北美大都市区改革对京津冀一体化的启示

杨志荣

〔摘要〕 在大都市区政府治理模式上，美国是典型的多中心体制，而加拿大则通过合并重组建立了单极体制。北美的大都市区改革经验对我国京津冀一体化有着一定的启示和借鉴意义：构建京津冀大都市圈内网络化的多层次治理体系，理顺京津冀大都市圈内城市政府职能关系，破除京津冀大都市圈内城市行政管理制度的障碍，处理好行政区经济和大都市区发展之间的矛盾。

〔关键词〕 北美，大都市区改革，京津冀一体化，多层次治理体系

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）04-0080-03

京津冀一体化进程伴随着工业化和城镇化的发展，早在十几年前就开始了。2014年，习近平总书记指出，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。京津冀一体化的重大战略将使京津冀城市群成为中国未来最具活力的核心增长极之一和新型城镇化的示范区。国际上，美国、加拿大大都市区改革采取不同的战略，成绩显著。在大都市区政府治理模式上，美国是典型的多中心体制，而加拿大则通过合并重组建立了单极体制。美国和加拿大的改革经验对于京津冀一体化背景下的城市群发展有着一定的启示和借鉴意义。

启示一：构建京津冀大都市圈內网络化的多层次治理体系

大都市圈内的城市群，在空间分布上，集中连续，互为一体，体现整体性，也因城市规模和层级体系的差异，体现层次性。构建大都市圈内网络化的多层次治理体系，一方面要求彼此独立的各个城市，按照一体化要求，构建起连续完善的基础设施、互为补充的产业集群以及相互协调的资源利用和环境保护机制；另一方面也要求大都市圈内的各主体不应孤立于城市群之外实现自身发展，而是应该通过彼此的沟通交流，建立起以问题为导向、弹性的、多中心的合作网络，实现共同治理，谋求共同发展。

京津冀都市圈涵盖北京、天津、石家庄、唐山、保定、沧州、衡水、秦皇岛、廊坊、承德和张家口等若干城市，各城市发展各有千秋。作为大都市圈的一分子，各个城市都具有促进区域经济发展、提升城市化水平的迫切要求，也有着不同条件的资源禀赋、发展优势和实力基础。在京津冀一体化的进程中，各方优势的积极发挥是实现各方合作治理、产生整体优势的基础。美国大都市圈内治理体系的构建，向我们提供了一体化和多元化孰优孰略的有益借鉴：大都市圈的有效治理并非一味地追求高度一体化可以实现，而是需要各方通过相互协调、彼此合作，建立起多层次的治理网络才是关键。

美国的大都市区改革，历经集中和分散两个时期，前半程主要体现集中的特点，后半程逐步走向分散。20世纪前半期，美国的大都市区发展呈现多中心体制的特点，大都市区的主要问题是地方政府的零碎化。大都市区地方政府数量如此之多，诸如 “马赛克”、“银河”、“玩具”政府、“花生”政府等很多颇具讽刺意味的词汇被用来描述美国多中心制的地方政府。在这样的背景下，美国大都市区改革唯一符合逻辑的发展方向，便是合并为区域性的大都市区政府。即采取广泛的、集中的一体化发展战略。然而市县合并未能达所预期，依然没有解决多中心体制的问题。20世纪90年代，美国的大都市区地方政府一体化改革进入新治理方式的探索期。改革者们认识到在一个地方政府高度分散的大都市区内，采取高度集中的一体化战略不那么容易，也不见得有效。辖区分割、零碎重复的众多地方政府，实际上有一定优势：相对于大一统的大都市区政府，所提供的公共服务成本低、针对性强；更易于满足市民们对于公共服务的多样化要求；小规模社区中，更有可能培养社区意识，为市民提供更多参与公共事务的机会；地方政府间的竞争，使公共服务的提供更有效率。改革者们开始关注区域治理，积极研究与挖掘美国的公民社会传统，关注政府与私人企业、政府与公民社会间的合作关系，注重调整和发挥原有的政府间协作关系的功能，在大都市区形成富有生机的 “没有政府的治理”网络和机制。﹝1 ﹞

京津冀大都市圈治理体系的构建，可以借鉴美国大都市区改革战略由集中到分散，改革方式由合并到共治，最后实现网络治理的经验。京津冀大都市圈是以首都北京为核心的大经济圈，京、津、冀三方各具资源禀赋优势。京津冀一体化的优势和未来就在于三方实力互补和合作共赢。因此，大都市圈中各地方政府应致力于通过政策引导，打破行政壁垒，调动社会各方面的积极性，从而建立起政府联动、企业主动、民间自动的治理网络，最大限度释放合作共治的潜力。京津冀大都市圈的合作网络不仅包括国家的总体规划、各城市政府的协同合作，同时还通过发展政府与私人企业、政府与公民社会之间的合作关系来使合作网络更具包容性、自治力和竞争力。

启示二：理顺京津冀大都市圈内城市政府职能关系

京津冀一体化要破题，首先要理顺各城市政府之间的职能关系。大都市圈内资源、产品、服务和信息的高度流动性，需要政府提供一个平等、竞争、自由的平台，政府发挥职能的方式不再是依靠行政命令进行绝对的控制和管制，而是提供更多更好的公共服务。大都市圈内城市政府职能划分，应遵循两个原则：第一个原则是，大都市圈的发展，跨区域的环境、社会治安等公共问题，需要彼此共同解决或经设立更高一级政府统筹解决。如，美国大都市区一体化改革的三条路径：一是中心城市与县政府合并，成立综合性的大都市政府；二是成立双层政府体制，大都市区的主要权力向县政府集中；三是建立政府间议事会，合作解决大都市圈内的各种问题。第二个原则是，各城市辖区内的基础设施、公用事业等问题则由城市政府单独解决即可，合并对于这些问题的解决并不总是有效。美国大都市区一体化改革，到2002年止，共实施了34次市县合并。然而欲合并的市县无法保证获得足够的权力来应付大都市区问题。市县合并，试图将县政府的权力和职能整合到新的统一政府中，这个政府在某种程度上是一个集政治管辖、社会福利和公共服务于一体的“全能型”政府。而多中心体制，其理论根源基于联邦主义，精神实质是分权，在政府结构上表现为众多的政府单位，各单位均有一定治理权。所以，找到一个“全能型”政府事实上是很难的。加之美国人根深蒂固的自治传统和对小政府的偏好，市县合并实践起来难度很大。在这种情况下，美国大都市区一体化改革摒弃以往的集中战略，转而采用分散战略。如，联邦政府不再通过财政转移支付的方式向城市政府和社区拨款，提供资金以缓解中心城市的经济和社会困境，而是将这些财政援助以合作项目的方式实施。合作项目以联邦政府和城市政府、城市政府之间的合作方式开展，项目内容涉及公共住房、城市公共基础设施建设与改善、就业培训、社会保障等很多方面。通过合作项目实施，一方面构建起城市政府之间的合作网络，使大都市圈内的城市政府职能有了更明确的定位；另一方面大量社区发展公司直接获得并使用项目资金，构建起城市政府与私人企业共同发展社区的合作网络。这种合作网络的建立，不同于以往的改革，强调主要通过构建大都市区政府和减少政府层次与数量的方式提高效能，而是更加注重发挥城市政府在统筹区域发展中的作用和职能。城市政府职能科学定位，是大都市圈有效治理的基础和前提。

如果大都市圈内的城市政府彼此之间不能明确地划分职能，很好地处理彼此职能关系，那么政府在提供公共服务中就会产生缺位、越位和错位的问题。逐步转变职能、理顺政府间职能关系，是处在经济转轨时期的我国在进行行政区划调整和推进城市化过程中一个亟待解决的问题。京津冀一体化背景下的大都市圈治理，城市政府职能理清是关键。京、津、冀协调互动、合作共治，前提是各方政府制定相关政策的正确引导。鉴于京津冀三省市公共资源差距很大，如，北京的产业优势在服务业，天津占新型工业化发展的强项，河北有丰富资源、低廉的土地和劳动力价格优势，各地方政府应结合本区实际，加快政府职能转变、完善体制机制、改善投资环境，从而促进京津冀协同发展。

启示三：破除京津冀大都市圈内城市行政管理制度的障碍

在我国，地区间的条块分割严重，行政区划在纵向上自上而下按级别区分隶属，在横向上同级行政区间彼此分割缺乏有效的沟通协调机制，成为京津冀大都市圈发展的阻碍。就京津冀而言，北京和天津作为直辖市，其最高领导人是政治局委员，对于河北而言，这种领导规格是绝对的高出一格。显然，在这种行政等级下，河北下辖的各个县市在一体化过程中是没有话语权的，在京津冀三方的互动中处于绝对的从属地位。这种绝对的行政等级控制和话语权垄断，会阻隔城市政府间相互协调机制的生成。如何解决这一问题？加拿大的大都市区改革为我们提供了有益借鉴。

加拿大重组大都市区政府改革的进程，就是通过寻求政府间有效的协调管理模式实现的。加拿大大都市区是指以五大城市，即多伦多、蒙特利尔、温哥华、卡尔加里—埃德蒙顿、温尼伯为中心的城市集聚带。这五个城市在其所在省的GDP中所占的比重達50%左右，最高达64%。这些大城市是人口集中的地区，同时也是经济重镇，在国家经济生活中占有极其重要的地位。城市化的迅速发展和城乡之间在经济社会生活上的相互渗透，客观上要求都市区的各个城市和地区之间进行相互间的协调与合作，更好地满足居民在公共服务数量和质量上的要求。城乡分治的地方政府结构体系显然不能很好地促成这种协调与合作，相反却在很大程度上形成制约。20世纪50年代，加拿大开始对大都市区各个城市和地方政府进行大规模的结构性改造。

改革经历了初级和高级两个阶段。初级阶段的改革主要有两种形式：一是在大都市区各个城市和地方政府之上建立一个新的政府，确立双层体制，即城市政府+大都市区政府的模式；二是在大都市区各个城市和地方政府之上建立城市间委员会，作为各城市和地方政府协商的平台，可称为准双层体制。城市间委员会的设置，目的是为了协调大都市范围内各城市和地区间跨区域提供公共服务的问题，从而更好满足居民的需求。城市间委员会因为城市委员会权威有限，不能使协调表现得那么有效。在这种双层体制下，作为上层政府的大城市或专区政府，同样也很难有效协调各城市或地方政府的行动。这正是高级阶段改革的动因。

20世纪90年代开始的高级阶段的改革，主要措施是城市合并、组建单中心市。通过将两个或两个以上甚至更多的城市和地区合并，而建立拥有统一完整行政权力的单中心市政府。﹝2 ﹞相较于之前的双层体制和准双层体制，这种模式是单极模式，最大的特点是权责明确，城市政府间彼此协调度高：大都市政府的职能范围是地方政府辖区外的区域公共服务，而地方政府则限于消防、治安、教育、城市卫生等职能。两者相互补充，互不干扰，避免重复，有效化解了沟通协调障碍。

京津冀协同发展需要京、津、冀协调组织，应当包括城市之间的功能定位，重大生产力布局，承载能力以及环境保护能力等重大问题。加拿大初级阶段改革的城市间委员会，因其并非完整意义上的一级政府存在，拥有的权利和资源有限，因而在大都市区协调跨区域公共服务的供给上效率不高，而单中心市政府的组建，则把中心市作为更高一级行政权威，有效化解了城市政府间协调沟通的行政管理障碍。因此，对于京津冀大都市圈来说，一个较高规格的协调机制有助于三地发展，有利于难题的破解。京、津、冀三方对话合作平台是解决京津冀大都市圈治理问题的重要保障。大都市圈日益复杂、层出不穷的治理问题，非单一主体独自行动所能解决。解决大都市区治理问题，需要多个政府间建立起伙伴关系，彼此进行合作共治。这是提高大都市圈经济竞争能力和发展活力的必然要求。因此可以说，京津冀协同发展最重要的是加强顶层设计，统筹协调推进。这就需要三省市打破行政壁垒，通力合作，积极追求各方共赢。

启示四：处理好行政区经济和大都市圈发展之间的矛盾

行政区经济是基于地方政府的割据而存在的不同行政区域之间的经济运行分割现象，是在既定的行政区范围内，由行政区划对区域经济的刚性约束而形成的一种特殊经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出现的一种区域经济类型。﹝3 ﹞ （P26 ）我国省—市—县—乡四级制的行政区划体制和国民经济的分层调控体制，为行政区域经济的产生和运行提供了制度性条件。各地方政府为了追求自身发展，搞地方保护，互相封锁，各自为政。这种“诸侯经济”会使城市之间的经济关系逐步离散，导致各城市均以行政区域为界，相互封闭，建立起“小而全”的经济体系。﹝4 ﹞ “诸侯经济”与强调区域协调发展的大都市圈经济背道而驰。在京津冀一体化格局中，各方所处的发展阶段不同，发展需求也不同。在工业化发展阶段上，北京处于后工业化时期，天津为工业化的中后期，河北处于工业化的中前期。发展阶段不同使各省市在区域协调中处于非常尴尬的地位。一体化过程中，如果各方均从本地区发展的角度出发，极尽所能要政策、占资源、谋利益，而不进行彼此的政策支持和反哺，区域协调终将难以实现，一体化战略终归将华丽开幕而黯然退场。因此，我们要切实关注并认真处理好行政区经济和大都市圈发展之间的矛盾，要立足于京津冀大都市圈的长远发展，根据区域内各城市间经济联系和协作的密切程度调整行政区划。要结合各城市和周围地区经济联系的特点，合理安排大都市圈内各种产业布局，建设产业一体、分工明确、优势互补、充满活力的京津冀大都市圈。

美国的大都市区改革战略从集中到分散，最后建立起城市政府间、城市政府和企业社会间的合作网络；加拿大的大都市区改革从初级阶段建立双层体制，到高级阶段经过城市合并而建立拥有统一完整行政权力的单中心市政府。这两种改革路径最后都很好地化解了大都市区发展面临的区域竞争、协调困难、整体和部分关系难以协调的矛盾。美国和加拿大的大都市区改革，是两国在城市化发展过程中面临诸多城市化问题采取的改革策略。而京津冀一体化，在我国被解读为中国经济改革的“一号工程”。2014年2月以来，从高层重视到地方规划，京津冀协调发展成为热点。中共中央总书记习近平在听取京津冀行政区经济协调发展工作汇报时强调，京津冀要努力实现一体化发展，自觉打破“一亩三分地”的思维模式，自觉树立京津冀一盘棋的理念，合作才能共赢。这就是说，处理好行政区经济和大都市圈发展之间的矛盾是京津冀协同发展的必然要求。

参考文献：

﹝1﹞刘建芳.美国大都市区多中心体制与一体化改革的新思路、新方法﹝J﹞.青海社会科学，2013（3）.

﹝2﹞赵聚军.中国行政区划改革的理论研究﹝D﹞.天津：南开大学，2010.

﹝3﹞侯景新，蒲善新，肖金成.行政区划与区域管理﹝M﹞.北京：中国人民大学出版社，2006.

﹝4﹞李金龙，雷 娟.国外大都市区治理模式及其对中国的有益启示﹝J﹞.区域经济，2010（8）.

责任编辑 周 荣