存在着很大的不足，主要表现在：

问责的主体不够明确；问责的内容不够清晰；问责的程序不够透明，程序较为随意；被问责的官员重新提拔或异地做官等，这些问题极大的影响了我国问责机制的权威。

因此，要想建立完善的行政问责机制，就必须对行政问责机制加以规范，使其具有明确的问责主体、清晰的问责范围、透明的问责程序等。同时，行政问责机制不仅仅要注重对失职人员和非法行政产生的严重后果的政府执行人员进行问责，还需将其同政府绩效管理相统一，对绩效比较差的政府执行人员进行问责，通过问责机制促进政府绩效的提升，形成良性循环。

着力加快地方政府绩效考核机制建设。绩效是政府执行力测评最为根本的一个依据，是提高政府执行能力的制度保障。构建全面的绩效管理机制能够使政府执行人员牢记自身职责，激发其积极性、主观能动性，有利于对政府执行人员进行监督，及时发现其执行过程中存在的问题，并予以纠正。构建全面的绩效管理机制涉及范围广、难点多，构建合理的政府绩效管理机制，需要注意如下方面：

一是将绩效管理视为政府管理的主要手段，提高政府执行效率。二是以绩效水平为主要依据，对相应执行人员进行应有的奖惩，以提高其责任意识，激发其积极性和自主能动性，使其自觉按规章办事。三是加强绩效控制，提高政府执行能力，根据具体执行过程中反馈的结果，分析其不足与主要原因，以便继续提高政府绩效。

着力构建科学、合理的决策机制体系。能否科学的进行决策是政府执行力的重要体现，而民主决策能为科学决策提供有力保障，在政府执行水平的提升上具有重要作用。当前，要不断提升政府在科学化、民主化决策方面的能力，应从以下几个方面入手：

一是构建合理、科学的决策机制。邀请专家对决策方案进行论证与评选；采用循序渐进的原则，先小范围示范，而后大范围推广；建立健全监督与责追究制度，对决策过程进行监督并将责任落实到具体的人员上等。

二是明确自身职责、合理确定决策范围。政府在确定决策问题时要明确自身的责任，该放权的进行放权，及时的把与百姓生活息息相关或者会对社会经济发展产生重大影响的问题纳入决策议案。政府应做到非自身决策的问题不介入、决策时机未到的问题不进行决策、决策后无法有效实施的问题不进行决策。

三是保证公民积极参与。公民的积极参与能够让政府的决策层了解民意，保证决策与公民的实际需要吻合；能够集思广益，帮助政府管理层制定合理、科学的决策。此外，公民的积极参与能够使公民了解和认同政府决策，保证决策的顺利实施。

（作者单位：华北水利水电大学法学院；本文系2013年度国家社会科学基金青年项目的阶段性成果，项目编号：13CFX021）

【注释】

①[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，北京：华夏出版社，1987年。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日党的十八届三中全会通过。

③陈俊杰，孙静：“下级政府漠视上级决定 专家呼吁加强行政复议执行”，中央人民广播电台，2010年9月17日。

责编/丰家卫（实习）endprint