关于金融消费纠纷解决机制的完善

温树英　渠智慧

〔摘要〕 完善金融消费纠纷解决机制对一国金融消费者保护体制的健全十分必要，因为纠纷解决机制是金融消费者获得充分救济的重要途径，是有效执行金融消费者保护法的重要环节，在维护金融市场稳定方面发挥着重要作用。但是，目前完善金融消费纠纷解决机制存在着金融机构内部投诉程序尚未统一，具体程序设计方面还不够科学，各种解决方式之间衔接还不够等问题。为此，应制定统一的金融机构内部投诉处理程序，建立独立的、专门的金融申诉专员机制，加强监管机构在投诉处理方面的监督职能。

〔关键词〕 金融消费者，金融消费纠纷，纠纷解决机制

〔中图分类号〕D912.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）04-0121-04

随着普通大众购买金融产品、接受金融服务的日益普遍，以及金融产品与服务形态的日益复杂，金融消费者与金融机构在交易中发生纠纷的几率明显增加。纠纷发生时，公平、合理、快速的处理争议，不仅是消费者维护其合法权益、获得充分救济的重要诉求，而且是有效执行金融消费者保护法的重要保障。因此，金融消费纠纷解决机制是金融消费者保护框架的重要组成部分。目前，我国在金融消费者保护的机构设置、制度建设等方面虽然取得了一定成效，但金融消费者维权难仍是不争的事实，特别是纠纷解决机制还存在明显缺陷。本文的目的在于对完善金融消费纠纷解决机制必要性和需要解决问题分析的基础上，进一步提出完善我国金融消费纠纷解决机制的具体思路。

一、必要性

纠纷解决机制是指各种纠纷解决方式、程序（包括诉讼与非诉讼两大类型）以其特定的功能共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。〔1 〕 （P21 ）纠纷解决机制不仅要求多种纠纷解决方式的并存，而且强调机制内各种解决方式间的相互衔接与协调，目的是为了避免纠纷解决只诉诸于一种程序解决，并将其绝对化。具体到金融消费领域，纠纷处理机制应该包括以下层次：首先是金融机构的内部投诉机制，它是处理金融消费争议首要的、必经的程序。其次是独立的第三方争议处理机制。当投诉未能在合理期间内得到解决或者消费者对处理结果不满意时，消费者可以将争议提交独立的第三方争议处理机制，包括仲裁、调解，以及专门的金融申诉专员机制。最后是诉讼这一维护消费者合法权益的最终途径。2008年金融危机后，金融消费者保护日益受到国际、区域及各国监管者的重视，完善金融消费纠纷解决机制对一国金融消费者保护体制的健全无疑十分必要。

首先，纠纷解决机制是金融消费者获得充分救济的重要途径。在金融消费者保护方面，大多数国家通过制定金融市场信息披露规则和公平待遇规则解决金融机构与金融消费者在交易过程中的信息不对称、地位不平等问题。在该过程中，监管机构的重要职责在于监督金融服务提供者遵守相关法律，并在金融服务提供者违反金融消费者保护法或相关规定时，可以采取警告、罚款、吊销执照等行政处罚措施。另一方面，大多数国家金融消费者保护监管机构的职责，都不包括对权利受到侵害的金融消费者提供救济，消费者只能通过纠纷解决机制寻求相应的救济。因此，纠纷解决机制不仅在有效处理金融消费纠纷方面发挥着重要作用，而且直接关系到金融消费者权利的实现，是金融消费者获得充分救济的重要途径。

其次，纠纷解决机制是有效执行金融消费者保护法的重要环节。金融消费者保护法既包括一般的消费者保护法中涉及金融服务的特殊规定，也包括金融监管法等相关法律法规中涉及消费者保护的规定，还包括针对金融消费者保护的专门立法，如美国《2010年消费者金融保护法》、我国台湾地区《金融消费者保护法》，以及金融机构为实施保护消费者利益的政策和程序而制定的消费者保护措施、自愿行为准则和公共承诺。通过现场检查、例行检查、要求其提交定期报告等手段监督金融机构执行消费者保护法虽是监管机构的主要职責，但金融消费者的投诉也有助于监管机构及时发现违法行为，从而采取相应的处罚措施。

最后，纠纷解决机制在维护金融市场稳定方面发挥重要作用。现代金融市场中，金融消费主体的范围不断扩大，金融产品和服务日益复杂，金融消费也从传统的储蓄、借贷，逐步扩大到投资理财、网银支付、信用卡支付等新领域，交易方式、对象和范围等均发生了前所未有的变化，金融消费纠纷不断增多。金融消费纠纷若得不到及时、公正的处理，金融消费者的权利将无法得到充分的保障，这必然会影响消费者对金融市场的信心。纠纷解决机制，为消费者解决纠纷提供了更多可供选择的途径，最大限度地回应消费者对纠纷解决方式的不同需求，不仅有利于妥善处理纠纷，而且有助于增强消费者对金融市场的信心、维护金融市场的稳定。

二、需要解决的问题

为有效解决不断增多的金融消费纠纷，我国在完善解决机制方面进行了积极的探索和改革，但整体而言，纠纷解决机制还存在一定的不足，需要着力解决以下几方面的问题：

（一）金融机构内部投诉程序尚未统一。在金融机构内部投诉处理方面，证监会《创业板市场投资者的适当性管理暂行规定》《关于加强证券经纪业务管理的规定》要求证券公司建立健全客户投诉处理制度，妥善处理客户投诉。保监会《关于做好保险消费者权益保护工作通知》要求保险监管机构健全完善“信、访、电、网”四位一体的保险消费投诉渠道。银监会《关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》《银行业消费者权益保护工作指引》规定银行业金融机构应当完善客户投诉处理机制，制定投诉处理工作流程，落实岗位责任。与证监会、保监会和银监会的规定相比，《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》对金融消费者投诉的受理与处理作了较为详细的规定。

统一的金融机构内部投诉程序是完善金融消费纠纷解决机制的基础环节。目前，尽管监管机构明确要求设立金融机构内部的维权机制，但仍存在明显不足：首先，相关规定大都以“暂行规定”或“通知”出现，属于规范性法律文件，其效力等级较低，适用范围也仅限于行业内的金融机构。其次，规定和通知的内容相对较宏观，仅仅局限于对投诉机制的原则要求，除中国人民银行的办法外，对内部投诉处理机制具体如何运作无详细规定，导致金融机构在内部投诉处理的程序设置方面有很大的自由。实践中，金融机构内部投诉部门并不受金融机构的重视，这些部门大多地位不高、权力不够，形同虚设，在理念上缺乏对消费者保护的足够认识，往往不能及时、公正、合理处理纠纷，不能发挥金融机构内部投诉处理机制应有的作用。

（二）具体程序设计方面还不够科学。由于金融服务与商品的特殊性，与一般的消费纠纷相比，金融消费纠纷具有较强的专业性。因此，在金融消费纠纷解决方面建立专门的机制是金融业发达国家的共同做法。就我国而言，金融调解方面，中国银行业协会、各地保险行业协会、中国证券业协会分别设立了纠纷调解中心。就金融仲裁而言，中国国际经济贸易仲裁委员会于2003年制定了《金融争议仲裁规则》，适用于当事人之间因金融交易所发生的或与此有关的争议。除中国国际经济贸易仲裁委员会外，地方仲裁委员会也纷纷成立专门的金融仲裁院，并制定专门的金融争议仲裁规则。在诉讼方面，自2008年11月上海浦东新区法院成立全国首家金融审判庭以来，全国已有多个中级和基层法院设立金融审判庭。

金融调解中心、金融仲裁庭和金融审判庭的设立，虽然有助于解决金融纠纷的专业性问题，但能否真正保护金融消费者尚存疑问。具体而言，第一，我国的金融调解本质上属于行业调解。银行业协会、保险业协会、证券业协会作为金融机构的自律组织，更注重保护金融机构的利益，因此其在调解和化解金融消费纠纷时能否完全保持独立、公正是存在疑问的。第二，双方当事人的同意是调解的前提和基础，特别是如果金融机构明确拒绝调解的，调解中心无权受理，实践中很多案件可能由于金融机构的拒绝调解而使消费者无法寻求调解。第三，无论是仲裁规则还是诉讼程序，在具体设计方面都没有体现对消费者的特别保护。

（三）各种解决方式之间衔接还不够。金融消费纠纷解决机制发挥有效作用，需要各种解决方式之间衔接紧密、无缝对接。但是，目前我国金融消费纠纷虽然已经建立起金融机构内部投诉、行业组织的调解、仲裁、诉讼等多种解决方式，但这些方式之间的衔接还不够。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》《最高人民法院关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》《最高人民法院、中國保险监督管理委员会关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》等对调解协议的司法确认作了规定，在行业组织调解与诉讼之间建立了有效的对接机制，为银行业协会、保险业协会、证券业协会调解的顺利进行提供了制度保障。《仲裁法》关于人民法院对仲裁裁决执行的规定则在金融争议的仲裁与诉讼之间建立了衔接。然而，我国在金融机构内部投诉处理机制与调解、仲裁、诉讼等外部机制如何衔接还没有任何规定。

从实践来看，基于金融消费者受传统诉讼理念的影响，对调解、仲裁在认识观念上存在严重不足。因此，现阶段我国金融消费纠纷解决方式虽然有多元化的影子，但事实上仍呈现出“诉讼单边主义”倾向。然而，诉讼程序复杂，加上金融纠纷的专业性及复杂性，通过诉讼解决金融消费纠纷往往耗时过长。特别是由于资源缺乏以及理解力有限，对个人金融消费者而言未必会发起并完成整个诉讼程序。〔2 〕 （P2 ）

三、解决思路

纠纷解决机制的完善，能给处于相对弱势地位的金融消费者提供更为灵活、便利的选择途径 〔3 〕，确保金融消费纠纷的公正、及时、有效解决。因此，十分有必要立足我国实际，借鉴其他国家的先进经验，完善我国的金融消费纠纷解决机制。

（一）制定统一的金融机构内部投诉处理程序。对金融机构而言，有效处理投诉是吸引和维系客户的重要手段；对监管机构而言，没有相应的内部投诉标准，监管机构无法对金融机构处理投诉进行监督和评估。因此，我国应通过相应立法就金融机构内部投诉处理机制规定标准，制定统一的客户投诉处理机制，包括工作流程、时限等；要求金融机构具有处理投诉的指定联系地点以及明确的程序，就其接受的所有投诉及时更新记录；要求金融机构就工作人员名单、纠纷处理的具体情况、最终处理结果等交由金融监管部门，实行年度备案制；加大投诉处理不当的处罚机制。

此外，金融机构的内部投诉处理机制应当作为金融消费者解决纠纷的前置程序。纠纷当事人协商处理纠纷，最能体现双方当事人的意愿，同时有助于节约司法资源、提高纠纷解决效率。如果消费者对内部投诉处理机制不满意时，仍然可以寻求其他的法律救济。

（二）建立独立的、专门的金融申诉专员机制。为了公平公正地解决金融机构向消费者提供金融服务时产生的争议，英国、澳大利亚等国成立了金融业调查专署（Financial Ombudsman Service， 以下简称FOS），专门负责处理有关金融产品和金融服务的消费争议。在亚洲地区，新加坡、香港、马来西亚等则设立了相应的调解中心，如新加坡金融业争议解决中心、香港金融纠纷调解中心有限公司、马来西亚金融协调局。

无论是金融业调查专署，还是金融调解中心或机构，在有效解决金融消费纠纷方面都具有明显的特征和优势。第一，金融监管机构主导设立。英国的FOS是由英国金融服务局设立的，澳大利亚的FOS受证券与投资委员会管辖，香港的金融纠纷调解中心是由香港特别行政区政府、香港金融管理局、香港证券与期货交易委员会出资设立的。第二，人员配置的专业性。金融申诉专员都要求具有高水平的金融专业知识和广泛经验，并经过严格的遴选程序。第三，强制性与权威性。管辖方面，英国的FOS对金融服务局授权经营的金融机构具有强制性管辖权，其他国家则以金融机构自愿成为会员为前提。但不管采取哪种管辖方式，FOS作出的决定是终局的，只要消费者接受，对金融机构就有约束力。第四，注重与其他解决纠纷方式的衔接。内部投诉处理机制是第三方纠纷处理机制的前提。当金融消费者与金融机构发生争议时，首先由金融机构内部投诉处理程序来解决，只有当金融消费者对内部投诉处理结果不满意或者该金融机构在一定期限内没有处理投诉时，方可向FOS投诉。当金融消费者对第三方争议处理结果不满意时，仍然可以诉讼。最后，注重对消费者的倾斜保护。在管辖方面，消费者的同意是FOS受理的前提；其次，消费者不需要支付任何费用或支付很少的费用，维权成本低；在纠纷解决方式上，该机制大都采用调解或协调的方式来解决纠纷，能有效避免消费者由于专业知识缺乏而产生的畏惧心理；对处理决定，消费者对第三方处理结果满意时，金融机构必须执行第三方争议解决机构的决定；当消费者对第三方争议处理不满意时，则可以提起诉讼。

上述机构设置、人员配置、衔接机制等，确保了第三方争议解决机制的独立性、专业性、便捷性、高效性与权威性，不仅可以缓解司法审判的压力，还可以弥补行业自律组织在解决金融消费纠纷时的不足，并从具体程序方面体现了对消费者的倾斜保护。因此，有效的第三方争议解决机制是消费者保护框架的必要组成部分。〔4 〕 （P33 ）我国应借鉴上述国家的先进经验，成立处理金融消费纠纷的专门的第三方机构。具体有两种途径可以选择：一是在“一行三会”主导下设立相应的调解中心或金融申诉专员服务机构，并由“一行三会”对其进行监督，不受其他行政机关的管辖，确保其独立性与公正性。这种方法虽然比较彻底，缺点是涉及机构体制的改革，短时期内不容易实现。因此，也可以考虑比较现实的途径，即对目前以行业协会为主建立的调解中心进行适当的改进。我国在行业自律组织下设立的调解中心虽然与上述机制有相似之处，但在机构设置、管辖权限、处理程序等方面有实质性的不同。因此，可以通过确保其资金来源、运作独立而将其改变为类似于新加坡、马来西亚的金融调解中心。

（三）加强监管机构在投诉处理方面的监督职能。上个世纪90年代，金融消费者保护日益受到各国的广泛重视，表现在不仅将金融消费者保护列为金融监管的法定目标，而且成立了相应的监管机构，如加拿大金融消费者管理局、澳大利亚的证券与投资委员会、荷兰的金融市场局等都是负责金融消费者保护的专门机构。2008年金融危机使各国深刻认识到金融消费者权益的保护对于维护金融稳定和宏观经济长期稳健运行的重要性，对其消费者保护监管机构进行了不同程度的改革。美国依据《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》成立金融消费者保护局，该机构合并且加强了分散在多个联邦银行监管机构的消费者保护职能；英国则在危机后将金融服务局拆分为金融行为监管局和审慎监管局，前者负责监管各类金融机构的行为并保护消费者。从上述国家的立法来看，执行金融消费者保护法是监管机构的重要职责。该职责不仅包括通过现场检查、例行检查等对金融机构的行为进行监督，而且包括在金融机构不及时、有效处理消费者投诉及实施其他违反消费者保护法的行为时，监管机构有权采取相应的处罰措施。

就我国而言，我国已经在“一行三会”内分别成立了金融消费者保护的相关部门。该机构的主要职责包括研究保护金融消费者权益的机制、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等。笔者认为，应进一步加强监管机构在投诉处理方面的监督职能。具体而言，监管机构在进行现场检查时，应对金融机构的投诉案卷进行审议；要求监管机构就金融机构收到的投诉数量及投诉来源公开发布年度报告；就其所监管的金融机构处理消费者投诉的方式进行评估；发现投诉率比较高的金融机构并采取相应的措施。消费者投诉是监管机构获取相关信息的重要来源，对金融机构内部的投诉处理情况加以监督，一方面有利于金融消费者保护法的贯彻执行；另一方面，有助于监管机构了解和把握消费者投诉的趋势，并随金融产品的不断创新而对金融消费者保护法律和规则进行必要的调整。

参考文献：

〔1〕 范 愉，李 浩. 纠纷解决——理论、制度与技能 〔M〕.北京：清华大学出版社，2010.

〔2〕 Oya Pinar Ardic， Joyce A. Ibrahim， Nataliya Mylenko， The World Bank Policy Research Working Paper 5536， Consumer Protection Laws and Regulations in Deposit and Loan Services： A Cross-Country Analysis with a New Data Set， January 2011.

〔3〕 孙 磊，孔燕萍. 反思与重塑：国际金融中心背景下多元纠纷解决机制构建之实证探索〔J〕.法律适用， 2013（7）.

〔4〕 The Consultative Group to Assist the Poor/The World Bank Group， Financial Access 2010， September 2010.

责任编辑 杨在平